Tendencia de la inversión social pública nacional en el trienio 2018-2020

El análisis de la actuación del poder público en materia de políticas sociales durante la pandemia requiere observar la manera en que han evolucionado los esfuerzos financieros en el área de las intervenciones sociales, tanto durante el periodo anterior a la crisis sanitaria como durante el año de desenvolvimiento de la pandemia. Entre 2018 y 2020, se ha visto un progresivo y continuado aumento del presupuesto aprobado para la inversión social. No obstante, cuando son analizados los resultados de la ejecución de ese presupuesto se tiene otra perspectiva: se constata una paulatina disminución de la inversión ejecutada en los tres sectores claves de la dimensión social, a saber, salud, educación y protección social. La partida de gastos referentes a la promoción y acción social fue la única a mostrar en 2020 un leve aumento con relación al 2018.

Con respecto al presupuesto destinado a inversión en la infancia durante el período previo a la pandemia, se observa que, en 2016, se ejecutaron aproximadamente Gs. 3.960.000.000 en educación, mientras que en salud se ejecutaron Gs. 2.509.000.000. En promoción y protección de la niñez se ejecutaron Gs. 2.869.000.000, y en agua potable y saneamiento básico Gs. 67.000.000. En total se han ejecutado Gs. 9.406.000.000, es decir, 88% con relación al presupuesto ponderado de Gs. 10.636.000.000 (^{UNICEF, 2016}).

La ejecución del presupuesto nacional en inversión social, desde una perspectiva comparada para los tres últimos años, da cuenta de la reducción de las proporciones relativas a educación, sobre todo en el año 2020, año en que la pandemia afectó sustantivamente el desarrollo normal de las clases escolares. En este sentido, como se expone en un trabajo sobre erogaciones privadas en educación, aun con un financiamiento parcial, que fue la constante ya antes de la pandemia y con mayor razón durante la crisis económica generada por la emergencia sanitaria, el riesgo de la deserción escolar fue elevado porque la escolarización de los sectores más desfavorecidos socialmente depende de erogaciones con sus propios medios financieros, de manera a asegurar las condiciones mínimas de la asistencia escolar (^{Ortiz, 2022}).

Del mismo modo, para el sector de salud se registra apenas una igualación en el 2020 respecto al 2018, luego de una reducción en el año 2019. La situación registrada en salud ha sido particularmente grave debido a los limitados avances vistos en la ampliación de la ejecución presupuestaria pese a las sustantivas ampliaciones de recursos disponibles a partir de la ley de emergencia sanitaria. Esta misma ley también permitió un aumento de los recursos destinados a acción y promoción social. En 2020, el gobierno implementó transferencias monetarias extraordinarias adicionales dirigidas a un amplio universo de la población como forma de asistir a los sectores vulnerables (v.gr. el subsidio Pytyvõ).

Con respecto al total presupuestado para el año 2020, el presupuesto anual ejecutado por el gobierno central en inversión social respondió por 25,4% del presupuesto nacional 2020. En lo que es la distribución de presupuesto finalmente ejecutado en inversiones sociales, salud respondió por el 24% del total (Gráfico 1), mientras que, con relación al presupuesto total, los gastos ejecutados en salud respondieron por el 6,14% del presupuesto 2020. En el sector de educación, se ejecutó 28% de la inversión social y 7% con relación al total del presupuesto. En promoción y acción social, por su parte, se ejecutó 28% con relación a las demás dimensiones de la inversión social y 7,1% con respecto al total presupuestado. Con proporciones similares, en seguridad social se ejecutó un 17% de la inversión social y 4,26% del monto total presupuestado.

El año precedente, el 2019, el presupuesto anual ejecutado por el gobierno central en inversión social respondió por 24,6% del presupuesto nacional 2019. En cuanto a la distribución de presupuesto finalmente ejecutado en inversiones sociales, salud respondió por el 23% con relación a los demás sectores del presupuesto específico y 5,73% con respecto al presupuesto total 2019 (Gráfico 2). Para educación se ejecutó el 30% de la inversión social y 7,51% del presupuesto total. En el sector de promoción y acción social, se ejecutó el 20% de la inversión social y 4,81% del total presupuestado. En seguridad social, además, el porcentaje ejecutado con respecto a la inversión social fue de 22% y de 5,44% del presupuesto total.

