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1. INTRODUCCIÓN O PLANTEAMIENTO DEL ESTUDIO
Han pasado ya más de tres décadas desde la integración efectiva de España en la Comunidad Económica Europea, tras la firma en Madrid del Tratado de Adhesión de España a las Comunidades Europeas el 12 de junio de 1985. Desde entonces se han producido muchas novedades -no siempre positivas- en el proceso de consolidación de lo que hoy se conoce como Unión Europea y, desde luego, bien se puede afirmar que son las luces que sombras las que se proyectan en panorama jurídico español. En este contexto histórico elaboramos este estudio reflexionando cómo afecta -y cómo ha afectado- a nuestro ordenamiento jurídico una de las Disposiciones de Aplicación General recogidas en el Título II de la versión consolidada del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (en adelante, TFUE), más en concreto, la prevista en su artículo 11º que establece lo siguiente: “las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible”.
Partiendo de la base de que la construcción europea es un proceso de integración económica, social y jurídica, y de que una clara manifestación de esta integración jurídica es la aplicación efectiva del principio de primacía del Derecho Comunitario sobre los Derechos de los Estados miembros (cfr. la clásica doctrina contenida en el asunto Costa c. ENEL de 15 de julio de 1964, as. 6/64, Rec. 1141), nos proponemos analizar aquí, de forma muy somera, la repercusión del referido precepto del Tratado de Funcionamiento que dispone la obligación dirigida a la Instituciones Comunitarias de proceder a otro tipo de integración, la de tener en cuenta las exigencias de protección ambiental nada menos que en la “definición y realización” de todas las políticas (las previstas en el art. 3 y 4 del TFUE) y acciones de la Unión (contempladas en el art. 6 del TFUE), tanto las desarrolladas en el interior de la Unión Europea (cfr. Tercera Parte del TFUE) como las promovidas en su acción exterior (cfr. Quinta Parte del TFUE) y siempre a fin de lograr el desarrollo sostenible1.
La más reconocida doctrina “ius-ambientalista” española se ha referido a esta exigencia de la “integración ambiental” de muy diversas formas: bien como un principio, el de “ubicuidad” (Martín Mateo); como uno de los caracteres del Derecho Ambiental: su “horizontalidad” (Jordano Fraga siguiendo a Prieur); como una “obligación o mandato” frente a la sostenibilidad como objetivo o proceso tendencial a largo plazo (Pernas García); como “cláusula de integración y del principio de transversalidad” (Montoro Chiner); o bien, como una de las más destacadas características de los objetivos del Derecho Ambiental: la “horizontalidad” (Betancor Rodríguez)2. No obstante, la naturaleza jurídica de esta institución es controvertida como se pone de manifiesto por parte del gran especialista en Derecho Ambiental europeo, Ludwig Krämer, para quien la integración ambiental es el más importante de todos los principios pero no es una regla jurídicamente vinculante ya que “su puesta en práctica dependerá exclusivamente de la voluntad política de las instituciones comunitarias de hacerla plenamente operativa”3. Aquí seguimos, sin embargo, la opinión del profesor Betancor Rodríguez al subrayar la evidencia práctica de que, tanto el Consejo como la Comisión Europea, lo mismo que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, “asumen las consecuencias jurídicas obligacionales de tal principio”, si bien el problema no está en su eficacia jurídica sino en “el grado de indeterminación de su contenido”4.
Tengo que reconocer que el “principio de integración ambiental”, tal como aparece en la versión consolidada del TFUE (su art. 11), me ha llamado mucho su atención por su extraordinaria ambición y sus enormes potencialidades. Aquí interviene el principio del “desarrollo sostenible” -que se recoge con cierta profusión, tanto en el Tratado de la Unión Europea (en su Preámbulo y arts. 3, 3 y 5; 21,2, d y f), como en el propio TFUE (art. 11) y en la “Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea” (en su Preámbulo y en el art. 37). Y, es que, para quienes nos dedicamos -desde hace varias décadas- al Derecho Ambiental, el principio parece presentar un enorme potencial de cara a las políticas públicas que inciden -o pueden incidir, directa o indirectamente- sobre el medio ambiente. Quienes como yo estamos convencidos de que, para una ordenación jurídica-administrativa del territorio y de las actividades económicas que inciden sobre el mismo, es preciso tener presente la transversalidad de la protección ambiental, tal principio abre muy interesantes expectativas.
Como tendremos ocasión de comprobar al final de este trabajo, cuya conclusión adelanto en esencia, en la aplicación práctica del principio de integración ambiental, hasta el momento presente, hay más ruido que nueces, pero, sigo pensando que no debe de renunciarse a que el gran paradigma de la sostenibilidad promueva preciosos frutos para la calidad de vida de los ciudadanos y para la mejora de los intereses públicos en juego. Una vez que hayamos buceado en los precedentes históricos de tal principio -que, como veremos, se encuentran en el Derecho Internacional- (en apartado 2), haremos un recorrido histórico sobre la recepción del principio de integración ambiental en el Derecho Comunitario Europeo y su plasmación y alcance en el ordenamiento vigente (en el apartado 3). Después nos referiremos brevemente a varios temas testigo del ordenamiento comunitario donde, a nuestro juicio, este principio está implantándose con prometedores resultados de cara al logro de la referida sostenibilidad ambiental (en el apartado 4). Sólo al final (en último apartado conclusivo) podremos ponderar si, en el marco del complejo proceso de la integración comunitaria europea, la integración ambiental -que, a su vez, procede de tal proceso- es verdaderamente consistente y valiosa.
2. PRECEDENTES DEL PRINCIPIO DE INTEGRACIÓN AMBIENTAL EN EL DERECHO INTERNACIONAL
El principio de integración ambiental está recogido en algunos textos normativos y, principalmente, en los de “soft law” del Derecho Internacional del medio ambiente. No obstante, su importancia ha sido remarcada por la doctrina especializada y así, en esta dirección, señala Rodrigo “el principio de integración es quizá el principio jurídico más adecuado y específico que tiene el Derecho Internacional para contribuir al objetivo del desarrollo sostenible”5. Y según el mismo autor, este principio “se puede considerar en la actualidad una norma de Derecho internacional general obligatoria para todos los Estados de la que se deriva una obligación de comportamiento”6.
