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INTRODUCCIÓN
El desarrollo económico ha sido perseguido por las distintas naciones a través del tiempo y la industrialización ha sido uno de los cursos de acción empleados con este propósito. Existen variados ejemplos de economías que han logrado alcanzar etapas muy avanzadas en su industrialización, mientras que otras han quedado rezagadas. La República del Paraguay podría ser considerada en este segundo grupo. Esto ha motivado el presente trabajo, en el cual se analiza la importancia de los incentivos que ha brindado el Estado, específicamente los regímenes especiales de importación y cuál ha sido el efecto de los mismos sobre el proceso de industrialización durante el periodo 2010 - 2018.
La industrialización es un proceso que permite modernizar la economía a través de la producción de manufacturas y estuvo muy vinculado a las teorías de desarrollo económico. Formulaciones como la teoría del Despegue de Rostow, la Industrialización Tardía de Gerschenkron, el Efecto Catch-up, la Economía Dual, el Círculo Vicioso de la Pobreza y el Crecimiento Desequilibrado son algunos ejemplos de formulaciones teóricas al respecto (Galindo, 1993).En América Latina también existieron formulaciones respecto al tema. Una particularmente destacada es la producida por Raúl Prebisch, quien lideró desde sus orígenes la Comisión Económica para América Latina (CEPAL).
Este autor focaliza sus teorías en el estructuralismo, argumentando que los países de la región son productores de materias primas y que dependen de los países productores de bienes manufacturados. A los primeros los denomina periferia y a los últimos, centro. Por tanto, la periferia posee una economía dependiente, más heterogénea, dedicada a exportar alimentos y minerales a los países del centro, los cuales determinan, a partir de sus propias motivaciones, las condiciones en la que se realizan los intercambios, siendo estos cada vez menos favorecedores para la periferia. A partir de esto, propone la estrategia de sustitución de importaciones como estrategia para el desarrollo de los países de la región (Brown & Ainley, 2005).Pese a su trascendencia en el plano académico y de las políticas públicas, este modelo tuvo detractores y no pudo evidenciar en la práctica, su capacidad para sacar a los países de la región de la situación en la que estaban (FitzGerald, 1998).
Paraguay, un país mediterráneo de un poco más de siete millones de habitantes (DGEEC, 2019) y un área de cerca de cuatrocientos siete mil kilómetros cuadrados (CIA, 2019), posee una economía pequeña y abierta. La misma ha experimentado cierto crecimiento en los últimos tres lustros, pero a pesar de ello, sigue padeciendo la volatilidad (OCDE, 2018). La misma se debe a la alta incidencia de la agricultura en el Producto Interno Bruto del país y la dependencia que ésta tiene del clima, el cual es una variable hexógena y a que las personas de bajos ingresos de la zona urbana se encuentran muy expuestas a la informalidad y el desempleo (Banco Mundial, 2015).
En lo que respecta a la industrialización del país, Masi (2006) afirma que durante la década de 1960, Paraguay coincidió con las medidas adoptadas en Latinoamérica en cuanto al modelo exportador de materias primas. Sin embargo, las naciones latinoamericanas se plantearon hacia la década de 1970,ir sustituyendo esta estrategia por la industrialización de sus economías, mientras que Paraguay continuó sin contar con una política industrial clara. Esto se vinculó con la priorización por la que optó el régimen de Alfredo Stroessner (1954 - 1989), la cual se centró en la intermediación comercial. La década de 1980, por su parte, marcó el inicio de una incipiente industrialización, la cual estuvo impulsada por capitales privados y se centró fundamentalmente en la industria de la construcción. Este proceso fue lento, contó con reducidas inversiones y no fue respaldado por políticas públicas sectoriales, lo que lo relegó.
El decenio siguiente marcó el advenimiento de la democracia, el inicio de procesos de integración económica y otros hechos que llamaron la atención sobre la necesidad de alentar el desarrollo productivo. Durante el mismo se generaron diversas herramientas de aliento a la inversión en el sector productivo, entre las que se destaca la Ley de Promoción de Inversiones (Ley 60/90), la que brindaba interesantes incentivos y fue ampliamente utilizada. También se impulsaron regímenes de promoción de exportaciones no tradicionales, especialmente para el sector manufacturero; se otorgaron créditos; y se articularon instrumentos de facilitación de comercio como ser: el régimen de admisión temporaria, el régimen de maquila, los regímenes de zona franca y la ventanilla única de exportaciones (Masi, 2006).
