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Revista de la Secretaría del Tribunal Permanente de Revisión

Print version ISSN 2307-5163On-line version ISSN 2304-7887

Rev. secr. Trib. perm. revis. vol.6 no.11 Asunción Apr. 2018

https://doi.org/10.16890/rstpr.a6.n11.p88 

ARTICULO ORIGINAL

MERCOSUL: A DICOTOMIA ENTRE A MANUTENÇÃO DAS LISTAS DE EXCEÇÕES E O SONHO DA CONSTITUIÇÃO DE UM MERCADO COMUM

MERCOSUR: LA DICOTOMÍA ENTRE EL MANTENIMIENTO DE LAS LISTAS DE EXCEPCIONES Y EL SUEÑO DE LA CONSTITUCIÓN DE UN MERCADO COMÚN

Bruna Cunha Costa Cardoso* 

Fernanda Burle** 

RESUMO BIOGRÁFICO Bruna Cunha Costa Cardoso é Graduanda em Graduada em direito pelo Centro Universitário de Brasília, atua no Advocacy Brasil como associada. Fernanda Burle é sócia do Advocacy Brasil e DEA em Direito Internacional pela Hautes Etudes International, Université de Genève, Suiça.

*Centro Universitário de Brasília, Brasil.

**Hautes Etudes International, Université de Genève, Suiça.


Resumo:

O objetivo desse artigo é analisar as listas de exceções vigentes no MERCOSUL para avaliar em que medida essas normas podem ser consideradas um entrave à formação de um bloco econômico integrado, de forma a criar um Mercado Comum, conforme previsto no Tratado de Assunção.

Palavras-chave: MERCOSUL; Processo de integração; Lista; Exceções

Resumen:

El objetivo de este artículo es analizar las listas de excepciones vigentes en el MERCOSUR para evaluar en qué medida esas normas pueden ser consideradas un obstáculo a la formación de un bloque económico integrado para crear un Mercado Común conforme a lo previsto en el Tratado de Asunción.

Palabras clave: MERCOSUR; Proceso de integración; Lista; Excepción

1. INTRODUÇÃO

Desde a entrada em vigor do MERCOSUL, já foram estabelecidos diversos fatores que se situam como entraves à completa integração do bloco econômico. Este artigo tem como base de pesquisa às exceções á Tarifa Externa Comum, buscando analisar o impacto desta política econômica no processo de formação do MERCOSUL.

Foi feito um exame detalhado das exceções apostas à Tarifa Externa Comum (TEC), para determinar em que medidas estas podem ser consideradas uma barreira à plena constituição do bloco, como disposto no Tratado de Assunção. O escopo ao final do trabalho é determinar se as exceções tornaram-se ao longo dos anos parte da legislação do MERCOSUL, não sendo um entrave à integração, ou se estas continuam sendo normas de transição cujo estabelecimento impede a formação do bloco como este havia sido idealizado.

No primeiro capítulo, foram analisados quais seriam os elementos constituidores do MERCOSUL, segundo o Tratado de Assunção. Foram também elencadas as possíveis conformações dos blocos econômicos, a partir do nível de integração entre os países membros, destacando-se as diferenças existentes entre cada um dos modelos, para assim determinar o enquadramento atual do MERCOSUL.

Em seguida, foi feito um estudo do modo como ocorreu o processo de formação do bloco. No capítulo três buscou-se compreender a metodologia adotada para a transição de um regime econômico autônomo, vigente em cada país, para a conformação do MERCOSUL. O ponto de partida para esta análise foram as normas de transição adotadas pelo Tratado de Assunção, de modo a estabelecer um paralelo entre o que estava proposto no texto e a forma como as medidas foram efetivamente implementadas.

Por fim, no quarto capítulo, dispôs-se sobre o momento atual do bloco econômico, interpretado à luz do seu processo de formação. Buscou-se definir a atual relevância das listas de exceções à TEC, tanto no âmbito do MERCOSUL, como com relação aos países membros. O enfoque desse capítulo foi na dicotomia entre as normas que garantem elementos de autonomia aos países membros e normas que buscam a plena integralização do bloco.

