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Revista de la Secretaría del Tribunal Permanente de Revisión

On-line version ISSN 2304-7887

Rev. secr. Trib. perm. revis. vol.8 no.16 Asunción Sept. 2020

https://doi.org/10.16890/rstpr.a8.n16.p117 

Artículo Original

La cooperación científica y tecnológica entre el MERCOSUR y la Unión Europea

Cooperação científica e tecnológica entre o MERCOSUL e a União Europeia

Scientific and technological cooperation between MERCOSUR and the European Union

Agustina Bianca Velo1 
http://orcid.org/0000-0002-2329-9768

Daniela Vanesa Perrotta2 
http://orcid.org/0000-0003-1060-5129

1 Universidad de Buenos Aires, Argentina

2 Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICET), Argentina


RESUMEN

Este trabajo presenta un estudio descriptivo y analítico de la cooperación interregional en materia de ciencia y tecnología entre la Unión Europea y el MERCOSUR. Se realizan dos estudios de casos: la conformación de la Plataforma Biotecsur y las participaciones de Estados Parte en los Programas Marco. El trabajo parte de la hipótesis de que es posible rastrear un interés de la Unión Europea para fomentar el desarrollo de la política científica en el MERCOSUR orientada al desarrollo agrícola, en detrimento de otras potenciales áreas. Lo que se traduce en un fomento a la biotecnología, y desarrollos relacionados con un modelo económico ligado al agronegocios. No obstante, ello, se argumenta que, aún con todos esos recaudos (o alertas), la gestión de la cooperación interregional permitió fortalecer procesos institucionales domésticos y promover una mayor articulación intrarregional que buscó orientar la ciencia hacia metas más cercanas a las realidades nacionales.

Palabras clave: MERCOSUR; Unión Europea; cooperación internacional; ciencia y tecnología; biotecnología

RESUMO

Este trabalho apresenta um estudo descritivo e analítico da cooperação inter-regional em ciência e tecnologia entre a União Européia e o MERCOSUL. Dois estudos de caso são realizados: a formação da Plataforma Biotecsur e a participação dos Estados Partes nos Programas-Quadro. O trabalho parte da hipótese de que é possível traçar um interesse da União Européia em promover o desenvolvimento de políticas científicas no MERCOSUL voltadas para o desenvolvimento agrícola. O que se traduz em promoção da biotecnologia e desenvolvimentos relacionados a um modelo econômico vinculado ao agronegócio. Não obstante, argumenta-se que, mesmo com todos esses requisitos (ou alertas), o gerenciamento da cooperação inter-regional permitiu fortalecer os processos institucionais nacionais e promover uma maior articulação intra-regional que buscava orientar a ciência em direção a objetivos mais próximos das realidades nacionais.

Palavras-chave: MERCOSUL; União Europeia; cooperação internacional; ciência e tecnologia; biotecnología

ABSTRACT

This paper presents a descriptive and analytical study of interregional cooperation in science and technology between the European Union and MERCOSUR. Two case studies are carried out: the formation of the Biotecsur Platform and the participation of MERCOSUR countries in the Framework Programs. The work starts from the hypothesis that it is possible to trace an interest of the European Union to promote the development of scientific policy in MERCOSUR oriented to agricultural development. Which translates into a promotion of biotechnology, and developments related to an economic model linked to agribusiness. Notwithstanding this, it is argued that, even with all these requirements (or alerts), the management of interregional cooperation allowed strengthening domestic institutional processes and promoting greater intraregional articulation that sought to guide science towards goals closer to national realities.

Keywords: MERCOSUR; European Union; international cooperation; science and technology; biotechnology

1. INTRODUCCIÓN

Los nexos colaborativos en ciencia y tecnología entre los sistemas de ciencia, tecnología e innovación de los Estados del MERCOSUR y los de la Unión Europea (UE) tienen, en muchos casos una tradición histórica, que precede a la conformación de los bloques regionales y que también se sedimenta en relaciones bilaterales y multilaterales nutridas. En efecto, institutos de investigación argentinos, brasileños, paraguayos y uruguayos participan activamente en los programas de financiamiento de la UE. En el marco del proceso de negociación y aprobación un acuerdo entre el MERCOSUR y la UE, que comprende no solamente la liberalización del comercio, sino que también, el diálogo político y la cooperación técnica (interinstitucional), resulta pertinente abordar cómo opera la cooperación científica y tecnológica (CyT) entre los dos bloques.

El acercamiento a este interrogante pude abordarse desde dos miradas: por un lado, desde los diferentes enfoques de la integración europea, el regionalismo y su difusión que colocan el acento en cómo la UE disemina su manera peculiar de construir región a otros acuerdos de integración1. En este sentido, la cooperación en CyT entre ambos bloques se analiza, mayoritariamente, desde el punto de vista de cómo la UE deja “lecciones” y “moldea” la forma de encaminar la integración; justificado no solamente por erigirse como modelo de acuerdo regional “exitoso” dadas sus características desarrolladas a lo largo del tiempo sino que, en especial, por la construcción de una narrativa de poder normativo2. Así, la UE defendería globalmente valores como el respeto por la democracia y el Estado de Derecho, los derechos humanos y la paz.

Por otro lado, desde de los estudios sociales de la ciencia y la tecnología, la relación puede abordarse desde las categorías de colaboraciones científicas internacionales y sus efectos asimétricos y desiguales en relación con el tipo de país cooperante. Buena parte de esta literatura argumenta que la cooperación científica internacional se institucionalizó como práctica de contratación de investigación extranjera desde el “Norte”, bajo la modalidad de “asistencia técnica”, consistente en capacitar u otorgar becas para investigación en el extranjero. Luego, la noción de cooperación o colaboración internacional se volvió más relevante en los años ochenta a partir de aceptar un nuevo tipo de cooperación basado en la “teoría del beneficio mutuo”3. De esta manera, los países latinoamericanos se unieron a una tendencia ya existente a nivel global respecto del papel y las modalidades de cooperación4. En América Latina, la literatura ha tendido a observar la relación tanto con una división “Norte-Sur” como con un marco de “centro-periferia”5. Uno de los estudios más recientes e influyentes revisa el concepto de “integración subordinada” al observar tendencias recientes de participación de grupos de investigación latinoamericanos en proyectos internacionales de “mega ciencia”6. Por su parte, Beigel introduce el concepto de “dependencia académica” para cuestionar las simplificaciones del enfoque “centro”-“periferia” en tanto reducen las asimetrías en las relaciones de colaboración7. En un trabajo reciente, se ha argumentado que la integración subordinada de las regiones (geopolíticas) periféricas a los centros hegemónicos de producción y difusión de conocimiento no siempre se les impone a los grupos de investigación: por supuesto, hay una investigación periférica mainstream, pero también existe una investigación periférica que se inserta (formal o informalmente) en estas redes centrales tradicionales, donde dicha integración tiene un valor instrumental para esos académicos. Esto se evidencia al observar los procesos de construcción de sentido de los propios investigadores, sus motivaciones e intereses8.

En este trabajo buscamos realizar una mirada integral que tome elementos de ambos campos de estudio: del primero, observar las incidencias de la UE en el MERCOSUR y cómo impacta en la construcción de región; del segundo, las posibilidades de agencia en la relación de cooperación científica. Este trabajo es un primer acercamiento a la temática y que contó con trabajo de campo en dos etapas: por un lado, se recogen entrevistas realizadas por una de las autoras durante la primera fase de uno de los proyectos revisitados (BIOTECH); por el otro, análisis documental de actas de reuniones y otros documentos MERCOSUR y de la Unión Europea. Así, analizamos la cooperación entre los dos bloques (y no la cooperación de las instituciones de los Estados Parte), a nivel político y a nivel temático a los fines de considerar los impactos institucionales dentro de los sistemas científico-tecnológicos de ambos bloques. Se busca identificar capacidad de agencia y procesos de construcción de región con cierto margen de autonomía. En este sentido, se parte desde una reflexión crítica de la cooperación con la UE, en la cual se la considera un actor no neutral a la hora de brindar financiamientos los cuales se orientan y se ligan a sus objetivos de política de desarrollo y de política exterior; y su posicionamiento a nivel global. De esta lógica no escapan los financiamientos en Ciencia, Tecnología e Innovación, así como tampoco la cooperación para el desarrollo a la cual nos referimos en los apartados de este trabajo. En particular, se parte de la hipótesis de que es posible rastrear un interés de la UE para fomentar el desarrollo de la política científica en el MERCOSUR orientada al desarrollo agrícola. Lo que se traduce en un fomento a la biotecnología, y desarrollos relacionados con un modelo económico ligado al agronegocios. No obstante, ello, argumentamos que, aún con todos esos recaudos (o alertas), la gestión de la cooperación interregional permitió fortalecer procesos institucionales domésticos y promover una mayor articulación intrarregional que buscó orientar la ciencia hacia metas más cercanas a las realidades nacionales. Las preguntas que recorren, de manera transversal, todo el trabajo, pero que no pretendemos responder totalmente aquí, son: ¿hasta qué punto esta colaboración no genera marcos de dependencia y entorpece otros desarrollos?, ¿cuáles son o han sido los límites y las posibilidades para la construcción de un relacionamiento más simétrico, solidario, basado en el mutuo respeto?, ¿es posible que la región -en tanto actor y como arena política- permita apuntalar procesos nacionales de construcción de soberanía científica?