Es menester precisar algunos conceptos básicos que serán considerados en el presente material. Según el diccionario de la Real Academia Española, la palabra régimen se refiere a un “Conjunto de normas por las que se rige una institución, una entidad o una actividad”, en tal sentido, en el marco de esta investigación dirigida al análisis del sector industrial, los regímenes a los que se hace referencia, guardan relación con las normas de la actividad aduanera, y por tanto con el pago arancelario. De este modo, se puede decir que un régimen aduanero se refiere al tratamiento aduanero, aplicable a las mercaderías objeto de tráfico internacional, de conformidad a lo establecido en el Código de Aduanas paraguayo y en las normas reglamentarias (Congreso de la Nación Paraguaya, 2004).
En la presente investigación se considerará la definición hecha por Ruíz Díaz (2006, p. 5), quien expone que los regímenes especiales de importación “Son todos aquellos instrumentos a través de los cuales se exonera del pago de los tributos aduaneros a los importadores, y comprenden esencialmente el régimen de admisión temporaria, el drawback, las zonas francas, la maquila, el Régimen de Materia prima, entre otros”.
En las siguientes líneas se abordarán las características y el funcionamiento específicamente de los siguientes Regímenes Especiales de Importación (REI): Régimen Especial de Importación de Materias Primas, Régimen de Admisión Temporaria, Régimen de incentivos fiscales para la inversión (Ley 60/90) y otros, su incidencia en los procesos de industrialización del Paraguay durante el periodo 2010 - 2015.
MATERIALES Y MÉTODOS
La modalidad de investigación utilizada fue de tipo bibliográfica-documental y de campo. La primera de estas sirvió para conocer los nudos teóricos clave a ser abordados. Para ello se recurrió a distintas fuentes, entre las que se destacaron: libros, artículos de revistas especializadas, artículos de periódicos, publicaciones, apuntes, documentos y páginas web, entre otras. La investigación de campo, por su parte, consistió en la realización de entrevistas a informantes calificados, entre los que se encuentran los beneficiarios de los regímenes de importación y representantes de instituciones gubernamentales ligados a la materia.
La investigación fue de nivel descriptivo-explicativo y de tipo cualitativo - cuantitativo. En cuanto a los métodos de investigación, se recurrió a la observación e inducción, la cual posibilitó partir de casos particulares de empresas para llegar a conclusiones más amplias.
El proceso inició con la lectura de literatura especializada. En base a la misma se elaboraron cuestionarios para las entrevistas a informantes calificados, las que se concretaron de forma presencial y virtual. Paralelamente, se recopilaron datos estadísticos, la legislación vigente y otras informaciones válidas para el análisis de la problemática en cuestión. En particular, se recurrió a la econometría como ciencia auxiliar y se desarrollaron distintas ecuaciones de Mínimos Cuadrados Ordinarios para lo que se utilizó el programa E-views.
RESULTADOS
La República del Paraguay ha configurado a partir de la década de 1990, distintas herramientas tendientes a mejorar los niveles de industrialización del país, tal como se señaló precedentemente. En el Cuadro 1 se detallan algunas de las políticas esbozadas1 en base a una clasificación sugerida por Servín (2011). Como puede apreciarse, los instrumentos son variados y se ocupan de un abanico de temas. Pese a los avances registrados, no se contaba con una política industrial propiamente dicha. Por ello, en 2009 el MIC lanzó con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) una propuesta de política industrial inspirada en la experiencia recogida. Esta propuesta tuvo rezagos en su aplicación los que sólo son un signo de la dificultad existente para coordinar esfuerzos y emprender acciones a largo plazo en el país (Servín, 2011).
Cuadro 1: Instrumentos de impulso a la industria paraguaya
Fuente: elaboración propia en base a Servín (2011)
Ruíz Díaz (2006) explicó que el 90% de los REI aplicados en Paraguay se centran en tres instrumentos del segundo objetivo citado precedentemente, a saber: el Régimen de importación de Materias Primas (MP), el Régimen de importación de Admisión Temporaria (AT) y el Régimen de incentivos fiscales a la inversión (Ley Nº 60/90), los cuales son presentados en el Cuadro 2. El mencionado autor refiere que el 10% restante está representado por la Maquila2, la Zona Franca3 y el Régimen Automotriz Nacional4.
