1. INTRODUCCIÓN

El 26 de marzo de 2021, el Mercado Común del Sur -MERCOSUR- cumple 30 años. Se espera un número importante de producciones académicas para celebrar la fecha y describir la trayectoria de esa organización internacional. Serán muchos los artículos respecto a sus éxitos, sus fracasos, sus encrucijadas y, también, sobre sus retos y perspectivas actuales.

El presente estudio no pretende aportar respuestas, sino estrictamente plantear interrogantes y provocar una reflexión sobre el pasado y sobre los caminos disponibles para la integración regional en América del Sur.

En la primera parte y con un enfoque descriptivo, se presentan argumentos de que el MERCOSUR cumple con los requisitos tradicionales exigidos de una organización internacional y cuenta con un sistema de solución de controversias institucionalizado que garantiza el reconocimiento de su condición de sujeto de derecho internacional. En un segundo momento, una propuesta de abordaje histórico distribuida en ciclos políticos busca explicar los contextos que llevaron a las circunstancias actuales que desafían el proceso integrador.

Luego, la invisibilidad del MERCOSUR en sus logros y defectos busca traer reflexiones sobre la construcción de un sentimiento regional de pertenecer a un proyecto común. Finalmente, en la cuarta y última parte de este ensayo, se recupera la centralidad del sistema de solución de controversias para advertir que el desarrollo de la integración regional exige el enfrentamiento de las divergencias para la promoción de consensos.

2. UNA ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DE INTEGRACIÓN

Las organizaciones internacionales son (como los Estados y como las civilizaciones que las integran) proyectos inconclusos¹. El diálogo, los movimientos políticos y los intereses convergentes (y también divergentes) son parte de la propia naturaleza de estos sujetos de derecho internacional.

El MERCOSUR, específicamente, tiene objetivos concretos de integración y forma parte del grupo de organizaciones internacionales que apuntan a la convergencia en los distintos niveles institucionales entre sus miembros. Este conjunto de organizaciones, de las que la Unión Europea sería la estructura más emblemática, se destaca de las organizaciones internacionales con objetivos menos ambiciosos, pero todas comparten la necesidad de cumplimiento de determinados requisitos para el reconocimiento de su carácter de sujeto de derecho internacional².

En este sentido, la doctrina tradicional señala que una organización sería reconocida como sujeto internacional de derechos y deberes cuando detectados tres elementos: la existencia de personalidad jurídica propia (tácita o explícita), un marco normativo especifico (un sistema de derecho) y órganos autónomos con capacidad de decisión³.

Como se indicó en trabajos académicos anteriores, esos tres elementos no son suficientes para garantizar, sin embargo, la coherencia interna del derecho en estas estructuras y la existencia de un sistema institucionalizado para la solución de controversias se sumaría a los tres parámetros señalados anteriormente para caracterizar a estos entes como sujetos de derecho internacional⁴.

Las organizaciones de integración necesariamente cumplen con los cuatro requisitos y no lograrían profundizar su misión sin un tribunal o corte habilitado a garantizar la coherencia del derecho construido en sus procesos políticos de aproximación.

Una vez presentados e indicados los requisitos, los cuatro elementos son identificados en el MERCOSUR: la organización internacional cuenta con personalidad jurídica expresamente establecida por el Protocolo de Ouro Preto, cuenta con amplios y densos reglamentos que se caracterizan como un sistema de derecho y tiene órganos con poder de decidir y capaces de producir derecho secundario⁵. Además, y por fin, el MERCOSUR cuenta con un sistema de solución de controversias arbitral que establece una fase diplomática obligatoria, una fase política facultativa y una fase jurisdiccional dividida en una instancia ad hoc y en la posibilidad de revisión del laudo por un tribunal internacional con estructura permanente.

El MERCOSUR no es un bloque. El MERCOSUR es una organización internacional.

3. LAS FASES DEL MERCOSUR

El intento de entender la historia del MERCOSUR como un proceso continuo es recurrente en la doctrina. La reunión de Asunción del 26 de marzo de 1991, el Protocolo de Ouro Preto y la entrada de Venezuela en 2012 son eventos muchas veces analizados en conjunto, como hechos históricos sencillamente organizados en orden cronológico.

Los procesos de una organización de integración no deben ser comprendidos y observados en bloque sin que se consideren las idiosincrasias de los contextos políticos y sin que los impactos de esos movimientos en el derecho regional y en su institucionalidad sean de alguna manera individualizados y medidos.

