INTRODUCCIÓN

El derecho fundamental a la salud está profundamente consagrado en la Constitución Nacional de la República del Paraguay, un documento legal fundamental que establece inequívocamente la responsabilidad integral del Estado de garantizar no solo servicios de salud universales sino también equitativos y de libre acceso para todos los ciudadanos dentro de su jurisdicción¹.

De acuerdo con este principio esencial, la nación ha formalizado su Sistema Nacional de Salud (SNS) mediante la promulgación de la Ley N° 1032/1996, que se elaboró meticulosamente con el objetivo explícito de articular de manera efectiva las funciones y responsabilidades de las entidades públicas y privadas bajo un enfoque integrador y de apoyo que busca mejorar los resultados generales de salud de la población².

Sin embargo, el sistema de salud se enfrenta actualmente a una miríada de desafíos persistentes que están significativamente relacionados con la cobertura efectiva de los servicios de salud, la garantía de la equidad territorial, la superación de la fragmentación institucional y el logro de la sostenibilidad financiera a largo plazo³.

La coexistencia de una multitud de subsistemas, que incluyen el Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social (MSPBS), el Instituto de Seguridad Social (IPS), las Fuerzas Armadas, el sector de la salud privado y varias entidades descentralizadas, culmina en un modelo de salud segmentado que se caracteriza por disparidades pronunciadas tanto en el acceso como en la calidad de los servicios de salud en las diferentes regiones⁴.

Desde un punto de vista epidemiológico, la República del Paraguay presenta indicadores de salud intermedios cuando se coloca dentro del contexto regional más amplio de América del Sur. En concreto, se estima que la esperanza de vida al nacer es de aproximadamente 74 años; sin embargo, esta cifra oculta las importantes desigualdades que existen entre las poblaciones urbanas y rurales, lo que subraya una disparidad crítica en los resultados de salud⁵. Además, las tasas de mortalidad materna, que se sitúan en 84 por cada 100.000 nacidos vivos, y las tasas de mortalidad infantil, registradas en 13,5 por cada 1.000 nacidos vivos, siguen siendo alarmantemente altas en comparación con las de los países vecinos, lo que pone de manifiesto las notables deficiencias que persisten en la cobertura y la calidad de los servicios de salud esenciales⁶.

En respuesta a estos desafíos multifacéticos, el Estado paraguayo ha adoptado de manera proactiva marcos estratégicos, como la Política Nacional de Salud para los años 2015 a 2030, que está diseñada específicamente para fortalecer la Atención Primaria de Salud (APS), promover la equidad territorial y mejorar la cobertura universal, todo ello en consonancia con los objetivos generales establecidos por la Estrategia Regional de la Organización Panamericana de la Salud (OPS)⁷.

En el contexto de este marco integral, la expansión de las Unidades de Salud Familiar (USF) ha facilitado significativamente las mejoras en la accesibilidad a los servicios de salud y ha contribuido al aumento de la capacidad instalada en regiones que históricamente han estado marginadas y excluidas de una atención médica adecuada⁸.

Sin embargo, es fundamental tener en cuenta que el sistema de salud sigue viéndose afectado negativamente por importantes restricciones financieras estructurales que impiden su funcionamiento. A modo de ejemplo, el gasto público en salud representó el 4,47% del producto interno bruto (PIB) en el año 2021, con un gasto per cápita de aproximadamente 266 USD, lo que está muy por debajo del umbral del 6% recomendado internacionalmente para garantizar una cobertura de salud efectiva para la población⁹. Además, cabe destacar que casi el 45% de la financiación de la salud proviene de los gastos de bolsillo de los hogares, lo que expone a una parte importante de la población a riesgos financieros catastróficos que podrían poner en peligro su acceso a los servicios de salud necesarios¹⁰ (Tabla 1).

La pandemia sin precedentes de la COVID-19 ha servido para poner de relieve las debilidades estructurales subyacentes que prevalecen en el sistema de salud, incluidas las vulnerabilidades en la infraestructura, las deficiencias en la planificación logística, los desafíos relacionados con la gobernanza y las barreras para acceder a las tecnologías sanitarias esenciales. Sin embargo, la pandemia también ha catalizado procesos innovadores dentro del sistema de salud, como la digitalización de las historias clínicas, la rápida expansión de las unidades de salud familiar y la promoción de la cooperación interinstitucional para llevar a cabo campañas de vacunación^11,12.

La Tabla 2 resume la evolución histórica del sistema de salud del Paraguay, dividida en seis periodos clave. Desde un modelo asistencialista y hospitalario en sus inicios, pasando por una etapa de centralización autoritaria, el sistema transitó hacia reformas normativas con la apertura democrática y la introducción progresiva del modelo de Atención Primaria de la Salud. La pandemia de COVID-19 visibilizó debilidades estructurales, mientras que el periodo actual se caracteriza por esfuerzos de integración, sostenibilidad y mejora en la equidad. Cada etapa está marcada por hitos normativos y estratégicos que configuran el panorama sanitario nacional.

