La calidad de la democracia como objeto de indagación teórica

El estudio sistemático de la calidad de la democracia como objeto de análisis amerita ser re-evaluado a la luz de los procesos de erosión democrática y de autocratización de la presente década. La mayoría de los estudios más relevantes o han quedado relativamente obsoletos o han sido reemplazados por nuevas agendas. El volumen titulado La calidad de la democracia: teoría y aplicaciones (^{O’Donnell et al., 2004}) y otro editado por ^{Diamond y Morlino (2005}) llamado Evaluando la calidad de la democracia marcaron el inicio de esta discusión. Con posterioridad, ^{Levine y Molina (2011}) avanzaron el estudio de la materia. Por su parte, Diamond y Morlino (2005) desarrollan una lista de cinco indicadores procesales y tres sustantivos de la calidad de la democracia, aplicados al análisis comparado de casos en Europa, América Latina, Asia y África.

Sin embargo, mientras la mayoría de estos estudios han trabajado en la elaboración conceptual (^{O’Donnell, 2004}; ^{Diamond & Morlino, 2005}) o en la comparación de la calidad de la democracia entre países (^{Hagopian, 2005}; ^{Levine & Molina, 2011}), este estudio se centrará en los factores que explican la baja calidad de la democracia y en las condiciones bajo las cuales pueden ocurrir transformaciones significativas.

En el caso de Paraguay los estudios, escasos pero profundos de ^{Barreda y Bou (2011}), ^{Pérez Talia (2017}), y ^{Bourscheid y Stumpf González (2019}) se han centrado en estudiar sus características más que en sus causas.

Para abordar esta cuestión, es crucial comenzar precisando qué se entiende por calidad de la democracia, un concepto aún controvertido, y distinguir dos conceptos diferentes pero entrelazados, la naturaleza de la democracia (qué es la democracia) y su calidad (que tan buena es). Una democracia no puede ser más o menos democrática pero sí de mejor o peor calidad. La definición de la democracia es binaria, o en todo caso terciaria, si se incluyen las llamadas “híbridas”. Este análisis asume la existencia de la democracia en tal sentido y se propone analizar la calidad del sistema democrático una vez que un país supera el umbral que separa al régimen democrático del autoritario. Para los fines de este artículo, el estudio de la calidad de la democracia se centrará en tres variables que engloban, en un grado razonable, todas las dimensiones mencionadas anteriormente, a saber: 1) Niveles de apoyo público al sistema (o legitimidad), 2) Calidad de la gobernanza (entendida como buen gobierno y, por lo tanto, efectividad), 3) Desempeño socioeconómico (lo que implica eficacia).

La primera variable se analiza utilizando los datos generados por Latinobarómetro y LAPOP. La segunda variable, más difícil de operacionalizar, recoge indicadores básicos de buen gobierno, independientemente de la orientación ideológica del régimen. Se basa en los datos del The Economist Intelligence Unit. La tercera variable, el desempeño socioeconómico, se mide a través de cuatro indicadores: el nivel de pobreza, el de desigualdad, el crecimiento del PIB per cápita, y el Índice de Desarrollo Humano.

La calidad de la democracia en Paraguay

Los índices disponibles de satisfacción con la democracia y apoyo a la misma exhiben guarismos bajos. Tanto las mediciones del Latinobarómetro como las de LAPOP muestran un persistente descontento con la democracia. Los datos del Latinobarómetro incluidos en la tabla 1 indican que en el último quinquenio y en promedio solo el 19% de la población se mostró satisfecha con la democracia y solo el 42 % la apoya como sistema de gobierno.

Los datos del Latinobarómetro son consistentes con los de LAPOP que presenta los resultados indicados en la tabla 2.

En cuanto a los indicadores de gobernanza se utilizan los indicadores de funcionamiento del gobierno del The Economist Intelligence Unit que los ubican en una posición baja, pero a la par con otros países de la región, como se observa en la tabla 3.

Finalmente, los indicadores de desempeño socioeconómico son igualmente bajos, como se observa en la tabla 4.