Cuadro 2: Principales REI de Paraguay
| Instrumento | Objetivo | Ventajas que ofrece |
|---|---|---|
| Régimen de importación de Materias Primas(Decreto Nº11.771/2000) | Reducir los costos de materias primas e insumos de manera a fomentar la competitividad de los productos paraguayos. | Gravamen arancelario del 0% para las materias primas e insumos a ser importados por las empresas agropecuarias e industriales, cuando se acredite que serían empleados en los procesos productivos de las mismas. |
| Régimen de importación de Admisión Temporaria (Código Aduanero) | Acceder a ciertos bienes para ser destinados a un objetivo específico y que posteriormente los mismos sean reexportados (sin haber sido modificados o siendo parte de un proceso de elaboración o reparación) en un plazo definido. | Exoneración de derechos y tasas a la importación de bienes. |
| Ley Nº 60/90 “Que establece el Régimen de Incentivos Fiscales para la Inversión de Capital de Origen Nacional y Extranjero” | Esta ley busca promover e incrementar las inversiones de capital, tanto nacional como extranjero. Pretende generar los incentivos para aumentar la producción de bienes y servicios, crear fuentes de empleo, fomentar las exportaciones y la sustitución de importaciones, incorporar tecnología para incrementar la eficiencia y la reinversión de utilidades en bienes de capital. | 1) Exoneración total de gravámenes aduaneros e IVA para la Importación de bienes de capital. 2) Exoneración de IVA por la compra local de bienes de capital producidos por fabricantes nacionales, de aplicación directa en el ciclo productivo industrial o agropecuario. 3) Exoneración de los tributos que gravan las remesas y pagos al exterior en concepto de intereses, comisiones y capital. 4) Exoneración total de los impuestos que inciden sobre los dividendos y utilidades (por hasta 10 años en proyectos de por lo menos US$ 5 millones). |
Fuente: elaboración propia en base a distintas disposiciones legales
Cada uno de los REI más arriba detallados está reglamentado por legislación específica. La misma establece para cada caso la estructura institucional que lo rige, la cual puede ser un consejo mixto, como se le denomina en el caso de la Ley 60/90 o una Comisión Técnica Interinstitucional en lo concerniente al Régimen de importación de Materias Primas (RIMP). A excepción del Régimen de Admisión Temporaria, el que depende de la Dirección Nacional de Aduanas (DNA), todos los demás son acompañados desde el Viceministerio de Industria del MIC. Este último posee a su vez una la Dirección de Regímenes Especiales, en la se aborda lo relacionado al RIMP (MIC, 2014).
Acceso al RIMP
El Art. 1 del Decreto Nº11.771/2000 establecía que aquellas empresas agropecuarias e industriales que deseen acogerse a este régimen debían cumplir los siguientes requisitos generales: estar inscriptas como tales en la DNA y contar con un programa de producción anual y el detalle de la cantidad de materias primas e insumos internacionales necesarios para cumplir con el mismo; estos últimos visados por las autoridades competentes. Además, dicha normativa contemplaba que la solicitud mínima de importación bajo el RIMP sería de USD 1.500 FOB y que los productos importados no debían registrar producción local.
Cabe destacar que cualquier tipo de empresa, sin importar el tamaño de la misma, siempre que cumpla con los requisitos legales exigidos por la legislación particular, puede acceder a los beneficios, sin importar el volumen de la facturación, o la antigüedad, o la infraestructura de la empresa, esta tiene derecho a gozar de los mismos.
Adicionalmente, el MIC establece otros requisitos. Entre los mismos se encuentra que la industria interesada esté inscripta en el Registro Industrial en Línea (RIEL), registro que exige una serie de documentos de forma a demostrar que las empresas están cumpliendo con las exigencias legales particulares para su correcto funcionamiento. Algunos de los documentos solicitados son: el certificado de cumplimiento tributario, los balances, fotografías de la planta industrial, licencia ambiental e inclusive el MIC realiza una verificación in situ en la planta de producción (MIC, 2014).
Una vez que la firma obtiene su Registro Industrial, esta puede acceder a la exoneración del pago de arancel aduanero en la Importación de Materias Primas e insumos a ser utilizados en el proceso productivo. Además pueden obtener el Certificado de Producto y Empleo Nacional que les posibilitaría obtener un 20% de margen de preferencia en los llamados a licitación pública y a los beneficios establecidos en la ley 60/90.
En cuanto a las empresas que accedieron durante el periodo de estudio al RIMP, en el Grafico 1, puede apreciarse la evolución en la cantidad de las mismas. Esta ha sido relativamente estable y se notó un incremento hacia el año 2018, el cual finalizó con 243 empresas, lo que representó un 32,77% de aumento respecto a 2010.