Este artículo tiene como objetivo proporcionar una revisión exhaustiva, analítica y actualizada del sistema de salud paraguayo, abordando meticulosamente su marco regulatorio, estructura organizacional, mecanismos de financiamiento, asignación de recursos humanos, desempeño institucional y las principales brechas de equidad que persisten dentro del sistema. Además, incorpora referencias comparativas regionales relevantes y ofrece recomendaciones específicas que tienen como objetivo facilitar la transformación del sistema de salud hacia un modelo que no solo sea más universal y resiliente, sino también fundamentalmente justo y equitativo¹³.

MARCO LEGAL Y NORMATIVO

El marco normativo del MSPBS de Paraguay está basado en una serie de leyes, decretos y resoluciones que regulan su funcionamiento y garantizan la prestación de servicios de salud a la población. Estas normativas establecen los principios fundamentales del sistema de salud, así como las disposiciones específicas para su organización, financiamiento y control.

En primer lugar, la Constitución de la República del Paraguay de 1992¹⁰ sienta las bases fundamentales del sistema de salud y los derechos y deberes relacionados con la salud pública en el país. A partir de esta normativa superior, se han desarrollado diversas leyes que regulan distintos aspectos del sector.

Entre las leyes más relevantes se encuentra la Ley N° 836/1980-Código Sanitario¹¹, que regula las actividades relacionadas con la salud pública y define las competencias del MSPBS. Asimismo, la Ley N° 1032/1996-Sistema Nacional de Salud¹ crea y establece la estructura del sistema nacional de salud en Paraguay. Otras normativas incluyen la Ley N° 1626/2000-Función Pública¹², que regula el empleo en el sector público, y la Ley N° 5282/2014¹³, que garantiza el libre acceso ciudadano a la información pública y promueve la transparencia gubernamental.

Además de las leyes, los decretos presidenciales han definido aspectos clave del funcionamiento del Ministerio. Por ejemplo, el Decreto Ley N° 2000 y N° 2001/1936 crea el MSPBS y establece su ley orgánica¹⁴. En años posteriores, otras regulaciones como el Decreto N° 20553/1998¹⁵ establecieron la Superintendencia de Salud como órgano de supervisión del sistema sanitario. En tanto, el Decreto N° 7833/2011¹⁶ autoriza la implementación de la Red Integrada de Servicios de Salud (RISS), permitiendo una mejor articulación entre el MSPBS y el Instituto de Previsión Social (IPS).

Las resoluciones ministeriales también desempeñan un papel importante en la gestión del sistema de salud. Por ejemplo, la Resolución S.G. N° 373/1993¹⁷ reglamenta las funciones y responsabilidades de los directores nacionales de regiones sanitarias, mientras que la Resolución S.G. N° 032/1994 reestructura la red nacional de servicios de salud según niveles de atención y complejidad¹⁸.

La Política Nacional de Salud 2015-2030¹⁹ es una hoja de ruta diseñada para garantizar el ejercicio pleno del derecho a la salud de todos los habitantes del país. Esta política se alinea con la Estrategia para el Acceso Universal a la Salud y la Cobertura Universal de Salud, adoptada en 2014 por el Consejo Directivo de la OPS (Tabla 3).

ESTRUCTURA ORGANIZACIONAL

El sistema de salud en Paraguay está conformado por una combinación de instituciones públicas y privadas que brindan atención en distintos niveles. La estructura organizacional presenta una fragmentación que dificulta la coordinación entre los distintos subsistemas.

FINANCIAMIENTO DEL SISTEMA DE SALUD

El sistema de salud paraguayo se financia a través de diversas fuentes. El Presupuesto del Estado es la principal fuente de recursos para el MSPBS, cuyos fondos provienen del Tesoro Público. A su vez, el IPS se financia mediante contribuciones de trabajadores asalariados, empleadores y el Estado³⁴.

Además, una proporción significativa del financiamiento proviene de los pagos de bolsillo de los ciudadanos, lo que representa un desafío en términos de equidad, ya que muchas personas deben asumir costos elevados para acceder a servicios médicos de calidad. Paralelamente, Paraguay recibe contribuciones de organismos internacionales, como la OPS y el Banco Mundial, que brindan apoyo financiero y técnico para fortalecer el sistema de salud y mejorar la infraestructura hospitalaria.

Esta combinación de fuentes de financiamiento determina la sostenibilidad del sistema y su capacidad para ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios de salud. Sin embargo, la dependencia de los pagos de bolsillo sigue siendo un problema, ya que aumenta la carga financiera sobre los ciudadanos y limita el acceso equitativo a la atención médica³⁵.