El trabajo se divide en tres secciones: una inicial para contextualizar la agenda temática para la ciencia y la tecnología en el MERCOSUR; la segunda presenta dos casos de estudio: la cooperación interregional UE-MERCOSUR a partir de BIOTECH I y II -en pos de la conformación de la Plataforma Biotecsur como resultado de más largo aliento-; la tercera, a modo de discusión, resalta las conclusiones que se arrojan a partir de los casos y luego nos permitimos una reflexión a partir del fenómeno global que atravesamos en el marco de la pandemia de la Covid-19.

2. LA AGENDA TEMÁTICA REGIONAL PARA LA CIENCIA Y LA TECNOLOGÍA: LA RECYT

Debido a que nos centramos en la cooperación científica a nivel del bloque regional, es preciso referirnos brevemente al marco político-institucional del MERCOSUR que establece las reglas de juego para la cooperación y/o coordinación regional en ciencia y tecnología. La agenda temática de Ciencia y Tecnología el MERCOSUR cuenta en su estructura institucional con la Reunión Especializada en Ciencia y Tecnología (en adelante RECyT). La RECyT es de carácter intergubernamental, articula posiciones entre los Estados Parte y no cuenta con capacidad decisoria. Es posible definirla como una instancia técnica que emite recomendaciones de política a los órganos decisorios del bloque. Entre sus líneas de acción se encuentran: la promoción y el incentivo a la investigación en todos los niveles, apuntando a la búsqueda de soluciones a problemas comunes contribuyendo al proceso de integración y la difusión de información sobre avances en el campo científico y tecnológico hacia todos los Estados Parte y Asociados. También tiene como competencia la definición de áreas temáticas y sectores prioritarios a nivel regional.

La necesidad de crear la RECyT fue acordada durante la VI Reunión del Grupo del Mercado Común (GMC), a través de la resolución N° 24 de 1992 en Las Leñas (Argentina). Guiaron esta decisión la búsqueda por integrar las instituciones de investigación y así formular los lineamientos básicos para las políticas científicas y tecnológicas del MERCOSUR, siendo la cooperación regional el principal instrumento. Siguiendo a Do Santos9, este hito de creación puede ser considerado como un imperativo diplomático para reafirmar la voluntad política de ampliar el proceso de cooperación científica y tecnológica que se había iniciado en la década de 1980 entre Argentina y Brasil, y cuyo el objetivo prioritario fue controlar las resistencias determinadas por la brecha comercial que separan a la región de los países del Norte10. En este marco, el autor enfatiza que más allá de las declaraciones formales, la creación de la RECyT representó la adopción de un nuevo marco conceptual e institucional para el tratamiento de las cuestiones relacionadas con la ciencia y la tecnología; en el cual integración es vista de modo funcionalista a los efectos de complementar las políticas locales de flexibilización de las fronteras en relación con los flujos de bienes de capital internacionales11. A esta mirada funcionalista, podemos incorporar una lectura constructivista del proceso de acercamiento entre Argentina y Brasil que limó las hipótesis de conflicto y se buscaron focalizar los elementos comunes que dieron lugar a una identidad específica. En este sentido, el acercamiento entre estos dos países tuvo un componente científico a partir de los acuerdos nucleares y biotecnológicos.

Retomando la presentación del andamiaje institucional de la agenda temática y comprender sus dinámicas internas, debemos reflexionar en torno al lugar que ocupa la reunión especializada (RECyT) dentro del bloque regional. En primer lugar, es pertinente hacer una breve mención a la estructura institucional del MERCOSUR. A grandes rasgos y de manera simplificada, el andamiaje institucional se compone de dos grupos de órganos, uno de tipo decisorio y otro de tipo consultivo que incluye foros técnicos que asesoran y preparan los trabajos necesarios que contribuyan a cumplir con los objetivos de integración del MERCOSUR. De acuerdo con lo establecido en el Protocolo de Ouro Preto 1994 (POP), que termina de consolidar la estructura decisoria, establece en su primer artículo que tres órganos concentran la toma de decisiones, a saber: el Consejo del Mercado Común (CMC), el Grupo Mercado Común (GMC) y la Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM)12. En el caso de los Foros Técnicos, su función es realizar recomendaciones al GMC para su resolución. Las Reuniones Especializadas entran en esta categoría de organismos. Como se mencionó, la RECYT es un órgano de carácter intergubernamental. Su coordinación se encuentra a cargo de las agencias responsables de los Estados Parte. En este sentido, el devenir de la cooperación en el marco de la RECyT ha estado vinculado a las dinámicas domésticas de promoción (o no) de la ciencia y tecnología13 y de cómo se concibe la importancia del espacio regional.

La participación en los encuentros RECyT se componen de representantes de los respectivos órganos encargados de ciencia y tecnología y miembros de los ministerios de relaciones exteriores. La RECyT se encuentra abierta a la participación de miembros de los sistemas científicos nacionales tales como: institutos de investigación, agencias de financiamiento, instituciones académicas entre otras. En cuanto a la aprobación y selección de temas, en general son encarados por comisiones temáticas para ser debatidos y negociados; las comisiones también se componen manteniendo equilibrios de los diferentes países (Figura 1).

A pesar de su carácter eminentemente técnico, la RECyT como organismo receptor del subsidio de la UE en el marco del Programa BIOTECH I y BIOTECH II, modificó su configuración institucional y los impactos del Programa influenciaron cursos de acción en las instituciones y los agentes científico-tecnológicos de los Estados. Este es uno de los puntos salientes de nuestro argumento para matizar la hipótesis de la asimilación acrítica de la cooperación por parte de los oferentes de países más desarrollados, o la mera integración subordinada sin capacidad de agencia14.

Figura 1 Estructura de la RECyT. Fuente: Elaboración propia. 

3. LOS CASOS DE BIOTECH SUR EN SUS DOS FASES Y DE LA PARTICIPACIÓN MERCOSURIANA EN LOS PROGRAMAS MARCO

A los efectos de dar respuesta al interrogante general sobre cómo opera la cooperación científica y tecnológica entre los dos bloques, analizamos, en primer lugar, el Programa BIOTECH Sur (en sus dos fases de ejecución) y la participación de instituciones de ciencia y tecnología en los Programas Marco (PM) de la UE15. Este recorte se debe a que es posible rastrear en los países del bloque una estrategia de cooperación “ofertista”; es decir, posicionándose en el campo científico y tecnológico internacional, amoldando sus temas de investigación a aquellos que son de interés para el financiador, proceso que Kreimer denomina “integración subordinada”, si bien esta integración no es en todos los casos simplemente acrítica y los actores cuentan con capacidad de agencia en la definición de esas colaboraciones internacionales16. En segundo lugar, en este trabajo se intentan rastrear los impactos y condicionamientos que generan esta modalidad de colaboración científica internacional (delimitado desde las acciones de interregionales) en la articulación e implementación del desarrollo de programas y proyectos a nivel MERCOSUR, así como también un potencial desarrollo de una potencial agenda simétrica entre la UE y el MERCOSUR en temáticas de interés mutuo, de manera de encuadrar la internacionalización de la ciencia en un paradigma solidario.

Como punto de partida es importante destacar que en ambos casos de estudio, si bien el financiamiento es aportado de manera mayoritaria por fondos comunitarios, éstos requieren de una pequeña contraparte de los socios locales (ya sea en financiamiento o en especias de los terceros países colaboradores, “receptores”). Vale destacar también que en este trabajo no analizamos el contenido de las investigaciones de los diferentes grupos de investigación que revisitamos del mapeo de la red de colaboraciones científicas interregionales, sino que, en el intento de rastrear políticas públicas intra bloque, nos enfocamos en los impactos políticos de esta modalidad de cooperación en el MERCOSUR.

Asimismo, el área temática de las biotecnologías permite colocar un conjunto adicional de interrogantes para guiar el análisis con un componente específico sobre la geopolítica del conocimiento y la dinámica de las colaboraciones científicas internacionales: ¿Quiénes determinaron el área temática? ¿Por qué surge el Programa? ¿Hasta qué punto se encuentra ligado a las estrategias de la UE para la región? ¿Cómo se vincula con las cadenas de valor globales del agronegocio? ¿Cómo influyeron las capacidades regionales instaladas en biotecnología? Mientras que en el caso de las participaciones en los PM nos permite problematizar en torno a lo que en la literatura se conoce como agente federalizador (que permite aglutinar posiciones regionalmente) y el poder normativo de la UE en la difusión de su modelo de integración: ¿ante la ausencia de subsidios explícitos interregionales, se dan armados de consorcios mercosureños? En este sentido, el análisis de políticas públicas regionales siempre tiene un componente de articulación con lo nacional (políticas públicas domésticas) y lo global (las acciones en el marco multilateral). Por supuesto, todo esto atravesado por las diferentes reglas de juego institucionales, normas, intereses, valores e identidades de las diferentes partes que participan directa o indirectamente en la construcción de las políticas regionales y las actividades interregionales.