Desde la perspectiva brasileña y sin tener en cuenta el momento histórico embrionario de los años ochenta, los 30 años del MERCOSUR pueden ser organizados lógicamente en tres fases/momentos principales: la fase inicial del ciclo liberal económico (entre 1991 y 2002); la fase del ciclo progresista (entre 2003 y 2015); y la fase contemporánea (el ciclo neutral)⁶.

Las circunstancias de 1991 -y personajes como Fernando Collor de Mello y Carlos Menem- remarcan ese momento del MERCOSUR fundamentalmente vinculado al liberalismo económico y a sus movimientos de drástica reducción de la regulación económica a través de la intervención directa del Estado y de eliminación de aranceles y de barreras al comercio internacional⁷.

La agenda de integración económica, consolidada en el MERCOSUR, se convirtió en expresión internacional de un movimiento regional generalizado de políticas internas de reformas en las burocracias estatales y de apertura económica⁸. La creación de una organización internacional con el propósito de establecer una zona de libre comercio con el objetivo de convertirse futuramente en un mercado común era la contribución de los ministerios de relaciones exteriores a las transformaciones sociales y económicas de ese ciclo histórico, impulsado por la redemocratización de los Estados miembros fundadores y por la esperanza de superar la devastación económica de los años ochenta.

Los primeros 10 años del MERCOSUR fueron marcados por intensa producción normativa y por el fortalecimiento de la institucionalidad regional. La década de 1990, posterior a la guerra fría y al colapso de la Unión Soviética, produjo fuerte maduración de la institucionalidad del derecho internacional en su conjunto y los logros institucionales del MERCOSUR no pueden ser atribuidos únicamente a la mayor inclinación de los gobiernos de aquél entonces a cuestiones comerciales y económicas⁹. El Zeitgeist global favoreció ese movimiento regional.

El ciclo económico liberal termina trágicamente para los cuatro Estados partes originarios del Tratado de Asunción. La fuga de capitales, el desempleo, el colapso socioeconómico, el default y la dependencia del Fondo Monetario Internacional -FMI- son algunos ejemplos del escenario caótico en el que se encontraba el MERCOSUR entre 1999 y 2002¹⁰.

Los procesos electorales de los primeros años del nuevo milenio han cambiado significativamente las perspectivas y las prioridades de la integración regional. Los objetivos políticos, previamente enfocados en temas comerciales y en la integración productiva, se trasladaron a las temáticas sociales, culturales y políticas. Durante ese período fueron creados órganos regionales como el Instituto de Políticas Públicas y Derechos Humanos -IPPDH- y el Instituto Social del MERCOSUR, -ISM- que señalan la expansión definitiva del propósito de la organización internacional a los temas no comerciales tal cuál sugerido en el preámbulo de la Tratado de Asunción¹¹.

La centralidad de la integración política y social no significó, sin embargo, el abandono total del abordaje económico por la organización internacional. Sumase a ese contexto la fuerte apreciación de las materias primas en el mercado internacional, lo que permitió a los Estados miembros del MERCOSUR una sólida recuperación del anterior colapso de sus economías.

Hubo, en realidad, una suerte de conversión de la estrategia económica regional antes centrada en un modelo de acuerdo comercial centrado en tarifas y la facilitación de intercambios en una iniciativa más enfocada en la construcción de una política económico-comercial común.

En este sentido, un análisis que reduzca a los movimientos políticos del 2006 para el ingreso de la República Bolivariana de Venezuela al MERCOSUR al contexto político regional progresista y a una geopolítica ideológica parece superficial y equivocado¹². Como se mencionó anteriormente, el modelo económico liberal de facilitación del comercio había sido reemplazado por un enfoque político-económico centrado en la construcción de una estrategia regional para operar en el mercado global.

Comercialmente, el ingreso de Venezuela representaba para Brasil y Argentina el acceso a un mercado consumidor sumamente dependiente de la importación de productos básicos industrializados financiado por un modelo económico enfocado en la extracción y en la exportación de petróleo y de sus derivados. Los que simplifican el contexto de esos años a una “acción entre amigos” progresista desconoce el backstage de las negociaciones y la oportunidad que representaba para el MERCOSUR sumar un mercado consumidor de 27 millones de personas a la organización internacional.

Otro aspecto que va más allá de las simplificaciones se refiere específicamente a los intereses geopolíticos brasileños. Además de Brasil, Venezuela es el único Estado latinoamericano que, al menos desde la década de 1990, tiene una diplomacia extrarregional activa, regular y bien estructurada. Para el Itamaraty parecía fundamental mantener una cancillería con ese perfil cercana y cooperativa y tratar de someterla, por ejemplo, a intermediarios en las relaciones con Rusia y China en el contexto de los BRICS.