Una de las primeras manifestaciones de este principio la encontramos, en el Principio 13º de la “Declaración de Estocolmo”, aprobada con motivo de la histórica “Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Humano”, que se celebró en la capital sueca, en junio de 1972. En este principio se declara que: “A fin de lograr una más racional ordenación de los recursos y mejorar así las condiciones ambientales, los Estados deberían adoptar un enfoque integrado y coordinado de la planificación de su desarrollo de modo que quede asegurada la compatibilidad del desarrollo con la necesidad de proteger y mejorar el medio humano en beneficio de su población”7.
Una década después, en la “Carta Mundial de la Naturaleza”, adoptada por la Asamblea General de Naciones Unidas en su Resolución 37/7, el 28 de octubre de 1982, se expresa en su apartado 2º de “Funciones” y, más concretamente, en su punto 7º, que: “En la planificación y realización de las actividades de desarrollo social y económico, se tendrá debidamente en cuenta el hecho de que la conservación de la naturaleza es parte integrante de esas actividades”.
De otra parte, la “Declaración de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo”, acordada con ocasión de la celebración de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en Río de Janeiro en la primera quincena de junio de 1992, declara en su Principio nº 4º que: “A fin de alcanzar el desarrollo sostenible, la protección del medio ambiente deberá constituir parte integrante del proceso de desarrollo y no podrá considerarse en forma aislada”8. Y, también, fruto de esta Cumbre Internacional, el “Programa o Agenda 21” dedica su Capítulo 8º sobre “Integrar medio ambiente y desarrollo en la adopción de decisiones”9.
Por último, en la “Declaración de Johannesburgo sobre Desarrollo Sostenible” de 2002, la integración del desarrollo económico o social y la protección del medio ambiente -como pilares interdependientes y sinérgicos desarrollo sostenible “ha sido concebida también -como señala Rodrigo- como una responsabilidad colectiva”10.
Teniendo en cuenta estos antecedentes, el Comité de Derecho Internacional sobre desarrollo sostenible de la “International Law Association”, en su Informe presentado en Toronto en 2006, distingue en relación con el principio de integración tres dimensiones:
La “sistémica”, que permite que se establezcan las relaciones entre normas y principios que regulan los aspectos económicos, sociales y ambientales del desarrollo sostenible y que presupone un enfoque cooperativo e inclusivo entre los diferentes actores que participan en el desarrollo sostenible.
La “institucional”, consistente en la “creación o fortalecimiento de las estructuras institucionales y de procedimientos para integrar completamente las cuestiones de desarrollo y medio ambiente en todas las esferas de adopción de decisiones”11.
La “jurídica”, que se traduce en la “interrelación de normas jurídicas de ámbitos materiales diferentes con el fin de incrementar el rendimiento de las mismas en pro del desarrollo sostenible y conseguir resultados prácticos más integrados que faciliten dicho objetivo”12.
3. RECEPCIÓN DEL PRINCIPIO DE INTEGRACIÓN AMBIENTAL EN EL ORDENAMIENTO COMUNITARIO EUROPEO. CONTENIDO Y ALCANCE
3.1. Recepción del principio de integración ambiental en los Tratados comunitarios
El “Acta Única Europea” -que supuso la primera gran modificación del Tratado Constitutivo de la Comunidad Económica Europea-, firmado en 1986 y con entrada en vigor en julio de 1987, trajo consigo la introducción al máximo nivel normativo de la regulación de la protección del medio ambiental mediante la adición al Tratado CEE del Título VII sobre “Medio Ambiente” compuesto de tres artículos: 130R, 130R y 130T. Pues bien, su art. 130 R, tras recoger los objetivos de esta acción de la Comunidad (en su apartado 1º) y establecer, en su apartado 2º, los principios que han de orientar tal acción (de “acción preventiva”, de “corrección en la fuente”, y “quien contamina paga”), añade que “las exigencias de la protección del medio ambiente será un componente de las demás políticas de la Comunidad”13. Es, por siguiente, la primera plasmación del principio de integración ambiental en el derecho primario comunitario.
Pocos años más tarde, en la siguiente gran reforma de los Tratados Constitutivos, la que tuvo lugar en con la aprobación en Maastricht del “Tratado de la Unión Europea” el 7 de febrero de 1992 (con entrada en vigor al 1 de noviembre de 1993), se reconoce expresamente -para alcanzar los fines que se propone la nueva “Comunidad Europea”- la existencia de una “una política en el ámbito del medio ambiente” (cfr. su art. 3, k). También se sigue recogiendo -ahora en el nuevo Título XVI del Tratado- la referencia al principio de integración ambiental pero, en esta ocasión, un tanto mejorado en cuanto a su nivel de exigencia, al disponer en el art. 130 R 2 in fine que “las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las demás políticas de la Comunidad”14. Paralelamente a la promulgación del Tratado de Maastricht -y en el marco histórico de la celebración de Cumbre de Río de Janeiro sobre Medio Ambiente y Desarrollo, en junio de 1992-, se aprobó -en febrero de 1993- el Quinto Programa comunitario de política y acción en materia de medio ambiente, titulado “Hacia un desarrollo sostenible”, llamado a orientar esta política comunitaria en el periodo 1993-2000, en el que el principio de integración ambiental se va a convertir en uno de los principios básicos15.
Otro salto de escala del principio de integración ambiental se produjo con la nueva reforma del Tratado de la Unión Europea por el acuerdo firmado en Ámsterdam el 2 de octubre de 1997 (con entrada en vigor el 1 de mayo de 1999). Esto es así ya que ahora se introduce en la parte general del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea un nuevo art. 3 C estableciendo que:
Las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Comunidad a que se refiere el artículo 3, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible16.
Por consiguiente, el principio de integración ambiental se eleva de categoría -desde la regulación específica de la política ambiental en el Tratado- proyectándose sobre todas las políticas y acciones comunitarias que se recogen en su art. 3. Va a ser, justamente en torno a la aprobación del “Tratado de Ámsterdam”, cuando se va a producir -como vamos a comprobar- una de las etapas de la acción comunitaria más brillantes y activas en la promoción del principio de integración ambiental.