En lo concerniente al año 2018, como se observa en el gráfico 3, el presupuesto anual ejecutado por el gobierno central en inversión social respondió por 24% del presupuesto nacional 2018. En el sector de salud se ejecutó 24% del presupuesto finalmente ejecutado en inversiones sociales, representando el 5,71% del presupuesto total. En el sector de educación, por su lado, se destinó el 33% del monto ejecutado en inversión social, que representó el 7,8% del monto total presupuestado para ese año. En promoción y acción social el monto ejecutado fue de 22% del presupuesto destinado a inversión social y 5,18% con respecto al presupuesto total. Para seguridad social la ejecución fue de 20% de la inversión social y 4,69% respecto al total presupuestado para el año en cuestión.

Si bien la crisis sanitaria ha obligado a una mayor inversión en salud en el año 2020, con el fin de establecer centros contingentes de atención para el tratamiento de casos de coronavirus, no puede dejar de mencionarse que este financiamiento de la salud tuvo lugar por la vía de la deuda. Al respecto, ^{Serafini (2020}) señala, por una parte, la baja capacidad de sostenibilidad de esos gastos con base en el endeudamiento, bien como el impacto negativo que han tenido los ciclos de endeudamiento en América Latina, reflejado, paradójicamente, en el deterioro a mediano plazo de los gastos destinados a los servicios de salud. La autora destaca que, en Paraguay, el aumento del presupuesto de salud tiene una tendencia contraria al pago de servicios de la deuda pública (Gráfico 4). En el periodo 2005-2012 (previo al financiamiento vía emisión de bonos internacionales), el servicio de la deuda presentó un aumento medio anual del 0,7%, mientras que la inversión en salud aumentó una media anual del 29,2%. Sin embargo, durante el periodo 2014-2018, de menor crecimiento económico, el servicio de la deuda aumentó un 15,5% anual, mientras que la inversión en salud lo hizo en una media anual de 11,5% (Serafini, 2020).

Como principal resultado, en el marco de un proceso de decremento de la ejecución del presupuesto destinado a la cuestión social entre el 2019 y el 2020, se desata la pandemia y se desencadena la crisis sanitaria, generando las condiciones de vulnerabilidad de la población en un escenario de incertidumbre.

Tres fueron las principales medidas del Gobierno Nacional para enfrentar la crisis generada por la pandemia en 2020: primero, el MEC tuvo a su cargo la distribución de kits de alimentos para los estudiantes de los establecimientos públicos, sustituyendo la entrega de almuerzo y merienda escolar. Segundo, el Programa Pytyvõ, conformado por ^{Ley N° 6587/2020}, consistió en la entrega de subsidios para trabajadores y trabajadoras por cuenta propia, dependientes de micro, pequeñas y medianas empresas, como, también, aportantes despedidos del Instituto de Previsión Social (IPS). Por último, el Programa de Seguridad Alimentaria Ñangareko, establecido por ^{Decreto N° 3495/2020}, constó de un beneficio administrado por la Secretaría de Emergencia Nacional (SEN).

Esbozando una observación comparada con otros países de la región, Argentina implementó, tres días después de decretar la cuarentena social, una compensación menor o igual al 50% de salarios de las empresas y aplicó un congelamiento generalizado de tarifas y de obligaciones financieras desde el 25 de marzo de 2020. Estas políticas fueron diseñadas desde el gobierno central y coordinadas con las gobernaciones de las distintas provincias (^{Azerrat, Ratto y Fantozzi, 2020}).

En Brasil, por su parte, el gobierno nacional ha seguido una política sanitaria laxa, lo cual desencadenó tensiones políticas con algunos estados federales. Esto resultó en una subrayada descoordinación vertical entre las políticas implementadas por el gobierno central y los gobiernos estaduales. Entre estas políticas se encuentran el congelamiento parcial de tarifas y obligaciones financieras y una compensación del 50% o menor de los salarios. El gobierno brasilero llevó a cabo la estrategia de extender a la población una visión minimizadora de la pandemia con el objetivo de priorizar una rápida apertura económica.

En el caso de Uruguay, el gobierno implementó una estrategia que combinó políticas restrictivas más fuertes en algunos sectores (como el cierre de escuelas) y más flexibles en otros (como la concurrencia a los lugares de trabajo). Si bien Uruguay no realizó una cuarentena obligatoria y el cuidado y la prevención recayeron en la responsabilidad de la sociedad, el gobierno implementó una compensación del 50% o menor de los salarios, además de un congelamiento generalizado de tarifas y obligaciones financieras. Si bien el Estado implementó políticas públicas y campañas de prevención, el gobierno decidió ubicar a la sociedad en el centro de la responsabilidad frente a la pandemia, lo que se definió como una especie de libertad responsable (^{Azerrat, Ratto y Fantozzi, 2020}).