3.1. El Programa al Desarrollo de las Biotecnologías en el MERCOSUR (BIOTECH I y BIOTECH II)

A modo de punto de partida, es menester resaltar que la temática de este programa no se encuentra únicamente ligado al interés europeo de la promoción de un área afín a sus intereses comerciales. En este sentido, el impulso al desarrollo de las biotecnologías encuentra una trayectoria propia local, que precede al proyecto con la UE. En particular, es preciso destacar que el gran antecedente de cooperación científica y tecnológica entre los países del MERCOSUR se sitúa en la década de los años ochenta, a través del Acuerdo de Cooperación Científico Tecnológico entre Argentina y Brasil, que dio lugar al Centro Argentino-Brasileño de Biotecnología (CABBIO) en 1986. La existencia del CABBIO -con todas sus capacidades acumuladas a lo largo del tiempo- permitió el tratamiento de las temáticas “bio” en el marco de la RECyT mucho antes de contar con el financiamiento europeo; sentando así las bases para poder implementar las dos fases de BIOTECH cuando los fondos estuvieron disponibles. Específicamente, el tratamiento de las biotecnologías como prioridad de las políticas públicas regionales en CyT data del año 2001 y se instala con más presencia en el año 2003.

En efecto, la iniciativa de contar con un proyecto que apunte a lograr el desarrollo de la biotecnología agroindustrial en el MERCOSUR fue colocada a principios del 2003 por la Argentina. En realidad, el proyecto se empezó a gestionar a modo de un bilateral entre Argentina y Europa, fue ésta última quien convino en regionalizarlo. Se produjo, de esta manera, una primera reunión en Buenos Aires, donde también se contó con la presencia de Chile; sin embargo, dado que este país ya contaba con presencia en el Proyecto Genoma, se decidió su no participación en el de apoyo a las biotecnologías (la prioridad chilena era el proyecto citado).

En dicha reunión (MERCOSUR/RECYT/Acta Nº 01/03, Anexo VI) se propone realizar el programa de desarrollo e integración en biotecnología MERCOSUR+2 y el desarrollo de un mecanismo ágil y efectivo para el establecimiento de vinculaciones entre investigadores de la región y de la UE, a los efectos de acceder al financiamiento del Programa Marco Europeo del momento. En la reunión posterior MERCOSUR/RECYT/Acta Nº 02/03, Anexo V) se avanzó con la preparación de un proyecto para constituir un mecanismo de facilitación de la cooperación científica entre las regiones UE-MERCOSUR y de integración regional para las redes temáticas de Biotecnología del MERCOSUR. De esta acta se extrae que la convocatoria para consolidar la iniciativa fue de la Unión Europea. El proceso de negociación llevó dos años. Recién en el 2005 se logró la firma del Acuerdo de Cooperación: el 3 de noviembre de 2005 se produce la firma del Convenio ALA/2005/017-350 (lo firmaron el GMC y la CE). Esta fecha marca el ritmo de trabajo.

Así, BIOTECH I surge al calor de los acontecimientos internacionales, regionales y nacionales, donde la biotecnología se erige como una tecnología de punta y encuentra eco en regiones y países (y, atravesando a todos ellos, en grandes grupos económicos) como los que componen el MERCOSUR; es decir, dedicado a la industria agropecuaria y agro negocios, contar con un Programa de Apoyo a este tipo de tecnología agrícola estaba latente. Adicionalmente, o mejor dicho, como cabal expresión de esta necesidad de coordinar acciones en el área de la biotecnología, debemos tomar en consideración el antecedente de la CABBIO, entre Argentina y Brasil (tal como se afirmó antes).

El objetivo estratégico del Programa BIOTECH I consistió en apoyar el desarrollo y la consolidación de una Plataforma de Biotecnología a nivel de los Estados Parte del MERCOSUR. Donde se definió como plataforma tecnológica a un mecanismo institucional integrado por todos los actores públicos y privados vinculados a la biotecnología, en general, y agroindustrial, en particular, en los países del MERCOSUR. Apuntó a lograr el desarrollo y mejor aprovechamiento de las capacidades de I+D existentes, para fortalecer la competitividad de los sectores productivos de la región.

Para llevar adelante este objetivo estratégico, se plantearon tres ejes de trabajo, a saber: 1) Desarrollar un estudio de Inventario y Diagnóstico de las capacidades, políticas e instrumentos en biotecnologías en los países del MERCOSUR.; 2) Establecer estrategias de coordinación para el MERCOSUR en Transferencia de Tecnologías a través de la Plataforma regional; 3) Subvencionar Proyectos Integrados en el MERCOSUR. En suma, los resultados que esperaban obtener fueron: i) la Plataforma de Biotecnología del MERCOSUR: ii) una serie de Indicadores en biotecnología Estadísticos Comparables a la UE; iii) lograr una Visión Común para la biotecnología en la región; iv) consensuar una Estrategia regional para promocionar el sector biotecnológico en el MERCOSUR; v) un Plan de Acción sobre la visión y la estrategia adoptada; vi) y un Sistema de Subvención para financiar Proyectos Integrados MERCOSUR. Cabe destacar, también, que del análisis de la iniciativa se vislumbra también que se persigue armonizar las regulaciones en materia de biotecnología en los países del MERCOSUR, en una visión de más a largo plazo.

Del objetivo estratégico se desprendieron objetivos particulares y resultados esperados. Respecto de los primeros, crear un mecanismo institucional integrado por actores del sector público, de la academia y del sector privado vinculados a la biotecnología agrícola que apunte a lograr el desarrollo y mejor aprovechamiento de las capacidades de los sectores productivos de la región; nuclear a los actores regionales de investigación, producción, políticas y regulación (en aras del objetivo de más largo plazo de crear una visión común para el sector); establecer una “ventanilla MERCOSUR” para proyectos de biotecnología de interés regional y acciones de apoyo al desarrollo de parques tecnológicos e incubadoras de empresas en biotecnología. Se esperaba obtener una Plataforma de Biotecnología del MERCOSUR; Indicadores en biotecnología Estadísticos Comparables a la UE; Visión común para la biotecnología en la región; Estrategia regional para promocionar el sector biotecnológico en el MERCOSUR; Plan de Acción sobre la visión y la estrategia adoptada; Sistema de Subvención para financiar Proyectos Integrados MERCOSUR.

El proyecto fue financiado en más de un 83 % por la Comisión Europea (CE), la contraparte mercosureña aportó los 17 % restantes. A continuación se presenta un cuadro resumen con los recursos del Programa, con una ejecución desde el 8/12/2005 al 7/12/2011: costo total: 7 300 000 euros; contribución de la CE: 6 000 000 euros; contribución MERCOSUR: 1 300 000 euros; mínimo a invertir en financiamiento de proyectos integrados: 400 000 euros17.

Gracias los mapeos realizados por el proyecto, se realizó una determinación de la demanda para las distintas cadenas productivas. Esto puso en marcha una convocatoria para proyectos a ser presentados por consorcios de los 4 países de la región. Se destinaron 3.000.000 de euros a fin de subvencionar los 5 (cinco) proyectos seleccionados, uno por las cadenas aviar, forestal y oleaginosa y dos de la cadena bovina (Tabla 1).

