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INTRODUCIÓN
El presente ensayo tiene como objetivo presentar el nuevo procedimiento de interconsulta legislativa establecido entre el Parlasur y los parlamentos de los estados nacionales de los países del MERCOSUR.
Entre las varias formas y métodos de relación e interacción entre el derecho internacional y el derecho nacional en general, y entre los diferentes modos de relación entre los parlamentos internacionales y los parlamentos nacionales en particular, el nuevo procedimiento de interconsulta legislativa establecido por el Parlasur es único, original e innovativo.
Las formas clásicas de relación entre el derecho nacional, o interno, y el derecho internacional, están dadas por las relaciones de completa diferenciación e independencia entre el derecho nacional y el derecho internacional; o bien de total unidad e indiferenciación entre el derecho nacional y el derecho internacional, los que en definitiva formarían parte de un solo y único sistema jurídico. Estas dos posturas básicas, con sus matices, se encuentran formalizadas por las teorías clásicas del “dualismo” y el “monismo,” respectivamente1
El procedimiento de interconsulta legislativa del Parlasur propone una nueva forma de relación entre el derecho nacional y el derecho internacional.
El procedimiento de interconsulta legislativa del Parlasur establece, en primer lugar, un canal de comunicación desde el Parlasur hacia abajo, hacia los parlamentos nacionales. Pero además, -lo que es aún más importante- establece también un procedimiento de comunicación hacia arriba, desde los parlamentos nacionales hacia el Parlasur.
Esta comunicación e interacción recíproca, “de ida y vuelta,” por medio un procedimiento legal y formal entre dos niveles de producción jurídica -el nivel internacional y el nivel nacional- introduce una nueva forma de relación entre los sistemas jurídicos, ya que, acaso por primera vez, se permite formalmente la iniciativa y remisión de normas desde el nivel nacional para ser consideradas a nivel internacional.
Y más aún, desde un punto de vista sustancial, este procedimiento garantiza, como solo ocurre excepcionalmente, la legitimidad democrática de las formas de producción jurídica para la regulación de problemas transnacionales.
DE LA GLOBALIZACIÓN TECNOCRÁTICA A LA DEMOCRACIA TRANSNACIONAL
Como es sabido, el mundo se ha globalizado, y este proceso de globalización que se produce todos los ámbitos de la vida es cada vez más acentuado y profundo.
La globalización implica la generación de una cantidad de nuevos problemas esencialmente trans-nacionales, esto es problemas que están más allá del estado nación. Este “más allá” implica que estos problemas se producen superando las fronteras nacionales, y por lo tanto escapan al poder de un solo estado para regularlos o controlarlos. Baste pensar en la globalización de las crisis financieras, el cambio climático, o la reciente crisis de refugiados. Más cercano a nuestra región, podemos rápidamente pensar en el narcotráfico, el lavado de dinero o la trata de personas, como problemas que afecta no solo a un país, sino a toda una región2.
¿Cómo afrontar, como resolver estos problemas? Como se dijo, estos problemas escapan al poder de un solo estado, por lo tanto, los países han buscado formas de cooperación internacional, a través de acuerdos y tratados bilaterales o multilaterales, o por medio de organizaciones internacionales. Interpol, la Organización de Estados Americanos, o el Banco Interamericano de Desarrollo, son algunos ejemplos de esta clase de organizaciones internacionales por medio de las cuales los estados nacionales intentan resolver los problemas antes descriptos.
Sin embargo, el grado de efectividad de dichos organismos internacionales para resolver concretamente los problemas transnacionales o regionales ha sido en general pobre. Baste ver que el narcotráfico, la trata de personas, y por ejemplo el lavado de fondos, son fenómenos cada vez más comunes, no menos3.
¿Por qué han fallado las organizaciones internacionales? Por muchas razones sin dudas, pero principalmente debido a que, acaso sin saberlo ni preverlo, las organizaciones internacionales se han enfrentado al gran problema del siglo XXI.
El gran dilema del nuestro tiempo es quizá la existente brecha entre la política nacional tradicional y los nuevos problemas transnacionales. Como se dijo, los problemas transnacionales no pueden ser abordados por políticas nacionales, los problemas transnacionales, lógicamente, solo pueden ser resueltos con políticas transnacionales.
Sin embargo, el necesario poder legítimo para resolver estos problemas se encuentra solo y exclusivamente en los gobiernos de los estados democráticos nacionales. Contrariamente, las instituciones internacionales, carecen de esta legitimidad, y por lo tanto del poder necesario para resolver eficazmente estos problemas4.