En Paraguay, y según estimaciones del Instituto Nacional de Estadística (^{INE, 2021}), los programas de transferencias monetarias públicas con mayor cobertura, a saber, Tekoporã, Pensión para el Adulto Mayor y Pytyvõ, tuvieron un impacto importante en las incidencias de pobreza extrema y pobreza total (Gráfico 5). Con respecto a la pobreza extrema, dichos programas evitaron que aproximadamente 184.000 personas se sumaran a los 279.000 pobres extremos. Con relación a la pobreza total, por su parte, estos programas evitaron que cerca de 233.000 personas cayeran bajo la línea de pobreza total.

La inversión social entre 2018 y 2020 en las regiones de los casos de estudio

Departamento de Boquerón

Desgranando los datos según los departamentos en cuyo seno se hallan los distritos estudiados, se verifican algunas tendencias similares y otras disímiles. En primer lugar, la ejecución presupuestaria de los recursos del gobierno departamental de Boquerón en inversión social a lo largo de 2020 fue de Gs. 1.123.671.370, mientras que, en 2018, el monto ejecutado en inversión social fue de Gs. 42.183.804.126 y, en 2019, de Gs. 63.741.039.916. Tomando en consideración el año 2020, en el sector de salud el monto ejecutado asciende a Gs. 130.770.000, que implica el 11,6% del total ejecutado del gasto social departamental (Gráfico 6). En el sector de educación, por su parte, el monto de ejecución asciende a Gs. 300.000.000, implicando el 26,7% del presupuesto ejecutado en inversión social del departamento para dicho año. En cuanto a la promoción y acción social, el presupuesto ejecutado alcanza los Gs. 692.901.370, es decir, 61,7% del presupuesto ejecutado en inversión social del departamento. Estos números indican que la proporción ejecutada en el sector salud es visiblemente inferior en comparación a las de promoción y acción social, así como de educación.

En términos de la distribución entre los tres sectores, el sector salud posee una baja inversión ejecutada del presupuesto de gastos del gobierno departamental de Boquerón, hecho también registrado en Caazapá y San Pedro. Específicamente, este rasgo del financiamiento de las políticas públicas se expresa en la disponibilidad de un Hospital Regional en la ciudad de Mariscal Estigarribia y algunas Unidades de Salud de la Familia (USF) distribuidas en un espacio extremadamente extenso y con dificultades de cobertura para las localidades alejadas (especialmente indígenas), además de la desarticulación propia de los diferentes subsectores (^{Gaete, 2012}). Por demás, es importante destacar que, en este caso específico, la Gobernación de Boquerón tiene a su cargo la administración del hospital materno-infantil de Villa Choferes. A su vez, la inversión privada supone la disponibilidad de servicios asistenciales de salud en las ciudades de Loma Plata, Filadelfia y Neuland, propiedad de las cooperativas de producción de esas localidades y que atienden preferentemente a la población asociada a esas instancias (con carácter étnicamente segregado y de marcada superioridad en la calidad respecto a los servicios públicos).

Asimismo, la intervención de otro actor institucional, a saber, la municipalidad de Mariscal Estigarribia incide en la definición de las políticas sociales y el acceso al bienestar. Dicha entidad, a través de la Secretaría de Educación, reparte insumos para la alimentación en los internados, establecimientos donde acuden numerosos niños y niñas cuyos padres, en su mayoría, trabajan como empleados en estancias agropecuarias. La CODENI local, por su parte, registró un aumento de casos de violencia y abuso intrafamiliar, sobre todo con víctimas infantiles. Las acciones de intervención del municipio se vieron limitadas por la suspensión de las actividades económicas y la reducción de las recaudaciones desde la aparición de los primeros casos de COVID-19 positivo en el país.

“Y a partir de ahí la municipalidad empezó a regular también los trabajos. Había semanas enteras que trabajábamos a puertas cerradas, después de que empezaron a infectarse algunos funcionarios, se cerraba, se desinfectaba. Y a partir de octubre más o menos se empezó a liberar más la atención al público. Y recayó más lo que son las recaudaciones; afectó también. Ahora recién se están pagando los impuestos que antes se pagaban a mediados de año.” (G. S., hombre, Mariscal Estigarribia, 5 de noviembre de 2020).

En otro municipio del departamento de Boquerón, a saber, Filadelfia, la CODENI tuvo que cerrar sus oficinas durante la primera etapa de la pandemia. Rehabilitado nuevamente el servicio, el registro de casos de maltrato infantil, negligencia u omisión del cuidado aumentó. Además, el paso de la modalidad presencial de clases escolares a la modalidad virtual obligó a esta dependencia municipal a destinar sus labores a apoyar a padres de escasos recursos en el proceso escolar de sus hijos, donde se visualizó que la brecha digital opera como factor de exclusión (^{Chamorro, 2018}).