Tabla 1 Proyectos y consorcios seleccionados en BIOTECH I 

Proyecto Consorcio
Fortalecimiento del Status Sanitario Avícola Regional mediante la Aplicación de Herramientas Biotecnológicas en el Desarrollo de Metodología Diagnóstica y Generación de Información Epidemiológica, Aplicados al Control de Patógenos Aviares de Importancia Comercial y con Incidencia en Salud Pública INTA (Argentina), Universidad de la República de Uruguay (Uruguay), Universidad Federal de Río Grande do Sul (Brasil), Instituto de Higiene- Facultad de Medicina de la Universidad de la República de Uruguay (Uruguay), Servicio Nacional de Calidad y Salud Animal (Paraguay), Delamer SRL (Argentina), Administración Nacional de laboratorios e Institutos de Salud Anlis (Argentina), Wildlife Conservation Society (Representación Argentina), Instituto Zooprofilattico Sperimentale delle Venezie (Italia).
Aplicación de la genómica funcional y otras herramientas biotecnológicas para el desarrollo y control de vacunas contra el virus de la fiebre aftosa Universidad de la República (Uruguay), Fundación Instituto Leloir (Argentina), Inmunova SA (PYME Argentina), Facultad de Ciencias Veterinarias. Universidad Nacional de Asunción (Paraguay), Biogénesis Bagó SA (Argentina), Universidad Federal de Rio de Janeiro (Brasil), Institut des Hautes Etudes Scientifiques & Institut de Recherche Interdiciplinaire (Francia).
Estrategias biotecnológicas para el control de enfermedades bacterianas, virales y por protozoarios intracelulares en el ganado bovino del MERCOSUR INTA (Argentina) Centro de Biotecnología, Universidad Federal de Pelotas (Brasil), Laboratorios Colón (PYME Argentina), Facultad de Ciencias Veterinarias: Universidad Nacional de Asunción (Paraguay), Facultad de Cs. Veterinarias Universidad de la República (Uruguay).
Desarrollo de una plataforma integrada de genotipificación para la bioprospección de genes candidatos de interés en germoplasma de Eucalyptus del MERCOSUR. INTA (Centro de Biotecnología cautelar, Estación Experimental Concordia) (Argentina) Desarrollo Madereros SA. (Paraguay), Mundial Forestación SA.(Uruguay), Facultad de Ciencias Agrarias: Universidad Nacional de Asunción (Paraguay), Dirección General de Investigaciones Científicas y Tecnológicas de la Universidad de Asunción (Paraguay), EMBRAPA (Brasil), Garruchos SA (Argentina).
Aproximación genómica integrada en el MERCOSUR para la prospección de genes útiles al mejoramiento de la soja frente a estrés biótico y abiótico. Estación Experimental Agroindustrial Obispo Colombres (Argentina), Instituto de Agrobiotecnología de Rosario (PYME Argentina), Facultad de Ciencias Exactas y Naturales UBA (Argentina), CONICET (Argentina), INTA (Argentina), Universidade Federal Do Rio Grande do Sul (Brasil), Facultad de Ciencias Químicas, Universidad Nacional de Asunción (Paraguay), Dirección de Investigación Agrícola (DIA) del Ministerio de Agricultura y Ganadería (Paraguay), Instituto de Biotecnología Agrícola (INBIO). (Paraguay), Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (Uruguay), Instituto de Investigación Biológicas-Clemente Estable (Uruguay), EMBRAPA Soja (Brasil), Universidad de la República de Uruguay (Uruguay), Nidera SA (Argentina).

Fuente: Tomado de Corley (2016).

Uno de los resultados más importantes del proyecto BIOTECH I consiste en la expansión institucional de la RECyT a partir de la creación de la Comisión de Apoyo al Desarrollo de las Biotecnologías (CADB), conformada por representantes del sector público, privado y académico de los cuatro países, bajo cuya supervisión funciona una Unidad de Gestión que se ocupa de llevar adelante las actividades en forma flexible y efectiva (Corley, 2016). Esto implicó un fortalecimiento institucional para la agenda científica y tecnológica del MERCOSUR: tanto la CADB como la propia RECyT aumentaron su visibilidad y su capacidad efectiva para llevar adelante acciones de política pública regional. A nivel nacional, el caso paradigmático es, quizás, Argentina ya que con la jerarquización del a CyT a nivel ministerial, también se constituyó como la Unidad de Gestión de todo el proyecto BIOTECH (Perrotta, 2009)18. Consecuentemente, todo ello apunta a la conformación de la Plataforma, es decir, de un mecanismo institucional integrado por todos los actores públicos y privados vinculados a la biotecnología, en general, y agroindustrial, en particular, en los países del MERCOSUR, que busca lograr el desarrollo y el mejor aprovechamiento de las capacidades de I+D existentes, para fortalecer la competitividad de los sectores productivos de la región.

Con todo, la estrategia central de BIOTECH I fue el establecimiento de un ámbito de coordinación entre los actores relevantes para la promoción de un mayor nivel de transferencia de tecnología desde el sector académico al sector productivo de la región. En este sentido, las actividades realizadas tales como mapeos, talleres, y financiación de proyectos se pensaron en términos de fortalecimiento de estructuras ya existentes. Los impactos de BIOTECH I no están exentos de críticas ya que anclado en experiencias anteriores el Programa terminó financiando-mayoritariamente- redes preexistentes cuyo impacto sobre la creación de nuevas capacidades de investigación, desarrollo e innovación en los países del MERCOSUR es cuestionable. Primero, porque las redes preexistentes ya contaban con esas capacidades y se beneficiaron de recursos para profundizar sus intercambios. Segundo, porque las cláusulas de armado de los consorcios reprodujeron las asimetrías intra-regionales en materia de desarrollo científico y tecnológico. Tercero, porque los investigadores participantes ya se encontraban internacionalizados y las empresas privadas, transnacionalizadas. Además, los términos del acuerdo no salvaguardaban los derechos de propiedad intelectual y/o patentamiento de los resultados de esas investigaciones -en efecto, era posible que las patentes no quedaran en socios mercosureños-19.

Como anticipamos, existió una segunda fase de este programa, conocida como BIOTECH II, y que también fue financiada por la UE. Sus objetivos consisten en continuar con el fortalecimiento de la Plataforma de Biotecnologías BIOTECSUR y consolidar y posicionar las biotecnologías del MERCOSUR a nivel internacional20. El nuevo acuerdo de Subvención entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay y la Unión Europea propone consolidar las bases de integración científica creadas y posicionar la biotecnología como un área clave de progreso para el desarrollo productivo, entendiendo que esto contribuye a la generación de conocimiento, la creación de empleo y el crecimiento económico.

El análisis de estos objetivos a la luz de la fase previa arroja la conclusión de que BIOTECH I no termino consolidando “la plataforma biotecnológica”; o por lo menos no lo realizó de manera cabal (y no necesitar una segunda fase de financiamiento). Ahora bien: ¿en términos de quién dicha plataforma no se encuentra consolidada? ¿Acaso no podríamos pensar como exitoso el financiamiento de los proyectos mencionados? ¿Por qué no existió desde el MERCOSUR una definición de agenda en esta área sin intervención de la UE, considerando que existían antecedentes intrarregionales? Un análisis de los proyectos financiados y los objetivos de BIOTECH I evidencia un interés más marcado en fomentar el desarrollo científico tecnológico en articulación con el mercado e inserto internacionalmente (con la UE) tanto a desde el nivel científico como económico.

Sobre esta base, BIOTECH II presenta tres desafíos a afrontar: para comenzar, la limitada transferencia de tecnología desde el sector académico al sector productiva; luego, la subutilización y concentración en pocos países de las capacidades científicas y, finalmente, la inexistencia de una “cultura empresarial innovadora” (o su presencia débil). En línea con este último propósito busca promover una mayor articulación, así como capacitación en herramientas del gerenciamiento innovador. Además, sobre esta base, se plantean sus objetivos con respecto a su relacionamiento con la UE, para avanzar sobre prácticas de vinculación y transferencia tecnológica de proyectos consorciados entre ambos bloques. En otras palabras, la cooperación científica se alcanzaría a partir de la transferencia al sector productivo.

Ahora bien, al concentrarnos en la ejecución plurianual (desde 2014 hasta 2018) del proyecto, éste contó con una subvención de tres millones de euros, que en su mayoría fue aportada por la UE pero tuvo una contraparte de los países del MERCOSUR. Asimismo, en el marco de BIOECH II y sobre la base de la experiencia de la anterior comisión (CADB), se formaliza institucionalmente la Comisión Plataforma Biotecsur (CPB) dentro de la estructura de la RECyT. La misma propone actuar como el organismo rector de la Plataforma, promoviendo acciones y facilitando el proceso de integración. El análisis de esta comisión a través de sus actas permite esbozar algunas conclusiones interesantes (véase más adelante).

La convocatoria a proyectos de investigación lanzada en el marco de BIOTECH II se apoyó en las subvenciones de cooperación para el desarrollo vigentes por parte de la UE a través de la “Convocatoria para proyectos regionales de innovación biotecnológica”21. De este proceso resultaron seleccionados dos proyectos, todos consorciados (con socios del MERCOSUR y de la UE). La escasez de proyectos en el marco de esta segunda subvención puede deberse a que, por un lado, a que el tamaño de la subvención de la segunda fase es menor y, por otra parte, la incidencia de la apertura del 7PM que tuvo una componente de subvenciones a países latinoamericanos (Tabla 2).

Tabla 2 Proyectos y consorcios seleccionados en BIOTECH II 

Proyecto Consorcio
Desarrollo y validación de pruebas diagnósticas e inmunógenos para el control de las micobacterias que afectan humanos y cerdos. Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (Argentina); Universidad Nacional de Asunción (Paraguay) Instituto Vasco de Investigación y Desarrollo Agrario (España); Universidad Nacional de Pelotas (Brasil); Facultad Veterinaria, Universidad de La República (Uruguay).
Selección acelerada de eucalyptus para bioenergía de los programas de mejoramiento forestal del MERCOSUR. Universidad Nacional de Santiago del Estero (Argentina); Instituto Superior De Agronomía (Portugal).

Fuente: Elaboración propia.