Fuente: elaboración propia en base a datos del MIC (2019)
Gráfico 1: Empresas beneficiadas por el RIMP
Experiencias de empresas que utilizaron el RIMP
A pesar de no poder acceder a la base de datos referente a las razones sociales de las empresas que se benefician del RIMP, fue posible contactar a cinco firmas que se benefician de este régimen para ser entrevistadas y conocer más detalles de su experiencia. Entre las mismas, tres de ellas eran de mediano porte y dos, grandes empresas, conforme a su clasificación impositiva.
Uno de los primeros aspectos consultados a las empresas fue el referente a la diversificación. Tres de ellas lograron diversificar su producción, mientras que las restantes señalaron que si bien su producción no fue diversificada, la misma se mantuvo estable e incluso aumentó en volumen. Cabe mencionar que ninguna indicó que su producción haya disminuido, tanto en volumen como en variedad. La diversificación es fundamental para las empresas ya que acarrea diversos beneficios, como por ejemplo, la apertura de nuevos mercados, la diversificación del riesgo dentro de las firmas, un mejor aprovechamiento de los recursos y una mejor presencia de las marcas (EAE Bussines School, 2015).
En segundo lugar, se indagó si estas empresas fabricarían los bienes que producen de no contar con los beneficios del RIMP, de modo a conocer su importancia para la producción en estos casos específicos. A esta consulta, cuatro firmas han respondido que de no ser por el RIMP, las mismas no producirían los bienes en sus organizaciones, lo que contrasta con sólo una quien expresó que de todos modos producirían los mismos productos.
En cuanto a la proporción de la producción que no sería factible concretar por parte de las empresas sin el RIMP, esto se debería a que los insumos no son fabricados en el país o bien que la capacidad productiva en el país no es suficiente. Por otra parte, si no contasen con el régimen, la importación de los insumos resultaría tan costosa que convendría, importar el producto terminado antes que producirlo acá.
Asimismo, una firma también manifestó, que dependiendo del periodo del año en el que se encuentren les convendrá producir o simplemente importar el producto terminado, ya que existen temporadas en las que pueden conseguir productos terminados del exterior a precios muy bajos. Sin embargo, esto no es una constante, y siempre prefieren mantener su stock vigente, logrando esto último, gracias al RIMP.
Otra de las firmas, por su parte, manifestó que prefería seguir produciendo los bienes de los que se ocupa, independiente de la existencia o no del RIMP. Justificó su respuesta exponiendo que, inclusive en caso de pagar los tributos de importación de los insumos, les resultaría de todos modos más conveniente producirlos acá, antes que importar el producto terminado. Esto permite notar que para la gran mayoría de las firmas, este régimen posibilita alcanzar mayores niveles de competitividad.
Consultadas sobre si consideran el RIMP determinante para el desempeño y desarrollo de sus industrias, cuatro de las cinco organizaciones consideran que el mismo lo es, ya que les permite seguir produciendo bienes de origen paraguayo. Mientras que la firma restante manifestó que este régimen no constituye un factor determinante para el desarrollo de su industria, pero que de todos modos, genera un impacto positivo y les permite seguir creciendo.
A lo largo de las entrevistas se han mencionado también otros temas, entre los que se destacó la importancia del beneficio de la exención fiscal, el cual les resulta muy importante, sobre todo a las empresas de menor porte. Pese a ello, todas las empresas contactadas señalaron la necesidad de que se instrumenten mayores incentivos para la industria, mayor control de la competencia nacional e internacional y una mayor protección al sector.
Evaluación cuantitativa del RIMP
Partiendo de la hipótesis de que el RIMP promueve el crecimiento de las industrias paraguayas, se analiza en primera instancia la relación existente entre el nivel de importación bajo este régimen y el volumen de la industria en la economía paraguaya durante el periodo 2010 - 20155. En la Tabla 3 se detallan los valores empleados en la Ecuación 1.
Tabla 3: Volumen de Importaciones bajo el RIMP
| Años | Industria | Tipo de cambio | Industria dólares | Importaciones (bajo el régimen) |
|---|---|---|---|---|
| 2010 | 10.614.479.183 | 4.739 | 2.239.814 | 159.271.581 |
| 2011 | 11.535.717.760 | 4.196 | 2.749.218 | 261.298.906 |
| 2012 | 11.941.010.429 | 4.422 | 2.700.364 | 250.456.244 |
| 2013 | 13.179.563.496 | 4.304 | 3.062.166 | 265.331.247 |
| 2014 | 14.952.795.992 | 4.462 | 3.351.142 | 297.650.787 |
| 2015 | 15.300.134.991 | 5.205 | 2.939.507 | 300.429.077 |
Fuente: Elaboración propia con datos proveídos por el BCP (2016) y el VUE (2016)
Donde:
IMPORT: Nivel de importación bajo el Régimen de Materia Prima en USD.