El Parlamento del MERCOSUR, el Parlasur, es uno de los pocos casos de una institución internacional, que a su vez goza de legitimad democrática, ya que sus miembros son electos por el voto popular.
El Parlasur presenta un caso prácticamente único. El Parlasur representa una de las raras instituciones globales que es además una institución democrática.5 La inmensa mayoría de las instituciones internacionales a cargo de la así denominada gobernanza global son instituciones no democráticas, que sin embargo imponen sus decisiones y sus políticas sobre los gobiernos democráticos de los estados nacionales. Este es el caso del Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial, la Organización de Estados Americanos o las Naciones Unidas.
El Parlasur, por el contrario, es una institución internacional y democrática. Como tal, el Parlasur podría mostrar el camino de la gobernanza global al garantizar la participación ciudadana en el gobierno de los asuntos regionales y globales, contribuyendo al fortalecimiento del sistema político (en este caso internacional), al permitir, de nuevo, la participación y representación del ciudadano en formación de políticas regionales y globales.
¿Puede una personal con su voto elegir su representante y participar de la gobernanza global? El Parlasur lo permite. La comprensión y profundización de este hecho único producirá un impacto social y político también único.
LOS PARLAMENTOS INTERNACIONALES DEMOCRÁTICOS Y SUS COMPETENCIAS LEGISLATIVAS
Como se dijo, existen solo unos muy pocos organismos internacionales de carácter democrático, en el sentido que sus miembros son elegidos por el voto de los ciudadanos de los países miembros.
El Parlamento Europeo
Uno de ellos, y acaso el ejemplo paradigmático, es la el Parlamento Europeo. Este Parlamento está compuesto por representantes elegidos directamente por el voto de los ciudadanos de los países de la Unión Europea, y además tiene competencia para sancionar normas directamente obligatorias por medio de los reglamentos. El reglamento implica que es directamente aplicable en todos los Estados de la Unión por cualquier autoridad o particular, sin que sea precisa ninguna norma jurídica de origen interno o nacional que la transponga para completar su eficacia plena. Asimismo, estas normas comunitarias pueden ser invocadas para la protección jurisdiccional ante los tribunales nacionales o comunitarios por los ciudadanos particulares6.
El Parlamento Andino
Por su parte, el Parlamento Andino también es electo de forma directa por los ciudadanos de los países de la Comunidad Andina. El Parlamento Andino, sin embargo, no tiene ninguna competencia legislativa, ya que solo puede dictar “recomendaciones” sin fuerza vinculante de ningún tipo (art. 13 del Tratado Constitutivo del Parlamento Andino, y Articulo 79 del Reglamento Interno)7.
El Parlamento Centroamericano
El Parlamento Centroamericano, también es elegido forma directa por los ciudadanos de los países del Sistema de Integración Centroamericana, pero tampoco tiene competencias legislativas, sino meramente recomendativas, como los dispone el artículo 5 de su Tratado Constitutivo (Modificado), y el art. 1.a del Reglamento Interno. Según estas normas, el Parlacen solo puede “proponer legislación” al Consejo de Ministros, para luego una eventual elevación a la Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA8.
El Parlamento de la Comunidad Económica de Estados del África Occidental
El Parlamento de la Comunidad Económica de Estados del África Occidental (CEDEAO / ECOWAS), también es compuesto por representante elegidos por el pueblo de los estados africanos de la CEDEAO, pero no tiene competencia legislativa, sino meramente consultiva9.
El resto de los parlamentos internacionales, asambleas, conferencias, o uniones parlamentarias internacionales existentes en las distintas regiones del mundo no están compuestas por representantes elegidos directamente por el voto de los ciudadanos de los países miembros, ni tampoco tienen competencias legislativas.
El Consejo de Ministros de la Organización para la Uniformacion del Derecho Comercial de África (OHADA)
Un caso particular lo representa el Consejo de Ministros de la Organización para la Uniformacion del Derecho Comercial de Africa, conocida también por su sigla en francés OHADA.
La OHADA fue establecida por un tratado internacional entre los países miembros, con un fin específico que es la armonización y uniformacion legislativa en materia comercial. Sin embargo, no crea un parlamento internacional a cargo de esta función, sino que la pone a cargo del Consejo de Ministros, formado por los ministros de justicia y finanzas de los estados miembros.