Resulta pertinente destacar en este punto una consideración acerca de los interrogantes planteados más arriba, en lo que respecta a la definición de la agenda y la estrategia del MERCOSUR en CyT: la propia UE reconoce al referirse al programa que “la orientación estratégica y operativa es definida por la Comisión Europea; para el apoyo al desarrollo biotecnológico dentro de RECyT”22. En este sentido, la vinculación con esta modalidad de cooperación con la UE, más aún si se agrega la discusión en torno al patentamiento, genera una situación de dependencia tecnológica. Situación que no es nueva en países semiperiféricos como los del MERCOSUR23.

El análisis de este tipo de cooperación bajo el prisma de la cooperación para el desarrollo, siguiendo a Kern, implica visibilizar tres elementos de la relación interregional: la asimetría de las partes, la finalidad de alcanzar el desarrollo y la creencia que esto es posible a partir de la transferencia de recursos desde los países más ricos a los más pobres24. En este sentido, la noción de desarrollo económico juega un papel de legitimación que encubren los intereses que persiguen los países donantes como parte de su política exterior. Esta argumentación permite, además, referirnos a la estrategia de la UE para América Latina, que, por un lado, posibilita visualizar los impactos de las oportunidades de colaboración en CyT para las instituciones de los países miembros del MERCOSUR y, por otro, permite reflexionar acerca de los impactos de Biotecsur. Respecto del primer impacto, nos referimos en el apartado subsiguiente, dedicado a la participación de las instituciones de CyT de los países del MERCOSUR en los PM de la UE. En lo que compete al segundo punto, cabe preguntarnos cómo impacta la estrategia de cooperación científica y tecnológica de la UE con el MERCOSUR en clave birregional (Biotecsur).

Para dar respuesta a esta pregunta, es dable recordar, a modo de punto de partida, que la estrategia europea para la región, se formaliza a partir de la I Cumbre Euro-latinoamericana celebrada los días 28 y 29 de junio de 1999 en Río de Janeiro, a partir de la adopción de una “Asociación Estratégica Birregional” y con su correspondiente Declaración Conjunta y un Plan de Acción que dejaban sentadas, en amplio número, prioridades referidas al diálogo político, las relaciones económicas y financieras y la cooperación. A partir de las Cumbres se estructura el diálogo político en CyT, que tiene como mojón de formalización a la Cumbre de 2010, donde se institucionaliza la Reunión de Altos Funcionarios entre ambas regiones25. En este marco se propicia la discusión de las prioridades comunes de la Iniciativa de Investigación Conjunta, también adoptada en la misma Cumbre.

La temporalidad de la instrumentación (léase, en toda América Latina y el Caribe y en el MERCOSUR en paralelo) podría sugerir un viraje en lo que se refiere a la cooperación CyT: con esta estrategia la UE se posicionaría como un actor global fomentando el desarrollo de grupos de investigación en toda la región (no solamente en el MERCOSUR) y, además, continuaría con el fomento del área de biotecnología -ya que entre las áreas prioritarias definidas birregionalmente se encontraban Energía, Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC), Bioeconomía, Biodiversidad y Cambio Climático, Salud y Buenas Prácticas y Financiamiento-. El concepto de bioeconomía, por su parte, engloba muchas de las temáticas que se manejan desde el área biotecnológica y, asimismo, con el área de Salud y Cambio climático se cubrirían otros desarrollos por fuera del agro(negocios) con la misma tecnología. La incidencia sobre el escenario birregional (léase, en el marco de la relación UE - América Latina, que con la creación de la CELAC se configuró como UE-CELAC) podría explicar la reducción del financiamiento para BIOTECH II (en relación con BIOTECH I) ya que evitaría la duplicación de financiamiento en el mismo sector temático mientras centraliza la mayor parte del financiamiento (y su gestión técnica) a través del instrumento de los PM.

En línea con este argumento, decidimos incorporar el análisis de los proyectos presentados a los PM para ver si, efectivamente, la región MERCOSUR era un componente en el armado de los consorcios.

a) La participación mercosureña en los Programas Marco de la UE

Los Programas Marco son la principal iniciativa comunitaria de fomento y apoyo a la I+D+I en la Unión Europea. Su principal objetivo es la mejora de la competitividad europea mediante la financiación de actividades de investigación, desarrollo tecnológico, demostración e innovación, a partir de un régimen de colaboración transnacional entre empresas e instituciones de investigación pertenecientes tanto a los países de la UE y sus Estados Asociados, así como de terceros países. Explicitados de esta manera, la cooperación internacional es el componente básico de estos Programas. Sin embargo, la apertura a terceros países (categoría en la que se engloban a todas las instituciones gubernamentales y no gubernamentales participantes de América Latina y el Caribe) y cómo estos participan, permite identificar algunas consideraciones interesantes para repensar la relación MERCOSUR - UE en esta agenda temática. En este sentido, en este apartado analizamos la participación de instituciones de I+D del MERCOSUR en los Programas Marco Sexto (6PM), Séptimo (7PM) y Horizonte 2020 (H2020). Esto permite complementar lo señalado en el apartado anterior, ya que se amplía la mirada a los diferentes instrumentos de financiación de colaboración científica internacional para ver si las instituciones de la región (en particular el MERCOSUR) es gravitante para el armado de consorcios. El foco del análisis se coloca en el 7PM (2007-2013) y H2020 (2014-2020), para poder dar cuenta de: la estrategia de la UE para la región, el impacto del financiamiento y las estrategias del MERCOSUR para cooperar en CyT con la UE.

Para comenzar, es preciso referirnos al proceso de postulación para recibir los financiamientos disponibles en dichos programas, ya que la observación a las temáticas y la modalidad de aplicación en las convocatorias, posibilita la interpretación de los impactos de los subsidios en las instituciones científicas y tecnológicas latinoamericanas. En este sentido, a pesar de haber sufrido actualizaciones con el devenir de los distintos instrumentos PM, las convocatorias de dichos programas pueden ser divididas en dos grandes grupos: por un lado, aquellas de modalidad “bottom up” donde la temática es definida por el consorcio (estas convocatorias son en general para proyectos de movilidad26 y para subvenciones del Consejo Europeo de Investigación27). Por el otro, “top down”, donde las acciones se encuentran definidas por la UE a través de convocatorias temáticas específicas: en este tipo de acciones, la convocatoria explicita cuáles deberán ser los impactos esperados, el objetivo específico en cualquiera de los tópicos. Esto genera que, para poder resultar seleccionado, el consorcio debe estar trabajando en la temática y orientar el proyecto a los límites establecidos por la convocatoria o bien, en algunos casos, adaptar los trabajos a estos condicionamientos. Es decir, orientar la agenda de investigación a la letra de la convocatoria y no a necesidades de desarrollo científico propio (soberano y/o autonómico).

Sobre esta base, presentamos resultados de nuestro estudio bajo el interrogante: ¿existieron proyectos de cooperación con la temática MERCOSUR - UE, o bien que aluda directamente al MERCOSUR? Si comenzamos desde el programa marco vigente (H2020), una consulta en el portal CORDIS28, que nuclea los resultados de todos los PM, arroja que no existieron proyectos que analicen ningún aspecto de la relación MERCOSUR - UE o del MERCOSUR por sí solo29. Si se encuentran referencias a América Latina a partir del Proyecto EU LAC FOCUS30, pero éste se centra en un marco más amplio de análisis, al referirse a las relaciones entre ambas regiones (América Latina y el Caribe y la UE). El 7PM, por su parte, cuenta entre sus subvenciones con dos proyectos que se refieren al MERCOSUR: en nanotecnologías y migraciones31. Por último, el 6PM cuenta con dos proyectos acerca del MERCOSUR, ambos referidos a la liberalización comercial sobre el sector agrícola32 (Tabla 3).

Tabla 3 Proyectos temáticamente orientados al MERCOSUR: distribución por Programa Marco 

Programa Marco Cantidad de proyectos Temática
Sexto Programa Marco 2 Liberalización comercial sector agrícola
Séptimo Programa Marco 2 Migración (1). Nanotecnologías
Horizonte 2020 0 -

Fuente CORDIS. En la búsqueda se aplicó como filtro que en los títulos se encuentre la palabra MERCOSUR. No se analizan proyectos de países, aunque sean Estados Partes o Asociados del MERCOSUR.

Debido a que la cooperación es institucional y, consecuentemente, no existieron acciones orientadas al MERCOSUR en su conjunto, más que en el caso de algunos proyectos temáticamente orientados (como se verá más adelante, no necesariamente con participación de instituciones del bloque), es preciso referirnos de manera breve acerca del marco jurídico-político que orienta la cooperación científica y tecnológica a nivel bilateral entre la UE y los países de América Latina y el Caribe. Actualmente, la UE mantiene acuerdos de cooperación científica y tecnológica (ACT) con cuatro países de Latinoamérica: Argentina, Brasil, Chile y México. Asimismo, éstos han sido los principales participantes de la región en los PM. Para cada ACT firmado se conforma una Comisión Asesora bilateral que es la encargada de establecer las hojas de ruta plurianuales -siempre tomando en consideración los lineamientos generales de la UE y los documentos de estrategia país en los períodos temporales delimitados-. El soporte para este tipo de acuerdos lo brindaron los proyectos BILAT del 6PM y 7PM, los cuales han ido concluyendo en 2015. Como resultado de estos proyectos se crearon espacios institucionales para encaminar la cooperación científica y tecnológica y configuraron estructuras institucionales que se orientaron esencialmente a promover la participación de estos países en los PM, a partir de una intensa labor de difusión de convocatorias y apoyo a la generación de contactos entre grupos de investigación33.