El plan fue un éxito hasta la crisis internacional de 2008 y sus efectos en los años siguientes. La devaluación de las materias primas en el mercado internacional tuvo un impacto negativo en todas las economías de la región. El derretimiento del precio del petróleo ha comprometido no solo la incorporación de Venezuela al proyecto regional común, sino que también ha frustrado el futuro que se anunciaba para las reservas offshore brasileñas¹³.

La escasez económica cambió el panorama político regional y la oposición, rescatando el discurso económico liberal de los noventa, volvió al poder en Argentina en las urnas en 2015 y en Brasil en 2016, inaugurando el actual ciclo histórico del MERCOSUR.

El MERCOSUR contemporáneo no puede ser tampoco reducido a arquetipos políticos sencillos. La tensión entre gobiernos de diferentes orientaciones ideológicas que se alternan en este nuevo período - en Argentina y Brasil a partir de 2019 y en Uruguay en 2020¹⁴ -no explica completamente la ausencia de perspectivas de este nuevo ciclo.

La crisis que afectó a las economías maduras en 2008 y a los mercados emergentes desde 2013 no ha sido superada y se profundizó durante la emergencia sanitaria que remarca el aniversario de 30 años del MERCOSUR. Las propuestas económicas liberales volvieron con bastante fuerza al consenso mediano de las sociedades, pero enfrentan obstáculos, más circunstanciales que sociopolíticos, y son claramente más convincentes para los jóvenes que no vivieron en la década de los 90 y a los no tan jóvenes que no la comprendieron bien.

Al escenario actual de congelamiento estructural se suman las incertidumbres. Pero a pesar de ese sentimiento disociativo generalizado, la integración regional sigue inevitable. La proximidad geográfica, las simetrías sociales y culturales y los desafíos económicos son muy similares y la cooperación se fortalecerá nuevamente en tiempos más favorables.

Lo inevitable es paciente y resistirá.

4. EL MERCOSUR INVISIBLE

“¡Pero el MERCOSUR no existe!”, dicen algunos.

Ese debate puede parecer en muchas ocasiones agotador, pero es bastante necesario. El reduccionismo mencionado anteriormente respecto al ingreso de Venezuela al MERCOSUR es un ejemplo menos serio de la relación que el brasileño en general -incluso en el ámbito académico- tiene con la organización de integración regional.

La sociedad brasileña no conoce el MERCOSUR y tiene una percepción muy etérea de sus beneficios y de las oportunidades que la iniciativa representa. Paraguayos, uruguayos y argentinos tienen frecuentes referencias al MERCOSUR en los medios de comunicación de sus países y en los planes de acción de sus gobiernos.

Este menor interés general de Brasil por la integración regional puede justificarse, en estricto análisis deductivo, por la oportunidad que el mercado consumidor brasileño representa en términos de escala para sus vecinos y refuerza la idea de que, para Brasilia, el MERCOSUR sería mucho más un proyecto político que utiliza las herramientas comerciales disponibles.

Además de esta posible explicación, existen varias estructuras y mecanismos regionales que están muy presentes y visibles en ciertos lugares y completamente desconocidos en otros. El Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR -FOCEM, por ejemplo, a pesar de recibir el 70% de sus recursos de Brasil, destina el 48% de los montos a Paraguay y el 32% a Uruguay¹⁵. Consideradas esas circunstancias y las dimensiones territoriales de los dos mayores beneficiarios del FOCEM, es absolutamente natural que el fondo sea conocido en Asunción y totalmente ignorado en Río de Janeiro.

La adopción de la “patente MERCOSUR” para las licencias automotrices puede ayudar a cambiar esa realidad y generar un sentimiento más fuerte de pertenencia al proyecto regional¹⁶. En el 30 aniversario del MERCOSUR, el nuevo formato de patentes aún se encuentra en transición, pero pronto será posible medir el impacto de esta uniformidad en la percepción general de los pueblos de la región como participantes de un proyecto común más amplio.

La invisibilidad del FOCEM en Brasil y los efectos de la licencia automotriz única en el sentimiento de pertenencia son, sin embargo, ejemplos alegóricos de una integración productiva en construcción que, a pesar de ser profunda y sólida en algunas áreas, es invisible para las sociedades de la región. Un producto vendido en un supermercado uruguayo puede parecer completamente argentino, pero puede ocultar componentes e ingredientes paraguayos y brasileños en su proceso de producción.

Aún no se puede, sin embargo, señalar una plena integración productiva y argumentar el éxito festivo de nuestro proyecto regional. Los productores, industriales y proveedores aún enfrentan muchas dificultades para integrar sus cadenas productivas con socios regionales, pero algunas facilidades y beneficios existen y son aprovechados por los agentes económicos.