RECURSOS HUMANOS Y MATERIALES

El funcionamiento eficiente del sistema de salud en Paraguay depende en gran medida de la disponibilidad y distribución equitativa de recursos humanos y materiales. Sin embargo, el país enfrenta desafíos significativos en cuanto a la cantidad, formación y distribución del personal sanitario, así como en la infraestructura y equipamiento médico disponible⁴².

Distribución y formación del personal sanitario

La distribución del personal de salud en Paraguay es marcadamente desigual, con una concentración predominante en áreas urbanas, especialmente en Asunción y el departamento Central, mientras que zonas rurales y regiones como el Chaco paraguayo continúan evidenciando una alarmante escasez de recursos humanos. Según datos oficiales de la Dirección General de Recursos Humanos del MSPBS, el sistema público cuenta con 34.177 profesionales de salud, clasificados como “personal de blanco”. De ellos, los licenciados/as en enfermería representan el 31,9%, seguidos por los médicos/as (21,8 %), y los técnicos de blanco (13,9%). Las categorías con menor representación incluyen psicólogos/as (1,04%), químicos/as (0,69%), trabajadores/as sociales (0,35%) y biólogos/as (0,04%) (Tabla 4).

La fuerza laboral presenta una composición predominantemente femenina (74,3%), y más del 70% del personal se concentra en los grupos etarios de 26 a 45 años, lo que refleja una población profesional relativamente joven, aunque con distribución etaria dispar según especialidad. No obstante, los datos también muestran que el 34% del total de médicos/as se encuentra en el rango de 36 a 55 años, lo cual podría proyectar una futura disminución en zonas sin reemplazo generacional.

Las principales barreras para la distribución equitativa incluyen la falta de incentivos diferenciales para zonas rurales, remuneraciones poco competitivas, carencias en infraestructura, vivienda y servicios básicos, así como limitadas oportunidades de desarrollo profesional. Estas condiciones hacen especialmente difícil la retención de profesionales en territorios vulnerables y profundizan la desigualdad en la provisión de servicios esenciales.

Si bien Paraguay cuenta con una Política Nacional de Recursos Humanos en Salud 2020-2030, que contempla acciones como la planificación estratégica por competencias, el diseño de perfiles de puestos y la implementación de incentivos, su aplicación práctica se ha visto limitada por restricciones presupuestarias y deficiencias en la gestión territorial. Corregir estas brechas requiere no solo políticas normativas robustas, sino también una mayor inversión pública y coordinación intersectorial que garanticen condiciones dignas, estables y motivadoras para los equipos de salud en todo el país⁴².

La formación del personal sanitario se lleva a cabo en universidades nacionales y privadas. A pesar de la existencia de programas de formación, la capacitación continua y la actualización profesional son desafíos persistentes. Para abordar estas necesidades, el MSPBS ha desarrollado la Política Nacional de Recursos Humanos en Salud del Paraguay 2020-2030, un marco estratégico que busca mejorar la planificación, distribución y capacitación del personal sanitario. Entre sus ejes prioritarios se encuentran:

Esta política nacional representa un paso clave para la transformación del sistema sanitario paraguayo, pero su éxito dependerá de la asignación de recursos y el compromiso de todas las instituciones involucradas⁴³.

PROGRAMAS Y SERVICIOS DE SALUD

El sistema de salud paraguayo ofrece una variedad de programas y servicios orientados a satisfacer las necesidades de la población, con un enfoque en la prevención, promoción y atención de enfermedades. A pesar de estos esfuerzos, persisten desafíos en términos de cobertura, accesibilidad y eficiencia en la prestación de estos servicios⁴⁹.

INDICADORES DE DESEMPEÑO

La evaluación del desempeño del sistema de salud permite medir la capacidad del Estado para garantizar acceso, calidad, equidad y eficiencia en la prestación de servicios sanitarios. En Paraguay, los indicadores disponibles reflejan una combinación de avances institucionales y persistentes brechas estructurales que afectan de forma diferenciada a la población, según nivel socioeconómico y localización geográfica²¹.

SITUACIÓN ACTUAL DEL SISTEMA DE SALUD

La situación actual del sistema de salud en Paraguay se caracteriza por una serie de avances y desafíos que impactan en la accesibilidad, calidad y equidad de los servicios de salud.

En los últimos años, el sistema de salud paraguayo ha logrado avances significativos, incluyendo la expansión de la APS mediante el fortalecimiento de las USF⁴³. Además, se han desarrollado iniciativas para la digitalización de los registros de salud y la implementación de programas de cobertura universal que buscan reducir las barreras económicas en el acceso a los servicios de salud^5,34.