“Nosotros acá, en la CODENI, a muchos padres les hemos acompañado con la impresión de sus tareas, hemos recepcionado solicitud de apoyo escolar y no podemos porque no tenemos los recursos humanos suficientes para poder cumplir con ellos. Pero sí buscamos, de repente, la forma de cómo ayudarles con la impresión de sus tareas o hablar con los profesores”. (Y. F., mujer, Filadelfia, 6 de noviembre de 2020).

La orientación de las políticas educativas debe considerar las características propias de los territorios en la implementación de sus estrategias, tanto a nivel de los estudiantes como de los docentes (^{Bareiro, 2020}). En el caso de las poblaciones cuyas zonas de residencia están alejadas de las cabeceras de distrito, la modalidad virtual de clases significó una situación desfavorecedora en la continuidad del proceso escolar de los niños y adolescentes. Pero ello no significa que la modalidad virtual represente en sí misma un obstáculo ni sea una herramienta que fomente las desigualdades. La observación de las condiciones de estas zonas permitió constatar que esa modalidad podría, eventualmente, constituir una oportunidad en el acceso y permanencia en el sistema educativo, por ejemplo, de aquellos jóvenes cuyos padres -y a veces los mismos jóvenes- trabajan en las estancias. Ello requeriría, no obstante, una reterritorialización de las políticas públicas, atenta a la textura fina de las diferencias.

“Tuvimos casos, y esa fue una discusión importante también, de adolescentes que están trabajando en las estancias y no se van a la escuela. Entonces para esos casos sería buenísimo que el sistema educativo pueda ofrecer este tipo de educación a distancia o virtual, en un proceso. Y que haya un docente que pueda darle ese seguimiento o una institución, digamos que la más cercana”. (Y. F., mujer, Filadelfia, 6 de noviembre de 2020).

Otra de las medidas que emergieron desde el Poder Ejecutivo, específicamente desde el Ministerio de Salud Pública, fue la conformación del Centro de Operaciones de Emergencia (COE) para enfrentar la pandemia. Este centro se compuso del Ministerio en cuestión, el Gabinete Social, la Secretaría Nacional de Emergencia, entre otras entidades del gobierno. En el departamento de Boquerón, esta medida de contingencia inició a partir de la convocatoria del gobernador a los distintos organismos del Estado para establecer un mecanismo de mitigación de los riesgos. Una de las acciones fue la instalación de protocolos sanitarios en puntos estratégicos como, por ejemplo, en las comunidades indígenas, asegurando para ellas la disponibilidad de tapabocas, lavamanos y, en algunos casos, albergues para aislar a las personas que presentaban síntomas de coronavirus. La Gobernación, además, ha tomado la medida de contratar un servicio privado para el diagnóstico local, con el fin de reducir el número de muestras enviadas al Laboratorio Central, en la capital. Además, asumió los costos, en el Hospital de Loma Plata, de los estudios de algunos pacientes, sobre todo de aquellos con imposibilidad económica para solventarlos. La Gobernación, en alianza con las municipalidades, colaboró para la alimentación de los pacientes aislados en los establecimientos educativos, que sirvieron de albergues.

Además de la entrega de kits de alimentos para estudiantes escolares, la gobernación de Boquerón, en alianza con el Ministerio de la Niñez y la Adolescencia, la Coordinadora por los Derechos de la Infancia y la Adolescencia (CDIA) y la Fundación Hugo, buscó dar continuidad a los espacios de diálogos iniciados con los Foros Departamentales. Este espacio de diálogo, concretado durante la pandemia en octubre de 2020 a través de una reunión virtual, se realizó con el objetivo de fortalecer los mecanismos institucionales para la implementación efectiva de políticas públicas que garanticen los derechos de los niños, las niñas y adolescentes.

Departamento de Caazapá

El gobierno departamental de Caazapá, por su parte, presenta una ejecución acumulada de Gs. 61.170.907.523 en 2020. El monto ejecutado en inversión social en 2018, por su parte, fue de Gs. 41.547.148.014, mientras que, en 2019, el mondo ejecutado de la inversión social descendió a Gs. 33.861.136.000. Tomando en cuenta el año 2020, lo destinado a salud asciende a Gs. 5.911.136.014, es decir, el 10% del monto ejecutado de inversión social del departamento (Gráfico 7). En educación se ejecutaron Gs. 30.843.788.570, que implica el 50% del presupuesto ejecutado en inversión social del departamento. Por otro lado, en el sector de promoción y acción social se ejecutó, hasta diciembre de 2020, el monto de Gs. 24.415.982.939, o sea un 40% respecto al monto ejecutado en inversión social del departamento.