Por lo que se refiere a la jurisprudencia comunitaria, señala Verdú Amorós que la primera vez en que el Tribunal de Luxemburgo se pronunció sobre el principio de integración ambiental fue con la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 29 de marzo de 199017 -en relación con la solicitud por la República Helénica de la anulación de un Reglamento relativo a la condiciones de importación de productos agrarios originarios de países que habían sufrido el accidente de la Central nuclear de Chernobil-. La elección de la base jurídica del acto comunitario se realiza en esta Sentencia aplicando la teoría del “centro de gravedad” para decantarse, ante la concurrencia de objetivos ambientales y comerciales, por la base de la normativa comercial utilizada por el citado Reglamento. Sin embargo, en la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea de 18 de junio de 199618 se hace una interpretación satisfactoria del principio de integración ambiental se reconoce la preferencia de la base ambiental de una Directiva dictada para la producción agrícola mediante la utilización de productos fitosanitarios y se anula por haberse fundamentado en la normativa agrícola. De otra parte, en el Asunto C-300/89, “Dióxido de Titanio”, el Tribunal afirmó que el hecho de que el antiguo 130R del Tratado de la Comunidad Económica Europea requiriera integrar las exigencias del medio ambiente como componente de las demás políticas implicaba que una medida comunitaria no tenía por qué basarse necesariamente en el art. 130S cuando entre sus objetivos estuviera la protección del medio ambiente19.
3.2. Fortalecimiento del enfoque de la integración ambiental: el “Proceso de Cardiff” y la “Estrategia de la Unión Europea para el desarrollo sostenible”
La etapa más ambiciosa, en cuanto a la implantación del principio que estamos considerando, se inició a partir del Consejo Europeo celebrado en Luxemburgo -en diciembre de 1997- cuando, a propuesta del primer ministro sueco, se solicitó a la Comisión Europea la elaboración de propuestas para implantar el principio de integración bajo la convicción de que para lograr el objetivo del desarrollo sostenible las exigencias de protección del medio ambiente deben integrarse en las políticas y actuaciones de la Comunidad. La respuesta de la Comisión a dicha solicitud llegaría en junio de 1998 con motivo de la Cumbre europea celebrada en la capital de Gales, Cardiff. En el documento de la Comisión, titulado “Colaboración para la integración- Una estrategia para la integración del medio ambiente en las políticas de la UE”20 aprobado en la citada Cumbre -que dio lugar a la apertura del llamado “Proceso de Cardiff”21-, es donde se contemplaban las siguientes compromisos y llamamientos:
-El compromiso de la Comisión de velar por que sus principales iniciativas políticas integren las consideraciones medioambientales mediante la introducción de un exhaustivo mecanismo de evaluación ambiental.
-El compromiso de la Comisión de realizar un examen de las políticas en sectores clave22, por ejemplo, la elaboración de indicadores políticos y de resultados y de metas indicativas.
-Un llamamiento para que el Consejo determine una serie de acciones prioritarias respecto a la incorporación de los requisitos medioambientales y establezca mecanismos eficaces para controlar la aplicación de la estrategia.
-Un llamamiento para que el Consejo Europeo examine periódicamente el estado de la integración del medio ambiente en áreas políticas clave23.
A partir de este momento, se lograron importantes progresos en la materialización de estas directrices24 y, además, el principio de integración ambiental recibió un espaldarazo con la aprobación en el Consejo Europeo de Niza, en diciembre de 2000, de la “Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea” -que no forma parte del Tratado de la Unión Europea, que se acababa de reformar a principios del 2001 por el Tratado de Niza25, pero sin que los cambios afecten a nuestro tema- en cuyo Capítulo IV -relativo a la “Solidaridad”- se recoge el art. 37 sobre “protección del medio ambiente”, declarando que: “Las políticas de la Unión integrarán y garantizan con arreglo al principio de desarrollo sostenible un alto nivel de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad”26. Por lo tanto, nos encontramos de nuevo con una expresa referencia a la integración ambiental de todas las políticas de la Unión Europea para lograr el objetivo del desarrollo sostenible.
El año 2001 fue decisivo en el proceso de integración ambiental con la adopción en el Consejo Europeo de Gotemburgo de una “Estrategia de la Unión Europea para el Desarrollo Sostenible”27 y la incorporación de un tercer pilar, el ambiental (junto al del crecimiento económico y al de la cohesión social), a la Estrategia de Lisboa de 200028. Esta estrategia establece un marco político a escala de la Unión Europea (UE) para permitir el desarrollo sostenible, es decir, para responder a las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras a la hora de satisfacer sus propias necesidades, y el desarrollo sostenible se basa en cuatro pilares −económico, social, medioambiental y gobernanza mundial− que deben reforzarse mutuamente. Las consecuencias económicas, sociales y medioambientales de todas las políticas deben examinarse de forma coordinada y tenerse en cuenta en el momento de su elaboración y adopción. Entre los principios básicos de la Estrategia se encuentra el de la “coherencia e integración de las políticas”. En esta dirección, la Estrategia propone una serie de medidas ante siete tendencias insostenibles que requieren una intervención: la exclusión social y el envejecimiento demográfico (que ya prevé la Estrategia de Lisboa), el cambio climático y la energía, los transportes, el consumo y la producción, los recursos naturales, la salud y el fomento del desarrollo sostenible en el mundo. En virtud de la Estrategia los Estados miembros habían de elaborar estrategias nacionales y dar cuenta, periódicamente, de los avances registrados29. La citada estrategia se vincula estrechamente al principio de integración, como dice Cuyás Palazón, “al propio desarrollo sostenible dando lugar a los que algunos han calificado de nueva versión ampliada (u horizontal) del principio de integración en cuanto impregna, inspira, informa y atraviesa todo el programa para la sostenibilidad desde su misma formación hasta la evaluación de sus resultados”30.
La hoja de ruta ambiental de la Unión Europea hasta 2010 se inició en septiembre de 2002 con la entrada en vigor del Sexto Programa de Medio Ambiente de la Comisión31. En este nuevo Programa es donde el principio de integración ambiental cobra -si cabe- el máximo protagonismo32. Así es, el enfoque de la integración aparece de manera profusa a lo largo del Programa:
En su Considerando 13º para subrayar que “El Programa debe promover el proceso de integración de las cuestiones en materia de medio ambiente en todas las políticas y actividades comunitarias en coherencia con el artículo 6 del Tratado, con objeto de reducir las presiones sobre el medio ambiente procedentes de diversas fuentes”.
En su art. 1º -sobre el “ámbito del Programa” para expresar un deseo: “El Programa debería fomentar la integración de preocupaciones medioambientales en todas las políticas comunitarias y contribuir a la realización del desarrollo sostenible tanto en la actual Comunidad como en la futura Comunidad ampliada” (apartado 1º).
En su art. 2º -donde se recogen los principios y metas del Programa- para indicar que: “El Programa constituirá una base de la dimensión medioambiental de la estrategia de la Unión Europea para un desarrollo sostenible y contribuirá a la integración de las preocupaciones medioambientales en todas las políticas comunitarias, en particular al establecer prioridades medioambientales para la estrategia” (apartado 1º).