Como anticipamos, por cuestiones de recorte temporal nos referimos únicamente al desarrollo del 7PM y de H2020. La promoción y difusión de las convocatorias de la UE en los países del MERCOSUR (y en particular aquellos con Oficinas de Enlace) generó una colaboración robusta dentro de estos programas. El primero de ellos se implementó entre 2007-2013 y tuvo una fuerte participación de los países de la región. Es importante destacar que ninguna institución paraguaya recibió subvenciones durante el desarrollo de este programa. La distribución del presupuesto se concentró principalmente en Brasil y Argentina, centralizando, en el caso argentino, una alta tasa de éxito en las propuestas presentadas. La Tabla 4 presenta la distribución de presupuesto de la contribución europea.

Tabla 4 Distribución de las contribuciones europeas del 7PM por país del MERCOSUR 

País Contribución Europea (millones de euros)
Argentina 14.49
Brasil 32.25
Uruguay 4.38

Elaboración propia en base a datos: Dashboard FP7.

La participación de Argentina y Brasil en el 7PM conllevó a más de 200 acuerdos de subvención suscriptos. Sin embargo, considerando las características de las subvenciones, al observar las temáticas donde efectivamente se otorgaron los subsidios permiten mapear el interés del financiador a la hora de desarrollar las capacidades en las instituciones de la región. En particular, la prioridad temática que obtuvo mayor cantidad de subvenciones fue el área de agricultura, alimentos y biotecnología. La Figura 2 a continuación detalla la distribución del subsidio por área temática.

Figura 2 Subvenciones por prioridad temática. Fuente: H2020 Dashboard: FP7: Filtros: Arg/Br/Uru/ Desglose prioridad temática. 

Si bien en este trabajo nos concentramos en la RECyT, al observar la segunda prioridad temática de proyectos subsidiados de Figura 2, es menester recordar que en los mismos años el MERCOSUR contó con un proyecto con la UE en el campo de tecnologías de la información y comunicación, especialmente en cuestiones atenientes a gobierno y comercio digital34.

El fomento a estas prioridades temáticas posibilitó el desarrollo de grupos específicos y la formación de redes. Sin embargo, ¿hasta qué punto el fomento de estas áreas temáticas no condiciona el desarrollo de una matriz productiva? El hecho de que el mayor volumen esté en el área de agricultura, alimentos y biotecnología, marca un claro énfasis del financiador en este fomento. Ahora bien, en el caso del segundo grupo de prioridades temáticas, aquí podría sostenerse una hipótesis tentativa bifronte: por un lado, el desarrollo de estas capacidades de los grupos involucrados, y por el otro, frente a la disponibilidad por parte europea de tecnología para vender o utilizar en la región. Por motivos de espacio de este trabajo, estos planteos quedarán abiertos.

El análisis de los resultados de los años de ejecución de H202035, arroja que los Estados Parte del MERCOSUR en su conjunto, recibieron más de 20 millones de euros para subvencionar la participación de instituciones mercosureñas en estas iniciativas, lo que representó un total del 0,81%36 de las subvenciones disponibles. A diferencia de lo que sucedió en el programa precedente, instituciones paraguayas recibieron financiamiento durante H2020. La Tabla 5 a continuación muestra la distribución de las subvenciones:

Tabla 5 Cantidad de participaciones en proyectos y contribuciones netas de la UE por país-región, H2020 

País Contribuciones netas de la UE (H2020) Participaciones en H2020
Brasil 11.631.140 € 193
Argentina 7.525.231 € 170
Uruguay 3.142.826 € 22
Paraguay 264.594 € 6
Total 22.563.790 € 391

Fuente: Dashboard H2020 con filtros por país. Consultada 24/05/2020.

Al igual que en el instrumento anterior, los mayores receptores de las subvenciones europeas son Argentina y Brasil. El caso brasileño es interesante ya que, a diferencia del resto de los países del MERCOSUR, no recibe financiamiento directo de la UE37, a menos que se encuentre específicamente mencionado en el texto de la convocatoria. En este sentido, el hecho de que la UE destinara el mayor presupuesto de la región para Brasil sugiere un interés estratégico en fomentar algunas áreas específicas de dicho país. En el análisis de los primeros resultados de H2020, tanto Argentina como Brasil se encontraban entre los 10 terceros países que recibían mayor aporte comunitario.

La mayor recepción de subvenciones en estos dos países puede explicarse por sus condiciones estructurales y regulatorias: son los países del MERCOSUR (y de América del Sur) que tienen las mayores capacidades instaladas de infraestructura para el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación, así como un conjunto de regulaciones de apoyo por medio de instrumentos de política de promoción, foros de competitividad, etc. Estos dos aspectos replican un elemento ya señalado: la profundización de las asimetrías intra-regionales. Respecto del interés que suscita Brasil como receptor de este tipo de financiamiento (aunque el país deba determinar las fuentes nacionales complementarias a las europeas), podemos argumentar que se trata de una “zanahoria” para destrabar negociaciones en otros campos (como el comercial); así como el hecho de que las capacidades instaladas y el desarrollo de estas temáticas se vinculan a redes empresariales fuertes (transnacionales e interregionales); la percepción de este país como líder regional y global (especialmente porque por estos años los BRICS eran un actor gravitante de la política internacional); y además, porque coincide con la creación y apogeo de la política “Ciencia sin fronteras”.

4. DISCUSIÓN

4.1. Más allá de los Programas Marco

Ahora bien, más allá de la erogación de presupuesto hacia los países de la región que permite suplir la escasez de presupuesto en CyT, un análisis crítico debe hacerse en torno a los condicionamientos de recibir dicho financiamiento y la potencial sustentabilidad de los proyectos una vez que el apoyo externo se acaba.

Como se mencionó anteriormente, los tópicos de las convocatorias y la modalidad de participación en los PM están definida por la UE. La UE, en sus diferentes portales, presenta convocatorias con un detalle específico acerca del monto por proyecto, el impacto que deberá tener la acción y los potenciales desarrollos esperados, dónde deben ser publicados los resultados y, en algunos casos, el salto tecnológico que deberá darse. Cooperar en estos términos, y pensar en clave nacional o incluso regional, amerita colocar un conjunto de preguntas alarmantes: ¿hasta qué punto dichas exigencias coinciden con las propias?; ¿hasta qué punto la “promoción de la participación de grupos nacionales en PM” (objetivo principal de las Oficinas de Enlace) no genera una dependencia de las estructuras a un nivel de financiamiento poco sustentable, o lo que es peor, una fuga de cerebros hacia el lugar donde se encuentran los recursos? Desde una perspectiva pesimista podríamos llegar a la conclusión de que una cooperación en con este nivel de asimetría retrasa o deja trunco un potencial desarrollo autónomo y soberano de una política nacional y regional en ciencia y tecnología. Sumado a lo anterior, el recorte presupuestario en la cartera de Ciencia y Tecnología de los últimos 4 años, en el caso argentino, parecería alinear aún más los argumentos en ese sentido: frente a la falta se recurre hacia la órbita externa que condiciona y focaliza en agendas que no son las propias. Sin embargo, una reflexión crítica de la Comisión Plataforma Biotecsur en el apartado siguiente posibilitará replantarnos esta perspectiva.

4.2. La Comisión Plataforma Biotecsur: una maduración en términos sustentables

Como mencionamos en el apartado de análisis del proyecto Biotecsur, el Programa contaba entre sus objetivos la institucionalización de la Comisión Plataforma Biotecsur dentro de la estructura de la RECyT. Sería a través de ella que se llevarían a cabo los objetivos del proyecto y terminaría la consolidación de la plataforma biotecnológica en el MERCOSUR. Siguiendo este lineamiento del subsidio, la RECyT se expande y crea en 2011 la Comisión Plataforma Biotecsur. Ésta emerge como un resultado de la primera fase de BIOTECH I, y comienza a tener autonomía dentro de la Reunión Especializada para poder manejar sus reuniones de manera independiente con expertos nominados por cada una de las delegaciones participantes.

En sus primeras reuniones, gran parte de las discusiones se centraron en el cumplimiento de las tareas propuestas en el convenio de subvención, el monitoreo del nivel de avance de las mismas y las consideraciones de cómo los proyectos regionales logran hacer sinergia con iniciativas del exterior38. No obstante, también desde las primeras reuniones, se abordó la cuestión en torno a la sustentabilidad de las acciones. Por un lado, se consideró el marco del Fondo de Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM) para dar continuidad a proyectos que están finalizando su subvención europea; por otro, se comienzan a explorar mecanismos europeos de bajo costo (de conformación de redes) tipo “twininings” para el marco regional39. Esta idea se recupera en reuniones subsiguientes a los efectos de crear “Centros de Biotecnología MERCOSUR” (ACTA 2013/02 COMISIÓN PLATAFORMA BIOTECSUR).