Este departamento se caracteriza por la distribución más desigual de inversión real entre los tres sectores institucionales; el de salud cuenta con una inversión ínfima respecto a los de educación y protección social, respectivamente. La disponibilidad de un Hospital Regional en la ciudad de Caazapá y uno distrital en San Juan Nepomuceno no significa la dotación de suficiente mobiliario, equipamiento e insumos. Además, cuenta con Unidades de Salud de la Familia (USF) distribuidas en un espacio extenso, aunque no por las dimensiones de la superficie departamental sino por la baja tasa de atención de acuerdo con la densidad demográfica. Aquí también las dificultades de cobertura afectan críticamente a localidades alejadas de los centros urbanos y centros poblados rurales, específicamente las comunidades indígenas. En contrapartida, la Gobernación de Caazapá es la que registra uno de los mayores pesos relativos de la inversión en educación entre los departamentos bajo análisis, lo que da cuenta de (sobre todo) un elevado nivel de gastos corrientes del sector educación y una proporción relativamente superior de infraestructura educativa pública financiada por el Estado, en comparación con infraestructura de salud pública o de seguridad social.

En el distrito de San Juan Nepomuceno las principales políticas de asistencia a las poblaciones expuestas a situaciones de pobreza e indigencia, como los pagos de Pytyvõ, presentaron ciertas falencias en su cobertura, ya que los miembros de esos grupos marginados, con frecuencia, no poseen celulares ni tampoco acceden a la información de manera efectiva y oportuna. Como medida alternativa, el municipio tomó la medida de identificar comedores o dirigentes comunitarios a ser apoyados mediante donación de víveres y/o la organización de “ollas populares”. Una proporción considerable de la población de estudiantes acude a las escuelas para acceder al suplemento nutricional, situación que, al comienzo de la pandemia, se vio atenuada por el cierre de los establecimientos educativos. Esto, no obstante, se revirtió posteriormente, lo que fue visto como una medida acertada del Ministerio de Educación y Ciencias (MEC).

Con respecto al tratamiento de casos de violencia doméstica o maltrato infantil, en el distrito de San Juan Nepomuceno se intentó sostener un trabajo coordinado entre la Intendencia, el hospital distrital, la Defensoría, el Ministerio Público y la Policía Nacional. Tanto para las denuncias de los casos mencionados como para el reporte de personas que no cumplían con las medidas sanitarias para evitar el contagio por COVID-19, se habilitaron vías de comunicación entre estas instituciones.

“De hecho, nos habíamos reunido en la Intendencia para hacer un trabajo coordinado entre la Intendencia, la policía, el Ministerio Público y la Defensoría, justamente para tratar de evitar el aumento de este contagio y establecer un procedimiento a realizar con la gente que no cumple con las medidas sanitarias. Entonces cualquier vecino o transeúnte puede llamar a la policía, luego pasa a la fiscalía y al Ministerio Público”. (V. G., hombre, San Juan Nepomuceno, 10 de diciembre de 2020).

Las principales acciones de intervención del poder público en el distrito consistieron en la provisión de alimentos para organizar las ollas populares y en la readecuación de los servicios de salud, sobre todo para atender los casos de urgencia de la población infantil y adulta. El albergue para mujeres embarazadas con que cuenta el hospital distrital se resintió en su propósito, ya que fue destinado para la atención de cuadros respiratorios. En compensación, en el sector de enfermedades polivalentes se vació una sala de internación para habilitar un espacio que cumpliera, aunque en menor capacidad, la función del albergue. Esta situación refuerza la vulnerabilidad de las mujeres embarazadas de las zonas rurales, quienes se encuentran, en muchos casos, imposibilitadas de acceder a los controles regulares durante el proceso de embarazo, sea por la lejanía de residencia con relación al hospital como por la escasez de medios (económicos, de transporte, entre otros).

En alianza con la Intendencia, el hospital distrital buscó sortear la falta de recursos, ya sea de especialistas médicos o de insumos, en relación con la cantidad de gente que acude al nosocomio, cuya cobertura abarca, principalmente, a pacientes de los distritos de General Higinio Morínigo, Abaí, Buena Vista y San Juan.

Departamento de San Pedro

En el departamento de San Pedro, la ejecución acumulada de 2020 en inversión social del gobierno departamental fue de Gs. 59.821.499.925. En 2018, por su parte, el monto ejecutado en inversión social fue de Gs. 50.652.920.620. En 2019, el monto de dicha inversión aumentó a Gs. 53.175.208.360. Considerando específicamente el año 2020, en el sector de salud se ejecutaron Gs. 4.096.472.508, un 7% respecto al monto ejecutado de inversión social departamental (Gráfico 8). En el sector de educación se ejecutaron Gs. 28.529.513.698, lo que equivale al 48% del monto de inversión social del departamento. En el sector de promoción y acción social fueron ejecutados Gs. 27.195.513.719, o sea, el 45% del presupuesto ejecutado de inversión social.