En el mismo art. 2º se declara como cometidos generales del programa que éste “fomentará la plena integración de las exigencias relativas a la protección del medio ambiente en todas las políticas y acciones comunitarias, estableciendo objetivos en materia de medio ambiente y, en su caso, metas y calendarios que deberán tenerse en cuenta en los ámbitos políticos pertinentes. Además, las medidas propuestas y adoptadas en favor del medio ambiente deberían ser coherentes con los objetivos de las dimensiones económica y social del desarrollo sostenible y viceversa” (apartado 4º)33.
En cuanto a los planteamientos estratégicos, a los que se refiere el art. 3º, el Programa insiste en que “son necesarios nuevos esfuerzos para integrar las exigencias de la protección del medio ambiente en la preparación, definición y aplicación de las distintas políticas y actividades comunitarias” (apartado 3º)34.
En el apartado de “Estrategias temáticas” (art. 4º del Programa) el 6º Programa se propone aplicar el enfoque integrado mediante la confección de una serie de estrategias sobre cuestiones fundamentales35, constituyendo una aplicación del principio de integración ambiental porque con ellas se trata de alcanzar el equilibrio entre la protección ambiental y los objetivos de Lisboa de crecimiento y empleo.
Profundizando en esta dirección de la aplicación del principio de prevención ambiental, la Comisión Europea puso de relieve, a finales de 2003, a través de su Comunicación sobre la “Revisión de la Política Medioambiental, 2003. Consolidar el pilar medioambiental del desarrollo sostenible”36, perfilando -como señala Verdú Amorós- las medidas políticas necesarias para hacer del desarrollo sostenible una realidad: “será necesario poner un énfasis especial en los tres objetivos transversales que apuntan la política ambiental: integración de las cuestiones ambientales en otras políticas, aplicación e información”37. Esto es lo que se propone en el apartado 4º de la citada Comunicación donde además se contemplan los objetivos más directamente vinculados con la integración ambiental. De forma resumida puede señalarse los siguientes:
1º. “Desarrollar un enfoque integrado de la elaboración de la política medioambiental” (frente al tradicional tratamiento sectorializado e individualizado de los problemas) para la cual se requiere incrementar la coherencia de las políticas y la evaluación “ex ante” de sus potenciales impactos38.
2º.“Aumentar la integración sectorial”39 y, en particular, en que las presiones ambientales son más elevadas (transporte, agricultura, energía, industria, mercado interior, desarrollo, pesca, asuntos generales y asuntos económicos y financieros). Se insiste en la necesidad de aplicar plenamente el “proceso de Cardiff”.
3º. Incrementar la integración de los Estados miembros, tanto a nivel nacional -utilizando sus respectivas estrategia de desarrollo sostenible- como en los niveles locales y regionales40.
Haciendo balance del “Proceso de Cardiff”, a mediados de 2004, la Comisión hizo públicas sus conclusiones no muy positivas sobre el desarrollo, hasta ese momento, de la integración de las consideraciones ambientales en las políticas comunitarias41. Aunque la Comisión observa algunos avances positivos en algunas materias (como las energías renovables, eficiencia energética o reforma de la Política Agrícola Común), expone las principales dificultades encontradas para la materialización práctica del principios de integración: “una falta general de coherencia” , “el compromiso político podría ser más decidido”, “los mecanismos de realización, aplicación y revisión pueden perfeccionarse”, “se necesitan prioridades y una orientación más claras”, “convendría adoptar un planteamiento estratégico de amplias miras”, etc. Son afirmaciones suficientemente expresivas del relativo fracaso del enfoque integrado y del principio de integración ambiental. Por su parte, la Agencia Europea de Medio Ambiente publicó su informe sobre Integración de la política ambiental en Europa. Situación actual y marco de evaluación (2004)42 proponiendo un nuevo marco de evaluación de la integración de la política ambiental (IPA), a través del análisis de seis áreas principales: compromiso político, visión y liderazgo, cultura y prácticas administrativas, evaluaciones e información en el proceso de decisión; instrumentos políticos; control de avances en materia de integración; y contexto ambiental de la IPA. Se trata en definitiva de un encomiable esfuerzo teórico, conscientes las instituciones comunitarias de la grandes dificultades para aplicar plenamente el principio de integración43.
En 2006 escribía el profesor Moreno Molina con relación al “principio de integración” afirmando que, pese a la “fuerza potencial enorme” y las “formidables” consecuencias que se pueden extraer de su enunciado -llamado abiertamente a “una exigencia de “ecologización” (greening) de todo el aparato comunitario-europeo”- “las consecuencias de este principio son tan importantes que es obligado constatar que la propia Comunidad no lo ha respetado habitualmente” y que “el examen de la aplicación práctica de este principio es bastante doloroso”44. Y concluía que “el principio de integración ha pasado de ser hasta la fecha una declaración de contenido teórico y carece de plasmaciones prácticas suficientemente significativas”45.
Desde el punto de vista de la jurisprudencia comunitaria, en esta etapa, el principio de integración ambiental tampoco pasó desapercibido. Este principio “ha sido utilizado -como señala RODRIGO- con frecuencia en la jurisprudencia del TJCE para atenuar las tensiones entre cuestiones económicas y ambientales y para intentar alcanzar un nivel adecuado de protección ambiental”46, y de tal modo desempeña, además de su carácter principal, su función de regla general de interpretación tanto del Derecho Comunitario derivado como del Derecho primario. Así, en la Sentencia del TJCE de 10 de febrero de 1999 en el asunto “Braathens Sverige AB” (-346/97), el Tribunal interpretó la disposición de una Directiva sobre armonización de impuestos de hidrocarburos a la luz de las exigencias de protección ambiental47.
Siguiendo de nuevo a Verdú Amorós48, el principio que estamos estudiando se ha utilizado por el Tribunal de Luxemburgo como parámetro de interpretación del derecho nacional; así, por ejemplo en la STJCE de 13 de marzo de 200149, en el asunto “PreussenElectra”, el Tribunal tuvo en consideración -junto con otros factores- el principio de integración a la hora de examinar en qué medida la normativa de un Estado miembro, dirigida a fomentar el uso de energías renovables infringía el art. 30 del Tratado de la Comunidad Europea, en el que se prohíben las medidas de efecto equivalente a las restricciones cuantitativas a la importancia de los Estados miembros50. El Tribunal, pese a no entrar en el fondo argumentativo del principio de integración, pone de manifiesto su voluntad de proceder a una interpretación de conjunto de las disposiciones sobre libre circulación de mercancías conforme a las exigencias de protección del medio ambiente51.