La emergencia de temáticas como la “´Plataforma Regional de Métodos Alternativos al uso de animales experimentales”, la “Red de Neurociencias del Mercosur”, y el “Centro Regional de Ingeniería en Proteínas del MERCOSUR”, por fuera de las exigencias del Proyecto con la UE permiten ver una maduración de las delegaciones a la hora de proponer temas y líneas de acción, sumado a la consideración del FOCEM como medio de apoyo financiera a las iniciativas. La única mención que se ve acerca de cooperar con la UE se da en la última reunión con la idea de plantear la Plataforma Regional de Métodos Alternativos al Uso de Animales del MERCOSUR como un proyecto colaborativo a nivel interbloques40.

En este sentido, el breve recorrido por las temáticas que se presentan en las actas de la CPB de la RECyT, plasma una maduración de la temática en términos regionales, sostenida por la acumulación de capacidades organizacionales y de recursos a lo largo del tiempo. El abordaje de la temática se hace en términos regionales y considerando las oportunidades disponibles dentro de la región: podría marcarse aquí la consolidación de una agenda propia y el aprovechamiento del marco institucional creado por una subvención europea que posibilitó repensar las formas de abordar una temática que ya contaba con un desarrollo previo. En particular, hay un claro foco en el desarrollo regional, y no una lógica dependiente de las subvenciones disponibles. La CPB de la RECyT se desarrolló aprovechando las limitaciones propias y sin considerar el financiamiento externo: en este sentido, desde sus orígenes plantea acciones pequeñas y de formación de redes que posibiliten robustecer las capacidades existentes. Esta experiencia permitiría repensar la perspectiva pesimista que planteamos en el acápite anterior, en términos de ver qué capacidades se encuentran creadas a nivel institucional en los cuatro países del MERCOSUR, para poder plantear una cooperación en CyT entre los dos bloques.

En línea con este análisis, es posible colocar como desafío la posibilidad de repensar el rol de las Oficinas de Enlace de los Estados Parte del MERCOSUR. Este ejercicio nacional y regional permitía discutir nuevos marcos de cooperación entre las dos regiones; que contemple los diferentes aprendizajes y que se sostenga en el reconocimiento mutuo y la búsqueda de simetría.

CONCLUSIONES

Analizar la relación del MERCOSUR con la UE en lo que compete a la cooperación científica interregional no solamente es pertinente en el marco del Acuerdo alcanzado en 2019, especialmente, como plantea Paikin (2019) sobre la capacidad de adaptación del MERCOSUR y la recuperación de su centralidad. A pesar de que el foco del acuerdo se coloca en sus capítulos comerciales, los detalles de lo acordado presentan potenciales espacios donde trabajar. Por este motivo consideramos que sería el momento adecuado, teniendo en cuenta las conclusiones presentadas, para abordar y gestionar las asimetrías a nivel intra-bloque en el área de desarrollo científico y tecnológico e identificar cursos de acción con la UE, que sigan no sólo los mandatos europeos sino que logren darle una impronta mercosureña. El recupero de la centralidad a través del Acuerdo UE-MERCOSUR podría llegar a ser un marco propicio para posicionarse desde la defensa del bloque MERCOSUR y debatir desde allí las diferentes líneas de agenda de cooperación desde el principio del respeto mutuo, interés recíproco y búsqueda de simetría.

Los dos casos analizados nos permiten destacar que pese a las dinámicas que constriñen al MERCOSUR, incluyendo la persuasión, disuasión y socialización de experiencias, el bloque suramericano ha contado con posibilidad de agenda (al menos limitada) para comenzar a gestionar la cooperación intrarregional en ciencia y tecnología; cooperación que se sedimenta en la relación bilateral pre-existente entre Argentina y Brasil; y que se nutre de proyectos políticos que han erogado recursos para esta función. Los cambios institucionales en la RECyT y la propia creación de la plataforma permiten la articulación tripartita entre el Estado, el sector de investigación y los privados. En este sentido, el abordaje de la participación de los países en los programas marco, también nos indica cómo la región es una capacidad más para traccionar recursos; así como habilita la discusión sobre las oficinas regionales de enlace con la UE, para poder reconvertirlas de meras ventanillas a actores con pensamiento estratégico y visión política para negociar en pos de metas autonómicas. Esto permitiría ampliar las temáticas y los resultados a obtener; pero especialmente, “popularizar” la participación en este tipo de proyectos, ya que el acceso a la información (sobre las convocatorias, cómo llenar las aplicaciones y cómo armar los consorcios, por ejemplo) es un recurso de poder de las redes de gestores-académicos-privados que tradicionalmente han participado de estos intercambios.

Finalmente, al momento de terminar con la elaboración de este artículo, nos encontramos transitando las medidas de aislamiento social preventivo y obligatorio en el marco de la pandemia de la Covid-19. Por lo tanto, pensamos que es un marco propicio para repensar aspectos de la relación interregional, desde una política más altiva y recuperando lo que el MERCOSUR ha realizado. Si colocamos una mirada comparativa, el espacio mercosureño tuvo una reacción más rápida a partir de activar presupuesto del FOCEM. En marzo 2020 el MERCOSUR aprobó un fondo de emergencia de 16 millones de dólares que serán destinados en su totalidad al combate coordinado contra la Covid-19 en el marco del proyecto plurinacional “Investigación, Educación y Biotecnologías aplicadas a la Salud” (se trata de recursos no reembolsables y sin intereses financieros): una primera partida de 5.800.000 dólares se utilizó para fortalecer la capacidad de diagnóstico del virus, compra de equipamiento, insumos, materiales para la protección de los operadores y kits de rápida detección. Los fondos buscan el desarrollo de la técnica de serodiagnóstico que detecta la respuesta de anticuerpos de los pacientes, ya sea sintomáticos o asintomáticos, de manera de conocer el grado de penetración que ha tenido la epidemia en la población41.

En el caso europeo, la reacción fue más tardía, ya que recién en marzo42 se adjudica el financiamiento para proyectos de investigación y desarrollo en la temática. En principio el monto fue de 10 millones de euro; pero luego se incrementó. Sin embargo, la temporalidad en términos comparativos sigue dando un balance positivo a la respuesta del MERCOSUR, recordemos que en marzo el brote se encontraba en su punto más álgido en los diferentes países europeos43, mientras que recién ingresaba en la región a partir de personas que habían estado en esos países. En mayo, la UE lanzó una campaña para juntar fondos (pledge)44 donde se invitó a los países a participar comprometiendo recursos. De América Latina, Argentina y México los únicos dos países que donaron45.

Con todo, las diferentes respuestas, más allá de las asimetrías entre los dos bloques, brindan un panorama optimista para la construcción de políticas regionales en CyT en el MERCOSUR; ya que la emergencia del Covid-19 y su tratamiento urgente lograron articular un proceso de integración que está transitando por un momento de reconfiguración.

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NOTAS

1BÖRZEL, T.; RISSE, T. Diffusing (Inter-)” Regionalism. The EU as a Model of Regional Integration”. Working Paper KFG The Transformative Power of Europe. 2009, vol 26. BÖRZEL, T.; RISSE, T. “When Europeanisation Meets Diffusion: Exploring New Territory”. West European Politics. 2011, vol 35, n° 1, 192-207. GARDINI, G. L.; MALAMUD, A. “Debunking Interregionalism: Concepts, Types and Critique-With a Pan-Atlantic Focus”. Interregionalism across the Atlantic space, 2018. Springer. pp. 15-31. JETSCHKE, A.; LENZ, T. “Does Regionalism Diffuse? A New Research Agenda for the study of Regional Organizations”. Journal of European Public Policy. 2013, vol 20, n° 4, 626-637. LENZ, T. “Frame diffusion and institutional choice in regional economic cooperation”. International Theory. 2017, vol 10, n° 1, 31-70, LENZ, T. EU normative power and regionalism: Ideational diffusion and its limits. Cooperation and Conflict. 2013, vol 48, n° 2, 211-228, LENZ, T. Spurred Emulation: The EU and Regional Integration in MERCOSUR and SADC. West European Politics. 2011, vol 35, n° 1, 155-173. RISSE, T.; SIKKINK, K. The socialization of international human rights norms into domestic practices: introduction. Cambridge Studies in International Relations. 1999, vol 66, 1-38, SANAHUJA, J. A. La Unión Europea y el regionalismo latinoamericano: un balance. Investigación & Desarrollo. 2013, vol 21, n° 1, 156-184.

2PERROTTA, D. “La cooperación en materia de educación superior y en ciencia y tecnología en el MERCOSUR: balances y desafíos”. Paper presented at the IX Congreso Nacional de Ciencia Política de la Sociedad Argentina de Análisis Político, Santa Fe, 2009.