En el departamento de San Pedro, la tendencia del sector salud ha sido la misma que en los demás departamentos bajo estudio: baja inversión ejecutada del presupuesto en salud con relación a los demás gastos sociales de la Gobernación. Si bien la disponibilidad de un Hospital Regional en la ciudad de Santa Rosa del Aguaray es un recurso resaltante en la región sanitaria, la cobertura de Unidades de Salud de la Familia (USF) presenta los mismos problemas de cobertura, en este caso debido al volumen y (también) a la dispersión de la población. La relegación de poblaciones con mayores niveles de vulnerabilidad no es la excepción en este departamento. En éste se perciben importantes desigualdades en el acceso al servicio según la capacidad adquisitiva y los tipos de gestión, incluyendo servicios ligados a cooperativas de producción (menonitas) de algunas localidades. Pero también se da la oferta de servicios privados empresariales, cuya influencia se extendió marcadamente en el departamento. El peso del sector educación, en términos de inversión pública, es el más preponderante, seguido de seguridad social, aunque -como es la regla- la ejecución presupuestaria (en consonancia con su previa programación) se concentra en gastos rígidos corrientes, con baja dotación para infraestructura, equipamiento e insumos (^{Verdecchia, 2019}).

En el distrito de Santa Rosa del Aguaray, la municipalidad formó también parte del Centro de Operaciones de Emergencia, instalando una “Mesa de Crisis” cuyas acciones se enfocaron en campañas de información, concienciación y prevención. Asimismo, esta entidad apoyó, en el periodo inicial del confinamiento, la organización de ollas populares para asistir a los sectores más carenciados. Pero estas iniciativas marcaron sus límites, ya que el terreno inseguro y precario sobre el que emerge este tipo de solidaridades comunitarias no asegura su sostenibilidad en el tiempo.

“Olla popular por doquier, por todos los barrios, anteriormente. Ahora terminó, porque la gente ya no tiene y el municipio tampoco puede, con los recursos necesarios, seguir sosteniendo todo eso. Ahora es el problema de Santa Rosa, porque ya nadie tiene. El vecino ya no tiene, el comerciante ya aportó todo lo que tenía que aportar, la colonia Río Verde que fue la colonia que más aportó en esto, ya está cansada, ya llegó también a su límite, ya que ellos (los menonitas) dejaron también de trabajar. Todos hemos dejado de trabajar”. (E. G., hombre, Santa Rosa del Aguaray, 29 de octubre de 2020).

Por el lado de la educación, los docentes del distrito emprendieron actividades sobre la base de la voluntad y el esfuerzo, en ausencia de recursos necesarios para llegar de manera eficaz a todos los estudiantes. Si bien la municipalidad intentó proveer fotocopiadoras, papeles, cuadernillos, entre otros insumos, no pudo ampliar la cobertura hasta llegar a todos los sectores. Los establecimientos educativos del distrito son predominantemente públicos y el presupuesto destinado, por ejemplo, al almuerzo escolar continúa siendo deficiente para garantizar su acceso a toda la población en edad escolar.

Respecto a la salud, el municipio persigue el proyecto de convertir el ex-centro de salud del distrito en un hospital materno infantil, sobre todo atendiendo el eleva do número de nacimientos en Santa Rosa. En pandemia, la instalación de nuevas Unidades de Salud Familiar permitió descongestionar la afluencia de pacientes al hospital general establecido en el distrito, ya que la atención primaria que ofrecen permite, en algunos casos, resolver los casos en sus locales de atención o en los hogares del territorio bajo cobertura. Ello implica que esas USF cumplen relativamente sus objetivos, pero el radio de cobertura dista, aún, de asegurar un acceso integral a la población que demanda atención médica.

Otro factor asociado al territorio es el proyecto, aún no ejecutado, de la circunvalación en la ruta principal de Santa Rosa, cuya carencia genera, según la información relevada, numerosos accidentes de tránsito en la zona. Este componente no es menor, al considerar que el transporte de las personas que acuden al hospital general (que no se reducen sólo a los habitantes del distrito) tiene lugar, en gran parte, en motocicletas, incluso tratándose de niños y adolescentes en su afluencia a las escuelas en épocas de clases presenciales normales. La infraestructura y la oferta de servicios públicos delinean, en conjunto, las condiciones sociales de posibilidad para una efectiva apropiación social del espacio urbano, por lo que es necesario que el diseño de las políticas públicas adopte una perspectiva integral de lo social.