Sectores como el de las industrias automotriz y azucarera ponen a prueba la integración y transforman el espacio arancelario regional descrito por la doctrina mayoritaria como una unión aduanera imperfecta en una zona de libre comercio inconclusa. Describir el MERCOSUR actual como una unión aduanera imperfecta sugiere que la circulación de productos genuinamente locales ya se daría sin barreras y esa no es, sin embargo, la realidad de nuestro espacio comercial común.

La desinformación, la falta de transparencia de los obstáculos y la mala divulgación de los éxitos comprometen el prestigio de la organización internacional. Al cumplir 30 años, el MERCOSUR parece, a los ojos de sus pueblos, permanecer invisible tanto en sus éxitos como en sus desafíos.

5. LAS CONTROVERSIAS Y EL DESARROLLO DEL SISTEMA

En las primeras líneas de este breve comentario, se mencionó la centralidad de los sistemas institucionalizados de solución de controversias para la caracterización de una organización internacional. En el MERCOSUR, esa exigencia se ve reforzada por los objetivos de integración que le imponen a la organización contornos jurídicos y normatividad aún más relevantes para garantizar la coherencia del derecho común.

En la división histórica propuesta en ciclos, toda la estructura actual del sistema regional de solución de controversias se desarrolló en el período inicial de la organización. Eso se afirma no solo por la gran cantidad de controversias llevadas a arbitraje en esos años, sino principalmente porque el marco jurídico actual del sistema es, fundamentalmente, el Protocolo de Olivos de 2002.

Existen argumentos para justificar que la fase progresista del MERCOSUR no utilizó sustancialmente el mecanismo de controversias porque los Estados involucrados solucionaban sus desacuerdos en las negociaciones diplomáticas obligatorias establecidas en Olivos. Los académicos pueden, también en ese contexto, incluso señalar que el Laudo 01/2012 ha sido el pronunciamiento jurisdiccional más importante de la historia de la organización regional, pero una mirada atenta concluye que se hizo muy poco en esos años para fortalecer, mejorar y hacer más accesible el sistema de solución de controversias del MERCOSUR.

Las personas pueden, de hecho, acudir a su poder judicial y obtener pronunciamientos consultivos del Tribunal Permanente de Revisión -TPR- sobre el derecho aplicado a sus situaciones específicas, pero el acceso de las personas a la modalidad contenciosa del sistema de solución de controversias del MERCOSUR está posicionado entre la ficción procesal internacional y la posibilidad -aparentemente remota en todos estos años- de protección diplomática.

El ciclo histórico contemporáneo no indica reacción jurisdiccional y la ausencia de conflictos llevados al sistema no es una buena señal de la integridad del proceso de integración. La cooperación se construye con concordia, pero el consenso requiere conflictos que hagan a los acuerdos posibles. El desafío más grave del MERCOSUR en su trigésimo aniversario no es el de los flujos comerciales desafiados por una crisis sanitaria global, sino la ausencia de controversias que encuentren caminos políticos o jurídicos para llegaren a un arbitraje.

El rescate del MERCOSUR que queremos requiere no solo que tengamos desacuerdos, sino que encontremos soluciones para nuestras diferencias. Y a partir de esas soluciones podemos construir nuestra integración.

6. CONSIDERACIONES FINALES

Es necesario celebrar el aniversario de 30 años del MERCOSUR. La integración regional entre Brasil, Argentina, Paraguay y Uruguay es un sobreviviente inevitable. Inevitable e irreversible. Los contextos políticos y económicos actuales son desafiadores, pero el MERCOSUR ha sobrevivido a la transición entre el liberalismo económico y el progresismo, ha resistido a las tensiones del 2012 y superará el momento actual.

En la primera parte de este trabajo fueron identificados y señalados los elementos que garantizan al MERCOSUR, como organización de integración regional, la condición de sujeto de derecho internacional. Luego, los desafíos del proceso fueron presentados en una propuesta de análisis histórico descrita en fases y centrada en las dificultades para convertir el proyecto en un hecho concreto para las sociedades involucradas. Finalmente, y en una modesta propuesta como punto de partida para un nuevo ciclo futuro, se buscó demonstrar la importancia de movilizar el sistema de solución de controversias para profundizar la cooperación entre los Estados miembros de la organización.

El MERCOSUR es un sujeto de derecho internacional que se ha adaptado a los diferentes ciclos históricos de la región y que, confrontado con los obstáculos actuales, puede buscar en sus órganos jurisdiccionales el camino para construir la integración de los próximos 30 años.

El rinoceronte del sur, a veces invisible y oculto en nuestra imaginación, sobrevive.

Nuestra integración regional puede llevar tiempo, pero es inevitable.