Por otra parte, el principio de integración ambiental también ha servido al Tribunal de Luxemburgo como parámetro de interpretación del derecho originario y derivado52. Así, por ejemplo, resulta particularmente interesante la STJCE de 17 de diciembre de 2002 en el asunto “Concordia Bus Finland”53, en el que el Tribunal utilizó dicho principio para interpretar las disposiciones de una Directiva de contratación pública, declarando la posibilidad de que la entidad adjudicadora (autoridades locales de Helsinki) utilice criterios relativos a la conservación del medio ambiente para la apreciación de la oferta económicamente más ventajosa.
La profesora Plaza Martín, citando a Wasmeier, señala que “cualquier norma comunitaria que no integre debidamente las exigencias del medio ambiente, en participar, si de ello de derivan efectos perjudiciales para el medio ambiente que no puedan identificarse sobre la base de razones claras e imperiosas de interés general, está sujeta a la anulación por el TJCE conforme al art. 230 del Tratado de la Comunidad Europea”; y añade la autora, que el principio de integración tiene una especial importancia “porque ha de ser respetado por los Estados miembros al ejecutar todas y cada una de las normas comunitarias en el marco de cualquier acción o política comunitaria”54.
3.3. El principio de integración ambiental en el marco jurídico comunitario vigente
En la versión vigente del Tratado de la Unión Europea (firmado en Lisboa el 13 de diciembre de 2007 y con entrada en vigor el 1 de diciembre de 2009) (TUE), los objetivos de sostenibilidad y de protección ambiental aparecen profusamente plasmados en su frontispicio: así, declara el Preámbulo, que “DECIDIDOS a promover el progreso social y económico de sus pueblos, teniendo en cuenta el principio de desarrollo sostenible, dentro de la realización del mercado interior y del fortalecimiento de la cohesión y de la protección del medio ambiente, y a desarrollar políticas que garanticen que los avances en la integración económica vayan acompañados de progresos paralelos en otros ámbitos”55; y en el art. 3º sobre objetivos -en el Título I de “Disposiciones Comunes”-establece que “La Unión establecerá un mercado interior. Obrará en pro del desarrollo sostenible de Europa basado en un crecimiento económico equilibrado y en la estabilidad de los precios, en una economía social de mercado altamente competitiva, tendente al pleno empleo y al progreso social, y en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente. Asimismo, promoverá el progreso científico y técnico”56. Además, hay que tener en cuenta que, según el art. 6, 1 del TUE, la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000, tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, “tendrá el mismo valor jurídico que los Tratados”, aunque en cuanto a la formulación relativa a la “protección del medio ambiente” del art. 37, no se ha producido modificación alguna.
Y, si acudimos a la versión consolidada del “Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea” (TFUE), se mantiene en todo su vigor la formulación del principio de integración ambiental tal como aparecía en el Tratado de Ámsterdam. Efectivamente, el vigente art. 11 del referido TFUE establece que: “Las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse en la definición y en la realización de las políticas y acciones de la Unión, en particular con objeto de fomentar un desarrollo sostenible”57. Además, cabe destacar como novedad la introducción en el mismo TFUE el Título XXI sobre “Energía” disponiendo en su art. 194,1 que: “En el marco del establecimiento o del funcionamiento del mercado interior y atendiendo a la necesidad de preservar y mejorar el medio ambiente…”.
El principio de integración ambiental se mantiene plenamente reconocido, como vemos, en el Derecho primario de la Unión, pero cabe preguntarse cuál es la auténtica virtualidad del mismo en el momento presente, toda vez que el protagonismo que alcanzó a finales del siglo XX, gracias al “Proceso de Cardiff” parece haberse eclipsado. De hecho, el Profesor holandés Jan H. Jans plantea en su interesante artículo titulado: “Stop the Integration Principle”, que la proliferación de los principios que aparecen en los arts. 7 (coherencia de acuerdo con la atribución de competencias), 8 (igualdad), 9 (empleo, protección social, educación, salud) y 10 (lucha contra la discriminación) del TFUE -todos ellos han de ser tenidos en cuenta- debilita a su juicio la integración ambiental y hace que sea más complejo resolver un posible conflicto de intereses entre todos ellos58.
Acerca del uso del principio de integración por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, además de los pronunciamientos ya citados en el apartado anterior, el Profesor Betancor Rodríguez cita la Sentencia del TJUE de 21 de diciembre de 2011 (en el Asunto Comisión v. Austria, C-28/2009) en la que se demuestra que la integración ambiental -junto a la protección de la salud- se utilizan como pieza básica argumentativa para justificar una medida de restricción de la libertad de circulación de mercancías59. “La integración-inserción -dice el citado autor- es un pilar esencial del entramado jurídico que normaliza las exigencias de protección ambiental que, en tanto pueden entrar en conflicto con las libertades comunitarias, pueden modular o matizarlas”60.
Si acudimos al contenido del Séptimo Programa de Acción en Materia de Medio Ambiente61, aprobado a finales del 2013 bajo el título “Vivir bien, respetando los límites de nuestro planeta” (que se prolongará hasta el 2020), nos llama la atención que el principio de integración sigue apareciendo, como no podía ser menos, en su contenido:
-en el Preámbulo, para declarar primero que: “La integración, medioambiental en todos los ámbitos políticos pertinentes es fundamental para reducir las presiones que sobre el medio ambiente ejercen políticas y actividades de otros sectores y para alcanzar metas medioambientales y climáticas”.
-al recoger entre sus objetivos -en al art. 2, 1, g)- el de “intensificar la integración medioambiental y la coherencia entre políticas”
-al señalar en el apartado 5º del Anexo del Programa de Acción hasta 2020 que “se ha avanzado considerablemente en la integración ambiental de los objetivos ambientales en otras políticas y actividades de la Unión”62.
Por su importancia a los efectos del tema objeto de estudio quiero destacar el “Objetivo Prioritario nº 7” del Programa, dirigido a “intensificar la integración medioambiental y la coherencia entre políticas”63 y en el que subrayamos las siguientes afirmaciones:
1º. Aun reconociendo que la integración ambiental es un requisito impuesto por el Tratado desde 1997, reconoce que los avances “no han sido suficientes para invertir todas las tendencias negativas”. Y con el fin de lograr la consecución de los objetivos del 7º
Programa destaca la importancia de la aplicación de las Directivas de Evaluación Ambiental Estratégica64 y de Evaluación de Impacto Ambiental65, de forma que ”cuando se aplican correctamente, son unos instrumentos eficaces para garantizar la integración de los requisitos de protección del medio ambiente en planes, programas y proyectos” (apartado 85).