Este Consejo de Ministros es el “órgano deliberante” de la OHADA, quien tiene plena competencias legislativas para dictar nomas vinculantes y obligatorias directamente sobre los ciudadanos e instituciones de los estados partes, con jerarquía superior a las leyes nacionales (arts. 6-20 del Tratado Constitutivo)10.
El Parlasur
El Parlasur por su parte, y como se desarrolló más arriba (Capitulo 2), es un Parlamento compuesto por miembros elegidos directamente por los ciudadanos de los estados parte (mientras Argentina y Paraguay ya implementaron esta obligación, Brasil y Uruguay aún deben cumplir esta obligación).
El Parlasur, per se, no tienen competencia legislativa para dictar normas directamente vinculantes. Sin embargo, el Parlasur si cuenta con competencias co-legislativas con fuerza vinculante, ya que el Parlasur tiene plena competencia para “[p]roponer proyectos de normas del MERCOSUR para su consideración por el Consejo Mercado Común, el que deberá informar semestralmente sobre su tratamiento.” (art. 4.13, Protocolo Constitutivo del Parlamento del MECOSUR)11.
Amén de las competencias legislativas recién mencionadas, el Protocolo Constitutivo de Parlasur ha establecido un procedimiento de interconsulta legislativa que crea la obligación para los parlamentos nacionales de considerar ciertas propuestas, y más aún, faculta a los parlamentos nacionales a “elevar” propuestas legislativas al Parlasur y al resto de los parlamentos nacionales del MERCOSUR.
EL PROCEDIMIENTO ESPECIAL DE INTERCONSULTA LEGISLATIVA ENTRE EL PARLASUR Y LOS PARLAMENTOS NACIONALES
Dentro de la característica democrática del Parlasur, su Protocolo Constitutivo establece un procedimiento especial de interconsulta legislativa entre el Parlasur y los Parlamentos nacionales de los Estados Miembros del MERCOSUR (Artículo 3.12).
Según este procedimiento de interconsulta legislativa, reunidas ciertas condiciones el Parlasur está facultado a remitir proyectos de normas que “requieran aprobación legislativa en uno o varios Estados Parte,” a los Parlamentos Nacionales, quienes asumen la obligación de considerar dicha propuesta de norma, según sus respectivos procedimientos legislativos nacionales internos.
Se refuerza y acelera de esta manera los procedimientos internos correspondientes a la entrada en vigor de los proyectos de normas de Parlasur en los Estados Parte, por medio de una remisión del proyecto de norma desde el Parlasur hacia los parlamentos nacionales.
Así, “[s]i el proyecto de norma del MERCOSUR es aprobado por el órgano decisorio [del MERCOSUR], de conformidad con los términos del dictamen del Parlamento, la norma deberá ser remitida [por el Parlasur?] a cada Poder Ejecutivo nacional [quien la remitirá] al Parlamento del respectivo Estado Parte...” (art. 2.12.parra.2 del Protocolo Constitutivo del Parlasur).
Luego, el párrafo 4 establece “[l]os Parlamentos nacionales, según los procedimientos internos correspondientes, deberán adoptar las medidas necesarias para la instrumentación o creación de un procedimiento preferencial para la consideración de las normas del MERCOSUR que hayan sido adoptadas de conformidad con los términos del dictamen del Parlamento…” (subrayado propio)
De esta manera, el Protocolo Constitutivo del Parlasur abre un canal formal comunicación y un procedimiento legislativo de dialogo entre un parlamento internacional y los parlamentos nacionales, facilitando que ciertas propuestas legislativas adoptadas por parlamentarios internacionales “deban” ser consideradas y tratadas por los parlamentarios nacionales, según sus procedimientos internos.
Subrayamos que se establece una obligación legal de consideración, y eventual aprobación o rechazo de la propuesta legislativa. Es decir, existe la obligación de “consideración” de la norma remitida, pero no de adopción, pudiendo la misma ser rechazada. Por lo tanto se mantiene la independencia de ambos ámbitos de producción jurídica, pero se establece un canal de comunicación que crea obligaciones jurídicas, y no meras recomendaciones12.
LA INICIATIVA DE LOS PARLAMENTOS NACIONALES, O EL DIALOGO “HACIA ARRIBA”
El Parlasur profundizo y perfecciono ese mecanismo de interconsulta legislativa, abriendo también un canal de dialogo de “dos vías,” permitiendo la comunicación desde el Parlasur hacia los parlamentos nacionales, pero además, y esto es un procedimiento único en las estructuras de gobernanza global, se establece un sistema de comunicación desde los parlamentos nacionales hacia el Parlasur.