A pesar de los avances, el sistema de salud sigue enfrentando serias deficiencias. Entre ellas, la fragmentación del sistema, la escasez de recursos humanos en regiones rurales, la falta de infraestructura hospitalaria adecuada y el desabastecimiento recurrente de medicamentos. La desigualdad en el acceso a la atención médica es una de las problemáticas más marcadas, afectando especialmente a comunidades indígenas y poblaciones de escasos recursos⁶.

Los principales indicadores que reflejan el desempeño actual del sistema se presentan en la Tabla 6.

El sistema de salud en Paraguay está influenciado por diversos factores políticos y económicos. La inestabilidad en la asignación de recursos y la corrupción en la gestión de fondos afectan la eficiencia del sistema. Además, el crecimiento poblacional y el envejecimiento de la población presentan nuevos desafíos en términos de demanda de servicios especializados y sostenibilidad financiera del sistema de salud^7,40.

La Tabla 7 presenta una comparación de indicadores clave de los sistemas de salud de Paraguay, Brasil, Argentina y Uruguay, con énfasis en cobertura de Atención Primaria de la Salud (APS), densidad de profesionales sanitarios y gasto en salud. Paraguay evidencia una cobertura estimada de APS cercana al 50%, muy por debajo de países vecinos como Uruguay (≈90%) y Argentina (≈80%), lo que refleja desafíos estructurales en la expansión territorial y operativa del modelo de salud familiar.

En cuanto a la densidad de recursos humanos, Paraguay registra aproximadamente 17,6 médicos y 26,2 profesionales de enfermería por cada 10.000 habitantes, cifras inferiores a Brasil (23 y 100, respectivamente) y significativamente más bajas que las de Argentina y Uruguay, lo que acentúa las brechas en disponibilidad profesional y capacidad resolutiva en el primer nivel de atención.

Respecto al financiamiento, Paraguay destina alrededor del 8% de su PIB al gasto en salud, en línea con el promedio regional, pero con una alta proporción de gasto de bolsillo (45%), lo que representa un riesgo de empobrecimiento por motivos sanitarios y una barrera crítica para el acceso equitativo. En contraste, países con mayor grado de aseguramiento e integración como Uruguay y Argentina muestran porcentajes considerablemente menores (18,2% y 20%, respectivamente), lo que evidencia mayores niveles de protección financiera^12,18,29,31.

Si bien este examen ofrece una evaluación exhaustiva del Sistema Nacional de Salud de Paraguay, ciertas limitaciones intrínsecas merecen ser consideradas. En primer lugar, la consistencia y la puntualidad de los datos estadísticos oficiales son inconsistentes, lo que complica las comparaciones sistemáticas y uniformes con otras naciones de la región. Además, los recursos críticos, como las cuentas nacionales de salud o la documentación sobre los seguros, presentan brechas o deficiencias intermitentes. Otra limitación pertinente se refiere a la escasez de evaluaciones independientes sobre los efectos de las políticas recientes, incluida la expansión de las unidades de salud familiar (USF) y el inicio de estrategias de digitalización en la atención médica. Si bien se reconocen los avances, existe una necesidad urgente de contar con más pruebas empíricas para determinar su eficacia y sostenibilidad a medio plazo. En cuanto a las perspectivas futuras, es imperativo mejorar los sistemas de información de salud, fomentar la investigación operativa en el ámbito de la salud pública y establecer mecanismos para monitorear y evaluar las políticas utilizando un enfoque territorial. Además, es aconsejable llevar a cabo reformas estructurales que faciliten la integración efectiva de los subsistemas, la financiación equitativa y la innovación tecnológica, inspirándose en las experiencias exitosas observadas en otras naciones de América Latina.

CONCLUSIÓN

El Sistema Nacional de Salud de Paraguay enfrenta importantes desafíos en términos de cobertura, acceso y equidad, con una marcada fragmentación entre los sectores público y privado. La inversión en salud sigue siendo baja en comparación con otros países de la región, lo que se traduce en deficiencias en infraestructura, escasez de personal y dificultades en la provisión de medicamentos esenciales. A pesar de los avances en APS y la expansión de las USF, persisten brechas significativas en la distribución de recursos, afectando especialmente a las zonas rurales y comunidades indígenas. Además, el IPS enfrenta problemas financieros y de saturación, lo que compromete la calidad de la atención para los trabajadores formales y sus familias.

Para fortalecer el sistema de salud, es crucial aumentar la inversión pública, mejorar la gestión del IPS, optimizar la coordinación entre el sector público y privado y modernizar la prestación de servicios a través de la digitalización y la telemedicina. Asimismo, se requieren reformas estructurales que garanticen un acceso más equitativo y eficiente, reduciendo la dependencia del gasto de bolsillo de los ciudadanos. En definitiva, el sistema de salud paraguayo necesita una transformación profunda para asegurar mayor sostenibilidad, equidad y calidad en la atención sanitaria.