INDUSTRIA: Volumen de la industria en la economía paraguaya en USD.
e: Variable estocástica.
De este modo, al realizar el análisis econométrico a partir del paquete Eviews, se obtienen los siguientes resultados:
Al realizar la interpretación de los coeficientes obtenidos se puede notar que un incremento del 1% en la importación bajo el régimen de materia prima produce un aumento de aproximadamente 0.53% en el sector industrial. Asimismo, en la salida de Eviews se observa que todos los coeficientes resultan con los signos teóricamente correctos, por su parte, todos los signos resultan significativos individualmente, con un nivel de confianza del 5%, mientras que globalmente (F), del mismo modo, todos los coeficientes resultan significativos al 5%.
Por otro lado, la Bondad de Ajuste (R2) es bastante alta lo cual nos da indicios de que se trata de un cálculo considerable y correcto. Continuando con el análisis, se realizan las pruebas en vista a determinar si existe algún problema relacionado a la violación de los supuestos de una regresión.
Violación de Supuestos.
Heteroscedasticidad: Bajo la prueba de White no existe indicio de Heteroscedasticidad.
Error de especificación: Bajo la prueba de Ramsey el modelo se encuentra bien especificado.
Normalidad de los residuos: Bajo la prueba de Jarque Bera, se demuestra que los residuos siguen una distribución normal.
Gracias al análisis realizado, que abarca el periodo 2010-2015, se pudo observar una relación positiva entre el nivel de importaciones bajo el Régimen de Materias primas y el volumen de la industria en la economía paraguaya. Pese a esto, la correlación entre las variables y la necesidad de ajustar la especificación del modelo, nos lleva a concluir que se conseguiría una mejor aproximación modificando la forma funcional y quizás, incluyendo otras variables que puedan tener un impacto significativo en la industria. No obstante, lo realizado resultó útil como un primer indicio para una posterior profundización del tema. Así pues, se llegó a inferir que el RIMP pudo tener un efecto sobre el crecimiento que han experimentado las industrias durante el periodo considerados.
Costo del régimen
En atención de que debido al RIMP se practica una exención arancelaria, el Estado Paraguayo deja de percibir una porción de sus ingresos con el propósito de que esta renuncia se transforme en crecimiento y desarrollo del sector industrial. Con el propósito de determinar la magnitud de este sacrificio fiscal, fueron solicitados los datos a las instancias correspondientes, pero sólo pudo tenerse acceso a un par de años, lo que imposibilitó que se efectúen mayores análisis.
Sólo a modo indicativo, se menciona que el sacrificio fiscal para los años 2017 y 2018, ronda los 30 millones de guaraníes, conforme a los datos obtenidos. Este monto es relativamente pequeño, pero es preciso evaluar el proyecto en todo su espectro.
DISCUSIÓN
Muchos estudios referentes al desarrollo económico han sugerido que la intervención estatal por medio de políticas públicas puede resultar beneficiosa para la industrialización de las economías y a partir de la misma el crecimiento económico podría ser más estable y sostenido. Para el caso de Paraguay, pudo apreciarse que recién a partir de la década de 1990 fueron instrumentadas distintas medidas tendientes a incrementar la industrialización del país.
Entre las medidas adoptadas se encontraba el RIMP, el cual tiene como objetivo reducir los costos de materias primas e insumos de manera a fomentar la competitividad de los productos paraguayos. Para ello, ofrece un gravamen arancelario del 0% para las materias primas e insumos que las empresas agropecuarias e industriales importen con el propósito de que sean utilizados en sus procesos de producción.
El contacto con las empresas permitió apreciar que las mismas consideran que el RIMP fue beneficioso para la diversidad y el volumen de su producción, aunque estiman que los incentivos podrían ser ampliados. Asimismo, a partir de un modelo econométrico, pudo notarse que las importaciones registradas en el marco de este régimen tuvieron una repercusión favorable en la industria paraguaya. Esta relación si bien no es directamente proporcional, es positiva y significativa en términos estadísticos.
Los resultados obtenidos permiten inferir que este tipo de política podría ser beneficiosa para la industrialización de la economía paraguaya. No obstante, es necesario efectuar estudios más profundos, para lo que se requiere aumentar los datos disponibles en la materia y abordar con detenimiento la situación de las pequeñas y medianas empresas.