2º. Se reconoce a las autoridades locales y regionales un especial protagonismo ya que, en general, “son responsables de las decisiones sobre el uso de la tierra y los espacios marinos, tienen que desempeñar un papel especialmente importante en la evaluación de los impactos medioambientales y en la protección, conservación y mejora del capital natural, para reforzar asimismo la resiliencia ante los efectos del cambio climático y las catástrofes naturales” (apartado 86).
3º. Se hace referencia a las “redes de transportes y energía”, así como la “infraestructura marítima” que “tendrá que ser compatible con las necesidades y obligaciones en cuanto a protección de la naturaleza y adaptación al cambio climático”; también se incluye la referencia a la “incorporación de la infraestructura verde en planes y programas conexos” (apartado 87).
4º. El Programa prevé una serie de objetivos prioritarios con la intención de reforzar la integración, refiriéndose expresamente a la “reforma de la política agrícola común, la política pesquera común, las redes transeuropeas (RTE) y la política de cohesión” (apartado 88)66.
5º. Y, con el objetivo de “intensificar la integración ambiental y la coherencia entre políticas” en Programa, se propone - en su apartado 89- garantizar para el 2020 el siguiente gran objetivo: que “las políticas sectoriales de la Unión y los Estados miembros se desarrollen y apliquen de tal forma que favorezcan la consecución de objetivos y metas pertinentes en materia de clima y medio ambiente” y más particularmente se especifican las siguientes medidas:
“i) integrar las condicionalidades e incentivos relacionados con el clima y el medio ambiente en una serie de iniciativas políticas, incluidas las reformas y revisiones de la política existente, así como en nuevas iniciativas, tanto a nivel de la Unión como de los Estados miembros,
realizar evaluaciones ex ante de los impactos medioambientales, sociales y económicos de iniciativas políticas al nivel adecuado de la Unión y los Estados miembros para garantizar su coherencia y eficacia,
aplicar plenamente la Directiva de Evaluación Ambiental Estratégica y la Directiva de Impacto Ambiental,
utilizar la información de la evaluación ex post relacionada con la experiencia obtenida con la aplicación del acervo medioambiental con objeto de mejorar su consistencia y coherencia,
abordar los posibles compromisos en todas las políticas, con objeto de maximizar las sinergias y evitar, reducir y, en la medida de lo posible, remediar los efectos negativos no intencionados en el medio ambiente”.
3.4. Aproximación al concepto y caracteres del principio de integración ambiental
Tras un largo esfuerzo de recopilación de información jurídica sobre el “principio de integración ambiental”, Verdú Amorós se atreve a definir el mismo como “el principio político-jurídico constitucional estructural o megaprincipio del ordenamiento jurídico que exige la integración ambiental en cualquier ámbito sectorial del ordenamiento jurídico a fin de lograr el desarrollo sostenible”67. Y, a continuación, recoge los caracteres que se desprenden de tal definición:
“Su carácter político en cuanto objetivo integrante de todas las políticas” como trasunto de la horizontalidad o transversalidad propia del ambiente68, lo cual, como dice Cuyás Palazón, “exige especiales esfuerzos de coordinación y coherencia”69.
“Su carácter jurídico, en cuanto a su contemplación por el derecho positivo”, en tanto que está recogido en diversos textos del Derecho Internacional así como el Derecho Comunitario70.
“Su carácter constitucional, en cuanto a su positivación al máximo rango normativo”71.
“Su carácter estructural, en cuanto que dota de unidad al ordenamiento jurídico”72, es decir, se manifiesta como un principio unificador para que los objetivos y acciones en las distintas políticas contemplen su componente ambiental.
“Su objetivo es la consecución de la sostenibilidad”73. En parecidos términos señala Cuyas Palazón que bien puede afirmarse que “el desarrollo sostenible es el fin alcanzar mientras que el principio de integración es el medio, seguramente, más adecuado para ello”74. Y, como apuntilla Plaza Martín, este principio está “ligado indisolublemente al concepto de desarrollo sostenible”75.
Es importante destacar, siguiendo a Cuyás Palazón, que el principio de integración no puede explicarse aisladamente del desarrollo sostenible (aquél es “el instrumento para hacerlo posible y efectivo”) y del de prevención “en la medida en que la práctica de la integración no persigue otro objetivo que el de prevenir, desde el mismo momento de la adopción de las grandes decisiones y actos normativos, el impacto y coste ambiental que éstas pueden conllevar y, en atención, al principio de proporcionalidad, coste-beneficio, y mejores tecnologías disponibles, aprobarlas, atemperarlas o pura y llanamente rechazarlas”76. Un principio, concluye la autora, que “ha sido el catalizador, el impulsor, el factor desencadenante de una nueva estrategia en la política ambiental de la Unión que puede resultar altamente atractiva, interesante y eficaz, aunque no falta de polémica y de seguros detractores”77.
Esta visión optimista y esperanzada el principio que consideramos contrasta con otras opiniones como la de Moreno Molina, para quien: “el principio de integración ha pasado de ser hasta la fecha una declaración de contenido teórico, y carece de plasmaciones prácticas suficientemente significativas”78. Por su parte, el profesor Betancor Rodríguez no duda en afirmar que “la integración es el corolario de la interrelación de todas las actividades humanas con la Naturaleza. Todo tiene, de una u otra manera, con mayor o menor intensidad, un efecto ambiental, la gestión de este efecto es compleja y aún más cuando se trata de traducirlo en normas”79; y, como “tanto este Derecho como la política de protección deben ser necesariamente holísticos, como lo que constituyen sus objetos (la Naturaleza), en cambio, los instrumentos y las técnicas de regulación, ordenación y planificación son sectoriales” (…) “la integración debería ser el sustrato de toda la gestión humana con para la Naturaleza”80. Pero, al final, viene a concluir que, como la integración de la protección ambiental debe conjugarse con otros objetivos como los de crecimiento económico y la economía social de mercado -en el objetivo holístico del desarrollo sostenible- “el principio de integración ha sido desplazado por el del desarrollo sostenible”81. A mi juicio, no obstante, pese a reconocer que el principio de integración ambiental está muy lejos de lograr sus objetivos, pienso que hay datos del propio ordenamiento jurídico ambiental comunitario que nos abren algunas puertas, sino para el optimismo, para un sano realismo que valora la extraordinaria fuerza que contiene. Veamos en el apartado siguiente algunos destellos de tal potencialidad de la integración ambiental.