Hacia una explicación: Estructura y Agencia

Este conjunto de datos sobre la calidad de la democracia en Paraguay plantea una serie de cuestiones importantes. En primer lugar, ¿por qué el desempeño de la democracia paraguaya, que pertenece a la misma "ola" que sus contrapartes, sigue estando tan alejado del patrón general de la región? Más específicamente, ¿por qué Paraguay ha tenido un desempeño tan inferior en comparación con el resto de los países de América del Sur? ¿Es posible aislar las variables que explican tales diferencias? Esta última es la tarea que pretendo abordar en este artículo.

Para responder a estas preguntas, este estudio explora el impacto de tres variables: estructurales, institucionales y el nivel de capital social institucional. Las variables estructurales son la matriz socioeconómica en la medida en que ella configura la naturaleza de los actores en el juego. Las variables institucionales son: a) la naturaleza del sistema de partidos y las reglas históricas del juego. La variable capital social hace referencia a la confianza interpersonal y en las instituciones y no a la cultura política en el sentido tradicional.

Factores estructurales: La matriz socioeconómica y la “sociedad invertebrada”

Las variables socioeconómicas son importantes en la medida en que estructuran el tipo de actores que participan del juego político e influyen en la naturaleza de las transacciones políticas. La importancia aquí no radica, estrictamente, en la existencia, el tamaño y la organización de ciertas clases sociales, especialmente el proletariado (^{Rueschemeyer et al., 1992}) o la clase media (^{Lipset, 1959}), que se supone que encarnan valores democráticos o presionan por una apertura democrática. Desde la perspectiva de este estudio, la importancia de la estructura socioeconómica se encuentra en su capacidad para facilitar la emergencia de actores colectivos con intereses comunes y, por ende, en su potencial para organizar el juego político en torno a cuestiones programáticas y la provisión de bienes públicos.

En general, podemos distinguir dos tipos de matrices socioeconómicas. Las estructuras tradicionales se caracterizan por el predominio de una economía agroexportadora, una gran proporción de población rural, el reducido tamaño del sector industrial y la pequeña dimensión del sector administrativo, comercial y educativo orientado al mercado interno, sobre el cual se desarrolla la clase media. En este tipo de estructura, el sector más poderoso tiende a ser la élite terrateniente, mientras que el sector más grande es el campesinado fragmentado y desorganizado.

Las estructuras modernas implican un sector industrial más grande, con el consecuente desarrollo de una importante base de clase trabajadora, y un sector subsidiario de administración, comercio y servicios más amplio, que demanda una fuerza laboral más calificada y da lugar a otra base de clase.

Es cierto que el proceso de desindustrialización experimentado por algunos países en la década de 1990 como resultado de la implementación de ciertos modelos de reforma neoliberal ha modificado el panorama. En Paraguay, sin embargo, se produjo un proceso particular. Por una parte, el sector agrícola experimentó un rápido proceso de modernización con la introducción del cultivo de soja a gran escala y la ganadería de avanzada. Sin embargo, la histórica dicotomía latifundio-minifundio no solo se mantuvo, sino que se fortaleció. Y por la otra, ausente un sector industrial capaz de absorber mano de obra, la migración rural se concentró en las áreas periféricas y el sector informal.

Este escenario configura un tipo de juego diferente. Como argumenta ^{Garretón Merino (2003}, p. 14), “se podría decir que “por ‘modernidad’ entendemos el principio de afirmar la capacidad de los sujetos individuales y colectivos para la acción histórica… la ausencia de ‘modernidad’ es la ausencia de sujetos”. Pero incluso sin equiparar la existencia de sujetos con la modernidad, mientras que los actores de élite sean omnipresentes a lo largo del tiempo, solo la transformación de sectores subalternos en actores colectivos ampliará la dimensión de la agencia desde el nivel individual al colectivo.

Un examen detallado de la fuerza laboral revela lo pequeña que es la proporción del sector formal capaz de construir organizaciones. Según el último informe del ^{Banco Mundial (2024b, p. 18)} solo un tercio de la fuerza de trabajo se encuentra en el sector formal. Así, dos tercios de la fuerza laboral no puede ser considerada "clase trabajadora" desde un punto de vista sociológico. Los datos del Instituto Nacional de Estadística apuntan en la misma dirección como se observa en la figura 1.