Departamento Central

Central es el departamento cuyo gobierno departamental cuenta con el presupuesto más elevado destinado a inversión social, con un monto de Gs. 151.015.573.527 en el año 2020. El monto ejecutado en inversión social fue, en 2018, de Gs. 127.380.953.895. En 2019, por su parte, hubo un ligero incremento, alcanzando los Gs. 129.085.771.234. Del presupuesto de 2020, Gs. 22.247.048.907 se ejecutaron en el sector de salud, representando el 14,7% del monto ejecutado en inversión social del departamento (Gráfico 9). Al sector de educación se han destinado Gs. 91.753.324.100, o sea el 60,8% del presupuesto ejecutado en inversión social. Mientras que, para acción y promoción social, se ejecutaron Gs. 37.015.200.520, que implica el 24,5% respecto a los anteriores dos sectores institucionales con inversión social.

El departamento Central posee, también, la característica de presentar una distribución desigual de la inversión social entre los tres sectores institucionales; el de salud cuenta con una proporción importante (aun si resulta igualmente relegado al tercer lugar) respecto a los de educación y seguridad social respectivamente. Claramente esta inversión está en estrecha correspondencia con el hecho de que la región sanitaria alberga hospitales públicos de atención terciaria y de alta complejidad, más el hospital regional propio y los hospitales distritales, con la más elevada tasa de atención asistencial de acuerdo con el volumen y densidad demográfica. Las Unidades de Salud de la Familia son numerosas y su radio de acción se entrelaza con el de servicios de atención secundaria. Por su parte, la inversión en educación, teniendo el peso más importante, es mayor respecto de los demás departamentos bajo estudio. El sector de menor proporción relativa de inversión social entre los cinco departamentos del estudio es el de protección social, aunque concentre en el territorio de la región metropolitana capitalina una de las zonas con mayor número de aportantes y beneficiarios.

Durante la pandemia, en la ciudad de Villeta, la municipalidad, desde su Dirección de Medioambiente y Salubridad, emprendió visitas a negocios, comercios, expendios de comidas, entre otros locales de la ciudad, con el fin de concientizar acerca del protocolo sanitario, con el apoyo técnico del Hospital Distrital de Villeta. Por el lado de las familias, las más afectadas fueron aquellas que habitan los territorios sociales, cuya asistencia requirió la provisión de alimentos y kits de bioseguridad por parte del poder público. El acceso a la vivienda y a la titulación de los terrenos es una problemática de la zona, y el municipio emprende acciones de regularización en articulación con el Ministerio de Desarrollo Social. La cuestión de la formación y capacitación laboral se enmarca en la oferta de cursos del Servicio Nacional de Promoción Profesional (SNPP), cuya filial se halla en la ciudad; esto podría implicar una fuerza potencial para elevar la tasa de empleo en una zona de auge económico, tanto de orden industrial como logístico. Sin embargo, el acceso al empleo formal es una condición aún difícil para varios sectores de la población, sobre todo de las comunidades campesinas e indígenas.

La presencia del programa Abrazo en esta ciudad, que cuenta con cerca de 490 personas beneficiarias, cumple un papel esencial en la prevención del trabajo infantil. Además, en el centro comunitario local se distribuyeron periódicamente kits de alimentos a aproximadamente 115 familias. Posteriormente, dicha cantidad se redujo a 63, priorizando a las familias que cuentan con niños y niñas de la primera infancia. Al inicio de la pandemia hubo casos de trabajo infantil en los cañaverales de la zona (ya en años anteriores se registraron varios casos de trabajo infantil en las azucareras de la ciudad); no obstante, la intervención de la CODENI y el apoyo del programa citado sirvieron para tratar y detener la continuación de estos. Al respecto, el programa busca articular a distintos organismos institucionales para identificar y atender las problemáticas referidas a niñez y adolescencia.

“En la escuela nos comunicamos más con el director. Y en mi caso, directamente con los docentes. En la USF yo me comunico más con la enfermera. Con la CODENI, con la señora Fátima Vallejos y Alicia Jara, son con las que más contacto tenemos. (…) En los primeros tiempos, estuvimos trabajando en forma conjunta sobre el tema del trabajo infantil. Salíamos a hacer visitas y monitoreo. También en problemas familiares y acompañamiento de adolescentes”. (C. V., hombre, Villeta, 3 de diciembre de 2020).