4. ALGUNAS PROMETEDORAS MANIFESTACIONES DEL PRINCIPIO DE INTEGRACIÓN AMBIENTAL EN DERECHO DERIVADO DE LA UNIÓN EUROPEA Y EN EL DERECHO ESPAÑOL
De forma muy sumaria deseamos apuntar en este apartado, sin ánimo de exhaustividad, algunos ejemplos de lo que, a mi juicio, constituyen manifestaciones de las virtualidades del principio de integración ambiental: la técnica preventiva del “control integrado de la contaminación”, la técnica de evaluación ambiental aplicada al planeamiento urbanístico y la “política marítima integrada”.
En primer lugar, me refiero a la llamada técnica de “control integrado de la contaminación” que se recogió en la Directiva 96/61/CE de prevención y control integrados de la contaminación (conocida por las siglas IPPC). Siguiendo a Pernas García, esta normativa responde a una nueva orientación del Derecho Ambiental comunitario de finales del siglo XX ante el fracaso del enfoque sectorial desarrollado hasta entonces para combatir la contaminación y de la política del control y sanción, de carácter meramente reactiva y basada en la consideración aislada del medio ambiente82. Más concretamente, siguiendo a este autor, el principio de integración despliega sus efectos desde una doble perspectiva: intrasectorial e intersectorial. El enfoque intrasectorial implica a su vez, de una parte que “el concepto de integración debe ser plenamente asumido en la propia política ambiental mediante el tratamiento conjunto de la contaminación, independientemente de cual sea su medio receptor (agua, aire, o suelo), y el abandono, al menos parcial, de la perspectiva sectorial inicial”83; y de otra parte, “en el ámbito propio, más específico, de las políticas de protección de la atmósfera o de las aguas, tienen que establecerse mayores lazos de coordinación entre las estrategias de evaluación y gestión de la calidad del medio y las de prevención y control de las emisiones”84. Y, en referido plano intersectorial, “el principio de integración debe suponer la incorporación de la variable ambiental en el desarrollo y aplicación del resto de la políticas comunitarias (transporte, industria, etc.), mediante la creación de metodologías y procedimientos adecuados de evaluación, la aplicación efectiva de estrategias en cada sector y la elaboración de indicadores se seguimiento”85; se logra de este modo el paso “del control global de la contaminación al control integral de la actividad industrial”86.
En la actualidad, la prevención y control integrados de la contaminación está regulado, a nivel comunitario en la Directiva 2010/75/UE sobre emisiones industriales (sustituyendo a la Directiva 2008/1/CE que había recogido las modificaciones introducidas en la vieja Directiva 96/61/CE). En el caso de España, esta técnica de prevención y control integrados se contiene en la Ley 5/2013, de 11 de junio, por la que se modifican la Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control integrados de la contaminación y la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.
En segundo lugar, es inevitable aludir a la técnica de evaluación ambiental que resulta indispensable para la protección del medio ambiente al facilitar la incorporación de los criterios de sostenibilidad, bien en la toma de decisiones estratégicas, a través de la evaluación de los planes y programas -que fueron regulados por la Directiva 2001/42/CE, de 27 de junio, sobre evaluación de las repercusiones de determinados planes y programas sobre el medio ambiente-; o bien, a través de la evaluación de proyectos, garantizando de esta forma una adecuada prevención de los impactos ambientales que se puedan generar, al tiempo que establece mecanismos eficaces de corrección o compensación (regulada en la Directiva 2011/92/UE de 13 de diciembre, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente que, a su vez, sustituyó a la vieja Directiva de Evaluación de Impacto ambiental de 1985 modificada en 1997, 2003 y 2009). En España, ambas normativas han sido transpuestas en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, Evaluación Ambiental87.
Como vimos más atrás los últimos programas de acción ambiental de la Unión Europea recomendaban vivamente la utilización de estos instrumentos de evaluación ambiental para conseguir la aplicación del principio de integración ambiental. Y, en este sentido, resulta muy ilustrativo el ejemplo de la aplicación de los principios de integración y sostenibilidad sobre la nueva perspectiva ambiental del suelo. Con palabras de Cuyás Palazón en su monografía sobre “Urbanismo ambiental y evaluación estratégica”88, “cabe reconocer al principio de integración la decidida incidencia que ha tenido en el emprendimiento por parte de la Comunidad Europea de una nueva política que tiene al suelo por objetivo fundamental y a sus instrumentos de planificación -ordenación territorial y urbanismo, como medios útiles y necesarios para alcanzar el fin último de la sostenibilidad”89. Además, aunque ya se ha podido deducir con facilidad, es la técnica de la evaluación ambiental estratégica el instrumento más apropiado para aplicar sobre la ordenación territorial y urbanística el principio de integración ambiental que posibilita un desarrollo territorial y urbanístico sostenible90. En la parecida posición doctrinal se sitúa A. M. Moreno Molina cuando al analizar las claves jurídicas del planeamiento urbanístico sostenible contempla entre los principios relevantes en la configuración del urbanismo “eco-amigable” al principio de integración ambiental91; “las repercusiones del principio de integración -afirma dicho autor-en el campo de urbanismo son evidentes: la política urbanística debe “integrar” las exigencias del medio ambiente”92.
El profesor Moreno Molina se encarga de recordarnos varias leyes españolas en que se incorporado a nuestro ordenamiento el principio de integración que inspira las Directivas que son objeto de transposición, se trata de los grupos normativos sobre urbanismo, protección de la biodiversidad y evaluación ambiental. En efecto, es el caso, en primer lugar, de la Ley estatal del Suelo, que ahora se encuentra en el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto refundido de la Ley del Suelo u Rehabilitación Urbana. Si bien no hay una referencia al principio de integración ambiental, implícitamente se remite al mismo al establecer en su art. 3,1 que “las políticas públicas relativas a la regulación, ordenación, ocupación, transformación y uso del suelo tienen como fin común la utilización de este recurso conforme al interés general y según el principio de desarrollo sostenible…”93. En segundo lugar, hay una referencia expresa al “principio de integración” en la vigente Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, en particular, en su art. 2, e) al recoger como principio: “La integración de los requisitos de la conservación, uso sostenible, mejora y restauración del patrimonio natural y la biodiversidad en las políticas sectoriales y, en particular, en la toma de decisiones en el ámbito político, económico y social, así como la participación justa y equitativa en el reparto de beneficios que se deriven de la utilización de los recursos genéticos”. Finalmente, otra de las manifestaciones relevantes de introducción del “principio de integración ambiental” en nuestro ordenamiento jurídico en con la citada Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, en donde, de una parte, se considera como uno de los objetivos de la ley “la integración de los aspectos medioambientales en la elaboración y en la adopción aprobación o autorización de los planes, programas y proyectos” (art. 1,1, a), y, de otra parte, al recoger entre los principios de la evaluación ambiental el de “integración de los aspectos ambientales en la toma de decisiones” (art. 2, k).