3ARVANITIS, R.; GAILLARD, J. Research collaboration between Europe and Latin America: mapping and understanding partnership: Archives contemporaines, 2014, VESSURI, H. “Science for the south in the south exploring the role of local leadership as a catalyst of scientific development”. Science and technology in a developing world. Springer, 1997, 299-321.

4GAILLARD; JOSSELIN, Op. cit.

5VESSURI, H. La ciencia periférica. Caracas: Monte Avila, 1983.

6KREIMER, P. “¿Dependientes o integrados?: La ciencia latinoamericana y la nueva división internacional del trabajo”. Nómadas. 2006, vol 24, 199-212.

7BEIGEL, F. Introduction: Current tensions and trends in the World Scientific System. Current Sociology. 2014, vol 62, n° 5, 617-625.

8PERROTTA, D.; ALONSO, M. (2020). “Cross-National Research Partnerships in International Relations: A Study of Research Groups’ Practices of MERCOSUR-Re-Envisioning Scholarly Activities Beyond the Global North-Global South Divide”. Journal of Studies in International Education. 2020, vol 24, n° 1, 79-96. doi: <10.1177/1028315319887390>

9Dos Santos, 2000.

10Ibid, p. 10.

11Ibid., p. 58.

12Para información sobre cada órgano, se puede consultar el sitio web de la Secretaría del MERCOSUR: <https://www.mercosur.int/> [acceso 27/05/20]. Un análisis crítico se encuentra en: Caetano, Vazquez, y Ventura (2009)

13CORDER, S.; COSTA, M. C. d.; GOMES, E.; VELHO, P. E. (2002). “MERCOSUR: cooperación en ciencia y tecnología”. Nueva Antropología. 2002, vol 18, n° 60; KERN, A. “Elementos y reflexión sobre la cooperación científica y tecnológica Norte-Sur”. Cuadernos Iberoamericanos para la Integración. 2010, vol 12, 35-58, VELHO, L. “Redes regionales de cooperación en CyT y el MERCOSUR”. Redes. 2000, vol 7, n° 15, 112-130.

14En un trabajo anterior se explicitan algunas debilidades estructurales durante la negociación regional, dadas las asimetrías de los socios. Puntualmente, el único país que al inicio de las negociaciones no contaba con agentes de gobiernos especializados en CyT fue Paraguay (Perrotta, 2009). Esto se ha ido resolviendo a lo largo del tiempo.

15El desarrollo de la CyT en la UE se financia a través de las convocatorias vigentes en los Programas Marco. Estos son Programas Plurianuales que estructuran el financiamiento en las diferentes áreas.

16 KREIMER, P. Op. cit.

17En las entrevistas realizadas durante el año 2008 por una de las autoras, algunos actores del sector privado señalaron que el monto destinado a la financiación de proyectos es mínimo y no constituye un incentivo económico a participar de la Plataforma.

18Tanto a nivel nacional como regional, se ha podido sentar en una misma mesa de negociación a tres actores clave: articulación de actores. En el caso uruguayo, se logró reunir (en una cadena productiva en particular) a los representantes de gobierno, la academia y empresarios por primera vez. En el caso brasilero, la negociación regional imprimió a la dinámica nacional una lógica más proclive a aumentar la competitividad del sector productivo. En el caso argentino, el beneficio sobre lo nacional fue priorizar las áreas de interés para este país, y lograr tejer redes, en algunos casos, o bien hacer más densas, en otros, las conexiones y relaciones de los tres sectores a nivel doméstico así como, principalmente, a nivel regional (AUTOR, 2009a).

19PERROTTA, D. “La cooperación en materia de educación superior y en ciencia y tecnología en el MERCOSUR: balances y desafíos”. Paper presented at the IX Congreso Nacional de Ciencia Política de la Sociedad Argentina de Análisis Político, Santa Fe, 2009.

20Tomado de su sitio web: <http://www.biotecsur.org/programas.php> [Último acceso 25 de mayo de 2020].

21Es posible consultar la convocatoria en el siguiente portal: <https://webgate.ec.europa.eu/europeaid/online-services/index.cfm?do=publi.welcome&nbPubliList=15&orderby=upd&orderbyad=Desc&searchtype=RS&aofr=136457>

22CLAR, G.; SCHMIDT-LAINÉ, C. Review of S&T Cooperation between the European Union and the Republic of Argentina 2006-2010: Directorate-General for Research and Innovation. International cooperation, 2011. p. 82.

23HURTADO, D. “Surgimiento, alienación y retorno: el pensamiento latinoamericano en ciencia, tecnología y desarrollo”. Voces en el Fénix. 2011, vol 8, 20-27.

24KERN, A. “Elementos y reflexión sobre la cooperación científica y tecnológica Norte-Sur”. Cuadernos Iberoamericanos para la Integración. 2010, vol 12, 35-58.

25Declaración de Madrid VI Cumbre de ALC-UE: <https://www.europarl.europa.eu/intcoop/eurolat/key_documents/summits_eu_alc/vi_18_5_2010_madrid_es.pdf>

26Acciones Marie Skoldowska-Curie en Programa H2020, y acciones “People FP7 Programme”.

27Las subvenciones del Consejo Europeo de Investigación si bien se encuentran abiertas para la participación de investigadores de cualquier nacionalidad, la subvención solo pueden recibirlas instituciones europeas.

28<https://cordis.europa.eu/es>

29Consulta CORDIS 24/05/2020: Filtros: Mercosur/ H2020.

30Consulta CORDIS 24/05/2020- Reporte EU LAC FOCUS: <https://cordis.europa.eu/search/es?q=(%27Mercosur%27)%20AND%20(programme%2Fcode%3D%27H2020%27)&p=1&num=10&srt=Relevance:decreasing>

31Consulta CORDIS 24/05/2020: Filtros Mercosur/ FP7.

32Consulta CORDIS 24/05/2020: Filtros Mercosur/ FP6.

33AUTOR, 2015.

34Proyecto de Apoyo a la Sociedad de la Información UE-MERCOSUR - a lo que se destinaron seis millones de euros.

35Consulta H2020 dashboard 24/05/2020: Filtros: Arg/Br/Par/Uru.

36H2020 dashboard: <https://webgate.ec.europa.eu/dashboard/sense/app/93297a69-09fd-4ef5-889f-b83c4e21d33e/sheet/a879124b-bfc3-493f-93a9-34f0e7fba124/state/analysis>. Filtros: Arg/Br/Par/Ur. Consultada el 24/05/2020. El motor de búsqueda no permite en H2020 filtrar por área temática específica.

37En Horizonte 2020, las entidades brasileñas ya no son elegibles automáticamente para recibir financiamiento y, por lo tanto, deben determinar las fuentes de financiamiento y recursos para su parte del proyecto. <https://ec.europa.eu/research/iscp/index.cfm?pg=brazil#policydialogue>

38MERCOSUR/RECYT/COMISION PLATAFORMA BIOTECSUR/ACTA 01/12.

39ACTA 2012/01. COMISIÓN PLATAFORMA BIOTECSUR. BRASILIA, BRASIL.

40MERCOSUL/RECyT/COMISSÃO PLATAFORMA BIOTECSUL (CPB)IATA 02/19.

41<https://www.mercosur.int/esfuerzo-regional-contra-la-pandemia-el-mercosur-aprobo-un-fondo-de-emergencia-de-us16-millones-que-seran-destinados-en-su-totalidad-al-combate-coordinado-contra-el-covid-19/>

42Acciones de la UE frente al COVID-19 <https://ec.europa.eu/info/files/new-research-actions-coronavirus_en>

43La OMS declara a Europa como el epicentro del COVID-19 <https://cnnespanol.cnn.com/video/oms-europa-epicentro-covid19-coronavirus-crisis-economia-adriano-bosoni-intv-arduino-dinero/>

44European Commission’s global pledging marathon steps up to the next phase and marks the beginning of a new campaign. <https://global-response.europa.eu/index_en>

45Where the pledges come from <https://global-response.europa.eu/pledge_en>

RESUMEN BIOGRÁFICO

0Agustina Bianca Velo es Licenciada en Ciencia Política y Maestranda en Procesos de Integración Regional con Énfasis en el MERCOSUR de la Universidad de Buenos Aires (UBA). Investigadora del Centro de Estudios en Ciudadanía, Estado y Asuntos Políticos (CEAP) de la Facultad de Ciencias Sociales de la UBA.

46Daniela Vanesa Perrotta es Licenciada en Ciencia Política (UBA) y Doctora en Ciencias Sociales (FLACSO Argentina). Investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Tecnológicas (CONICET) en el Instituto de Investigaciones en Ciencias de la Educación, Facultad de Filosofía y Letras de la UBA. Coordinadora de Identidad MERCOSUR

Recibido: 30 de Mayo de 2020; Aprobado: 10 de Julio de 2020

Autor correspondiente: Daniela Vanesa Perrotta. E-mail: danielaperrotta@gmail.com

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