Nota: Población ocupada de 15 y más años de edad en la ocupación principal por año, según área de residencia, tamaño de empresa y años de estudio (2017-2019); Población de 15 y más años ocupada por año y ocupación informal no agropecuaria, según tamaño de la empresa (2017, 2022 y 2023) (^{Instituto Nacional de Estadística, 2024}).

Figura 1 Estructura ocupacional en áreas urbanas del Paraguay. 

Factores institucionales: Partidos políticos y reglas del juego

Partidos Políticos

La literatura especializada ha enfatizado que el número de partidos políticos y el grado de polarización entre ellos influyen en la estabilidad o inestabilidad de las democracias, y que las reglas electorales contribuyen a dar forma a estos sistemas. Sin embargo, un factor que no se discute con frecuencia en la literatura contemporánea y que afecta la calidad de la democracia es el tipo de partidos.

Este tema preocupó a muchos de los clásicos. Max ^{Weber (2019}) distinguió entre partidos de clientela y partidos de cosmovisiones, es decir ideológicos; Maurice ^{Duverger (1954}) diferenció entre partidos de cuadros y partidos de masas; Oto ^{Kircheimer (1966}) destacó la tendencia de los partidos de masas a transformarse en partidos atrapalotodo; y Angelo ^{Panebianco (1988}) su tendencia a convertirse en partidos burocráticos y profesionales.

En Paraguay, como en la mayoría de los países latinoamericanos, los partidos políticos surgieron en el último tercio del siglo XIX y podrían caracterizarse mejor como partidos de notables, es decir, con una organización laxa centrada en el liderazgo y prestigio de ciertas personalidades.

Un desarrollo institucional clave es que la Constitución de 1870 consagró el sufragio universal. La única discusión fue sobre la edad mínima para votar: ¿debía ser 18 o 17 años? Los dos partidos tradicionales se establecieron en 1887, diecisiete años después, precedidos por una serie de clubes políticos que pueden considerarse proto-partidos, es decir nacieron bajo reglas del juego ya establecidas, y esas reglas los impulsaron a incorporar a la mayor cantidad de personas posible en sus filas. Como lo demuestra el análisis de dependencia de trayectoria de ^{Pierson (2004}), la secuencia de los acontecimientos tiene consecuencias a largo plazo, y este caso no fue la excepción. Lo "racional" para los partidos era socializar en su seno a un segmento lo más amplio posible de la población. Y eso fue exactamente lo que hicieron. Evolucionaron rápidamente de partidos de notables a partidos clientelistas.

Para consolidar su identidad y fortalecer su base, recurrieron a estrategias de marketing político propias del siglo XIX, incluyendo la adopción de un color, un himno, una polca, un héroe fundador de proporciones míticas y un panteón de santos partidarios. Los miembros de los partidos comenzaron a llamarse entre sí “correligionarios”, es decir, personas que comparten la misma fe (^{Abente Brun, 1995}; ^{Lachi y Rojas Schefer, 2018}).

Ninguno de estos factores institucionales, ni las estrategias adoptadas por los partidos para adaptarse a ellos, habrían sido tan exitosos sin unas condiciones socioeconómicas favorables. Para entonces, Paraguay era un país mestizo homogéneo, sin divisiones étnicas significativas que amenacen a la élite emergente. Además, su estructura productiva estaba compuesta por dos sistemas básicos: la ganadería extensiva y la agricultura de subsistencia.

El sistema ganadero se basaba en la cría extensiva de ganado en grandes extensiones de tierra, con una fuerza laboral reducida compuesta por "peones", quienes tenían una relación de dependencia con los "estancieros". Por otro lado, vivían los "campesinos", dueños de pequeñas parcelas de tierra o simples ocupantes, dedicados a la agricultura de subsistencia. No se desarrolló una agricultura comercial intensiva en mano de obra. Algunos campesinos producían cultivos de exportación, como tabaco, algodón y aceite de petitgrain, vendidos a intermediarios que los canalizan hacia las casas de importación y exportación de Asunción, en su mayoría de propiedad de inmigrantes europeos o paraguayos de primera generación.