En tercero y último lugar, la “política marítima integrada” (PMI) tiene su origen el impulso dado por la Unión Europea a partir de 2005 -con el “Libro Verde sobre una futura política marítima en la Unión Europea, a fin de desarrollar un sector próspero y sostenible”94- en un intento de regular y gestionar las diferentes acciones y políticas comunitarias que se relacionan con el mar, con un planteamiento estratégico y global95. Sin que podamos abordar esta compleja política, nos limitamos a señalar siguiendo a Núñez Lozano que con ella se trata de abordar los asuntos marítimos con un planteamiento integral que debe aplicarse en todas sus dimensiones: “en cada uno de los sectores de actividad, en cada uno de los niveles de administración, en las actuaciones de todos los agentes interesados, en los organismos de asesoramiento científico y político y en las actividades de los grupos de interés”96; para ello “es esencial la cooperación y la coordinación, que debe operar en todos los planes y niveles, muy especialmente en lo normativo y en el procedimiento”97.
El pilar ambiental de la PMI está plasmado en la Directiva 2008/56/ CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de junio por la que se establece un marco de acción comunitaria para la política marítima del medio marino (también conocida como Directiva Marco sobre Estrategia Marina). Este Directiva fue transpuesta al ordenamiento jurídico español en virtud de la Ley 41/2010, de Protección del Medio Marino98. Más recientemente, se adoptó en la Unión Europea la Directiva 2014/89/UE del Parlamento Europeo y del Consejo de 23 de julio, por la que se establece un marco para la ordenación del espacio marítimo99. Como precedente de estas normas cabe destacar la Recomendación 2002/413/CE del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de mayo de 2002, relativa a la gestión integrada de las zonas costeras en Europa100, que persigue “equilibrar los intereses sectoriales y lograr un empleo sostenible de los recursos marítimos que se ajuste a la Estrategia de Desarrollo Sostenible de la Unión Europea”. Este grupo normativo referido a la ordenación integral de actividades marítimas y de protección del medio marino constituye a mi juicio un ejemplo paradigmático de la aplicación del enfoque de integración ambiental que estamos comentando.
Finalmente, como un botón de muestra de la riqueza de este enfoque integrado orientado a la ordenación y gestión costera101 -a la que he dedicado mi atención intensivamente los últimos años-, quiero recoger resumidamente las enormes consecuencias y potencialidades que derivan de base teórica de la llamada “gestión integrada” y que, a nuestro juicio, parten de los siguientes presupuestos102:
La “gestión integrada” es el punto de llegada o perfeccionamiento del sistema de gestión ambiental de la naturaleza conforme al “enfoque eco sistémico” que tiene como fase intermedia la puesta de relieve de la interdependencia entre los medios o recursos que se trata de proteger o gestionar
Para lograr el desarrollo sostenible es preciso, al menos, una triple integración:
1º. La integración del ambiente en la planificación del territorio y la gestión específica del litoral
2º. La integración de los elementos constitutivos del ambiente (aire, agua, ecosistema, paisaje, residuos, fauna, flora) y de sus interrelaciones e interacciones
3º. La integración de los cuatro fundamentos del desarrollo sostenible: los factores económico, social, cultural y ambiental.
La única forma de lograr una gestión integrada es partir de una visión o planteamiento global y, a su vez, para este fin se hace preciso contar con eficaces mecanismos de coordinación entre las instituciones y los agentes políticos, sociales, públicos y privados, así como con los principios de “gobernanza” o “buen gobierno” que pasan a aportar una abundante información y vías de acceso para la participación
Las modalidades de integración que resultan imprescindibles para la aplicación de un verdadero proceso de gestión integrada son las siguientes:
1ª. La “integración territorial” que tenga en cuenta la interdependencia entre las partes terrestres y marítimas del litoral,
2ª. La “integración institucional”, a través de la coordinación horizontal y vertical de las autoridades públicas,
3ª. La “integración de las planificaciones y de las actuaciones” mediante las estrategias, planes y programas que se someten a una evaluación ambiental estratégica,
4ª. La “integración de la decisión”, relativa a los proyectos y actividades, concertación, decisión en común, participación de los agentes y evaluación previa de los impactos sobre el ambiente, y
5ª. La “integración fronteriza” basada principalmente en la cooperación transfronteriza y en las evaluaciones ambientales transfronterizas.
REFLEXIÓN CONCLUSIVA
En el número 200, del año 2016 de la Revista de Administración Pública dedicado a “El Derecho Administrativo a los 30 años de nuestro ingreso en la Unión Europea”, escribe la profesora Lozano Cutanda ofreciendo una visión panorámica del Derecho Ambiental en España, acerca de su surgimiento y desarrollo, así como de los principales problemas y desafíos que plantea actualmente la protección del medio ambiente103. En este trabajo se pone de manifiesto la enorme importancia que ha tenido para el derecho ambiental español la incorporación del acervo jurídico europeo: “un completo sistema jurídico dirigido a la prevención de los daños ambientales” y un sucesivo realzamiento del objetivo ambiental en la Unión Europea dotándole de un acervo normativo en la materia “considerado como uno de los más avanzados y completos del mundo”104. Y cita entre los principios del derecho ambiental al de “integración del medio ambiente en las demás políticas de la Unión” como uno de los más asentados que se han labrado en el ámbito del Derecho Internacional y que hoy aparece constitucionalizado en los Tratados de la Unión Europea105.
No cabe duda de que la crisis económica mundial ha puesto de manifiesto la necesidad de promover otro principio, el de “no regresión” o “cláusula de standstill” de la que también habla la profesora citada106. Sin embargo, pese a la popularidad de este necesario principio de la política ambiental, he querido con esta colaboración reconocer, reivindicar la importancia que, a mi juicio y según la mayoría de los autores, tiene el principio de integración ambiental. Quizá de forma más desapercibida, menos espectacular, pero efectiva -gracias a algunas de las técnicas que promueve, orienta e inspira- va colaborando a que la integración europea sea también una verdadera integración jurídica-ambiental.