El hospital distrital de Villeta recibe numerosos casos de maltrato infantil y violencia familiar en el sector de urgencias no respiratorias. Entre las principales condiciones que vehiculizan esos casos se encuentran la pobreza, la precariedad y los problemas de drogadicción desde la infancia temprana. En las situaciones específicas en que se tratan de niños o adolescentes, la pediatra del hospital articula la atención con encargados de la CODENI y la policía. En algunos de estos conflictos, los adolescentes mayores denuncian a sus propios padres ante la fiscalía. Es flagrante la ausencia de un abordaje integral y desde la perspectiva de salud pública para el tratamiento de los casos de drogadicción entre la infancia y adolescencia local. Con respecto a las niñas y los niños indígenas de Villeta, esta población sufre las consecuencias de la segregación y discriminación étnicas, sobre todo en el acceso oportuno y adecuado a la salud, como también en el acceso garantizado a la seguridad alimentaria (^{Orrego, Toledo y Alvarenga, 2020}).

Ciudad de Asunción

En lo que respecta a las políticas públicas llevadas a cabo en Asunción, capital del país, durante el confinamiento y destinadas a enfrentar la crisis sanitaria, el principal objetivo de estas fue asegurar los servicios públicos básicos para la ciudadanía. Específicamente, todos los servicios relacionados al saneamiento de la ciudad fueron objeto de priorización por parte del municipio, en especial en aquellos lugares de alta concurrencia (por ejemplo: los mercados municipales, la terminal de ómnibus, y los policlínicos, así como los dispensarios municipales). A pesar de este esfuerzo, la aglomeración fue igualmente elevada en los mercados, razón por la cual el municipio hizo un monitoreo sobre el cumplimiento de las medidas sanitarias posibles en esos ambientes, donde la restricción completa de afluencia y circulación no pudo tener lugar debido a la demanda de la población de abastecimiento de productos de primera necesidad.

Precisamente, se identificó como estratégica la reorientación del servicio del policlínico municipal -que cuenta con plantel de profesionales médicos, enfermeros, bioquímicos, entre otros- a estos lugares, donde la concurrencia es elevada, de modo que la Municipalidad pudiera efectuar actividades preventivas y tareas informativas, incluso sobre las características de la enfermedad. Dado que el policlínico se dedica solamente a las consultas ambulatorias y no ofrece servicio de internación (no es un hospital), pudo distribuir las funciones de su personal en este tipo de acciones. Por su parte, las entidades educativas que dependen del municipio (v.gr. las sedes del Instituto Municipal de Arte, las guarderías municipales, el Centro Paraguayo Japonés, establecimientos escolares municipales) tuvieron que adecuarse a las medidas establecidas a partir del Ministerio de Educación y Ciencias. En suma, “las medidas adoptadas por la Municipalidad de Asunción tuvieron un carácter general y dirigidas a la población general, sin medidas específicas para alguna población en particular” (E. S., hombre, Asunción, 10 de noviembre de 2020).

Una iniciativa clave que, de alguna forma, la Municipalidad sostuvo fue el de los servicios de la CODENI, concernida específicamente a la población infantil y adolescente. Esta Consejería se abocó a la atención de los casos asociados a los vínculos parentales, o sea, los referentes a la asistencia del padre o de la madre para el sustento y/o cuidado de los niños y niñas. Asimismo, la Municipalidad de Asunción dispone de recursos orientados a la alimentación que atiende el acceso a complementos nutricionales en las escuelas, cuya provisión se ajustaron a los criterios establecidos por el Ministerio de Educación y Ciencias.

En materia de actividad enfocada en la crisis sanitaria causada por la pandemia de COVID-19, la Municipalidad tiene un fondo especial, único, no visto en otras localidades, destinado a apoyar el sepelio de los fallecidos por el coronavirus. Hay un protocolo que debe cumplirse, establecido por el municipio y que busca asegurar el resguardo de la contaminación por el virus en circunstancias de deceso por la enfermedad.

En definitiva, la Municipalidad tiene baja capacidad de acción debido a una situación que la pandemia generó en todo el sector público del país, a saber, la abrupta reducción de las recaudaciones impositivas. A pesar de ello, la Municipalidad intentó sostener en forma inalterada el servicio de saneamiento, cuestión que fue de crucial importancia en lo que concierne a la crisis sanitaria y que recae en sus competencias. Si bien provee servicios, éstos son genéricos y no específicos, menos aún destinado a niñas y niños. En uno u otro caso, al reducirse los recursos, las diferentes poblaciones de la ciudad se vieron afectadas por la discontinuidad de las prestaciones, situación que se constató específicamente en las escuelas municipales y que, sumado a las disposiciones gubernamentales, limitó la actuación del municipio.