En términos generales, las asambleas de órganos internacionales se encuentran en una situación jerárquica superior sobre los parlamentos nacionales (en virtud de la jerarquía de los tratados internacionales sobre la legislación nacional), a quienes les “instruyen,” “recomiendan,” o directamente “ordenan” que hacer, aun cuando las asambleas de órganos internacionales no están (en términos generales) constituidas de forma democráticas.
El Parlasur propone el camino inverso.
Así, la Recomendación sobre Convergencia Legislativa en “Temas de Interés Regional del Parlamento del MERCOSUR” /PM/SO/ Rec.03/2018 propone complementar el antes referido procedimiento de interconsulta legislativa (ver punto 4), “articulando un mecanismo procesal por medio del cual un Parlamento Nacional pueda remitir al Parlamento del MERCOSUR proyectos de normas que, dada la importancia de los temas sustanciales a legislar, puedan ser considerandos por el Parlamento del MERCOSUR y el resto de los Parlamentos Nacionales en forma convergente y armonizada” (MERCOSUR/PM/ SO/Rec.03/2018, Considerandos 6.)
“De este modo … cuando en el Parlamento Nacional de uno de los Estados Parte se presente un proyecto de norma sobre alguno de los temas incluidos como [Tema de Interes Regional Preferencial], dicho Parlamento Nacional podrá remitir dicho proyecto de norma al Parlasur quien deberá otorgarle el tratamiento que corresponda, y asimismo el Parlamento del MERCOSUR podrá remitirlo al resto de los Parlamentos de los Estados Parte para su consideración” (MERCOSUR/PM/SO/ Rec.03/2018, Considerandos 10.)
De esta forma, PARLAMENTO DEL MERCOSUR RECOMIENDA AL CMC:
Artículo 1: Solicitar a los Poderes Legislativos de los Estados Parte establecer el siguiente procedimiento:
a) Que cuando en el Parlamento de un Estado Parte se presente un proyecto de norma referido a un Tema de Interés Regional Preferencial (TIRP), dicho proyecto podrá ser remitido al Parlamento del MERCOSUR.
b) El Parlamento del MERCOSUR, a su vez, remitirá dicho proyecto como un acto del PM (Anteproyecto de Norma) a los Parlamentos Nacionales, de los restantes Estados Partes para su puesta en conocimiento y la consideración que corresponda según los procedimientos parlamentarios de cada Estado Parte.
Artículo 2: La Presidencia del MERCOSUR propiciará invitaciones a los Parlamentos Nacionales a los efectos de:
- solicitarles la remisión de tales proyectos de ley,
- reenviar dichos proyectos de ley al resto de los Parlamentos Nacionales para su consideración, según lo establecido en el precedente.
Artículo 3: El Parlamento del MERCOSUR determinara periódicamente en sesión plenaria y por dos terceras partes de sus miembros cuales son los Temas de Interés Regional Preferencial (TIRP).
Artículo 4: El Parlamento del MERCOSUR determina en este acto y por primera vez los siguientes temas como Temas de Interés Regional Preferencial (TIRP), a los fines de esta Recomendación:
- Lucha contra el narcotráfico,
- Lucha contra la trata de personas,
- Prevención y eliminación de la violencia de género.
- Implementación del Acuerdo de París sobre cambio climático del 2015.
CONCLUSIÓN
Aunque creemos que el Parlasur tiene plena competencia para dictar e implementar esta “recomendación” por su iniciativa propia, sin la necesaria concurrencia del GMC (art. 4.11, 4.14, 4.15, y art. 19 del Protocolo Constitutivo, y arts. 95 y 96 del Reglamento Interno), esta recomendación establece un procedimiento único, original, y hasta revolucionario en los sistemas de gobernanza internacional o global.
No solo el Parlasur es una de pocas instituciones internacional democráticas, sino que ha establecido mecanismos de interconsulta legislativa “de dos vías” o “de ida y vuelta”. El Parlasur establece un mecanismo (más tradicional) de comunicación “hacia abajo”, pero también establece, acaso por primera vez en los modelos de gobernanza global, un procedimiento legal de comunicación “hacia arriba.”
Una vez que se comience a implementar este procedimiento, se garantizara una procedimiento de creación del derecho a nivel internacional de una legitimad democrática única.