Este modelo económico de “latifundio-minifundio” creó un entorno fragmentado y de baja densidad social, ideal para el desarrollo de lazos clientelistas, ya que los ganaderos ricos, los intermediarios de “frutos del país” y los dueños de almacenes podían establecer fácilmente relaciones asimétricas y diádicas de clientelismo disfrazadas de lealtad partidaria.

Con el acceso al poder político, estos lazos verticales se reforzaron aún más, ya que los patrones adquirieron la capacidad de facilitar los trámites de sus clientes ante la justicia y la burocracia estatal. La falta de un proceso de industrialización por sustitución de importaciones y la modesta expansión de la economía agroexportadora llevaron a cambios socioeconómicos y demográficos muy lentos, facilitando la supervivencia de los partidos tradicionales hasta bien entrado el siglo XX.

En las décadas de 1940 y 1950, un auge de la intervención estatal llevó al crecimiento del Estado y también al desarrollo sin precedentes del clientelismo basado en el aparato estatal. Durante la dictadura de Alfredo Stroessner, el sistema se perfeccionó mediante la fusión casi total entre partido y Estado, otorgando un gran poder a las organizaciones locales del partido, las “seccionales”, que canalizan tanto las necesidades de los sectores más pobres como las aspiraciones de los menos pobres. Con el advenimiento de la democracia, estas prácticas clientelares se extendieron (^{Setrini, 2025}; ^{Dosek, 2023}).

Al tratar al Estado como un dispensador de beneficios, los partidos refuerzan el comportamiento rentista de otros poderosos actores socioeconómicos. En general, el sector empresarial organizado habla del libre mercado y de la eliminación de la intervención gubernamental en cada oportunidad posible. Sin embargo, en la práctica, busca constantemente la intervención del Estado en favor de sus intereses.

En resumen, la política se articula en torno a dos ejes principales: el de patrón-cliente (en el que se sustenta la estructura partidaria) y el de las corporaciones rentistas-Estado (donde los partidos actúan como mediadores). Sin embargo, en ambos casos, las demandas son esencialmente distributivas y se resuelven a expensas del Estado. Los partidos se convierten en intermediarios en la distribución de bienes y, dado que los fondos pertenecen al Estado, pueden permitirse ser generosos.

Así, tenemos un Estado que es simultáneamente depredador y presa. De una u otra manera, los ciudadanos comunes terminan siendo víctimas y testigos impotentes del equivalente funcional de una “tragedia de los comunes” (^{Oström, 1990}), en la que el recurso común, un Estado central y débil, se convierte en un coto de caza para depredadores y corre el riesgo de desmoronarse lentamente.

La tabla 5 ilustra la distinción entre estos tipos ideales de partidos clientelistas y los ideológicos, o de cosmovisiones como los define ^{Weber (2019}), en términos de la naturaleza de su base social de apoyo, su inclinación o sesgo político, y su perfil de identitario.

Capital Social

Un conjunto de estudios importantes ha enfatizado la importancia de una cultura de confianza interpersonal y en las instituciones como clave para comprender la existencia y calidad de los sistemas democráticos (^{Putnam, 1993}; ^{Fukuyama, 1995}). En contraste, su ausencia sería perjudicial tanto para el desarrollo de la democracia como para su calidad.

Los datos para el caso de Paraguay muestran un nivel muy bajo para ambas dimensiones. Para el periodo 1996-2024, solamente el 12% de la población consideró posible confiar en la mayoría de las personas, por debajo del promedio para América Latina que es 15% (^{Latinobarómetro, 2024}, p. 58). Igualmente, bajos son los hallazgos para la confianza en las instituciones promedio, como se observa en la tabla 6. Esto indica una profunda desconfianza social.

Sin embargo, aunque los datos evidencian una correlación entre esta variable y la calidad de la democracia, los mismos no responden a la pregunta de la causalidad. ¿Es la escasa confianza la que influye en la baja calidad de la democracia o la baja calidad la que genera el escepticismo y la desconfianza?