2. MERCOSUL: UM BLOCO ECONÔMICO IDEALIZADO PELO TRATADO DE ASSUNÇÃO

O Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) foi criado em 1991 a partir da assinatura do Tratado de Assunção pelo Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai. Os quatro países se associaram para compor um bloco econômico com elevado nível de integração, classificado como Mercado Comum. Apesar do intuito para o qual foi criado, ainda faltam elementos essenciais na formação do bloco e na integração entre os países membros, para que o MERCOSUL possa ser classificado como um Mercado Comum.

Os blocos econômicos estão divididos em cinco categorias. A zona de preferência tarifária é o nível mais básico de integração comercial, sendo criada unicamente para garantir a preferência tarifária entre os países associados. A Associação Latino-Americana de Integração (ALADI) é um exemplo de uma zona de preferência vigente no continente americano, a qual precedeu a criação do MERCOSUL, tendo sido constituída em 1980.

A zona de livre comércio é formada a partir da redução das barreiras comerciais entre os países membros. A União Aduaneira ocorre quando os produtos que são comercializados entre os países do bloco não têm entraves para sua livre circulação e os produtos fabricados por países que não compõem o bloco são taxados de forma igual pelos Estados membros, de acordo com uma tarifa externa comum.

O próximo estágio de integração é o Mercado Comum, existente quando há a livre circulação de pessoas, bens, serviços, capitais e a coordenação de políticas macroeconômicas entre os Estados membros do bloco. O único bloco que conseguiu atingir o nível de integração para ser classificado como Mercado Comum foi o dos países do continente europeu, que precedeu a constituição da União Europeia.

O último nível de integração é a união econômica e monetária, que se constitui com o estabelecimento de uma moeda única, um Banco Central unificado e uma política monetária singular para todos os membros1. Em todos estes cinco estágios de integração estão presentes elementos constitutivos específicos e indispensáveis para o enquadramento em cada uma dessas classificações.

Dessa forma, para que um bloco econômico seja caracterizado como um Mercado Comum é imprescindível, no que concerne ao comércio entre os países integrantes do bloco, que não haja barreiras internas (tributárias ou não). Com relação aos países que não compõem o bloco é necessário que haja unicidade na tarifação dos produtos e uma coordenação da política cambial, monetária e fiscal dos Estados membros.

O Tratado de Assunção previu que o bloco econômico a ser formado deveria ter a livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos (capitais e mão-de-obra2); uma Tarifa Externa Comum; a coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais e a busca da harmonização de legislações nas áreas pertinentes ao comércio exterior3. Portanto, da forma como foi disposto no Tratado, o bloco cumpriria todos os requisitos necessários para ser classificado como um Mercado Comum.

Na prática, no entanto, após quase vinte e dois anos da data instituída pelo Tratado de Assunção para seu estabelecimento, o MERCOSUL ainda enfrenta problemas para a constituição de uma integração comercial e econômica como havia sido idealizada. O bloco ainda está enquadrado como uma União Aduaneira, pois este ainda não foi apto a implementar a livre circulação de bens e a unificação das taxas, havendo diversas exceções à TEC ainda vigentes. Tampouco foi estabelecida uma coordenação de políticas macroeconômicas entre os países membros.

Atualmente, todos os países que compõem a América do Sul estão associados, de alguma forma, ao MERCOSUL. A Venezuela foi incorporada à composição original do bloco em 2012, passando a ser um membro definitivo, e a Bolívia iniciou seu processo de adesão como membro pleno no mesmo ano, ainda estando pendente sua aprovação. Além disso, Chile, Peru, Colômbia, Equador, Guiana e Suriname são membros associados ao MERCOSUL4.

Apesar da relevância na região, o MERCOSUL ainda precisa se desenvolver para se tornar um bloco econômico relevante no cenário internacional, à semelhança do que ocorre com a União Europeia. Faz-se necessário, portanto, entender como se deu o processo de formação do MERCOSUL e o seu desenvolvimento, para determinar quais são os principais entraves ainda existentes para que haja a criação de um verdadeiro Mercado Comum no bloco.

3. A FORMAÇÃO DO MERCOSUL: UM PROCESSO DE TRANSIÇÃO ENTRE A PLENA AUTONOMIA DOS PAÍSES

MEMBROS E SUA UNIFICAÇÃO COMERCIAL

Entre os anos de 1991 e 1994, deu-se início, em todos os países signatários do Tratado de Assunção, um processo de transição de seus ordenamentos jurídicos, regimes comerciais e políticas de comércio exterior para um novo modelo de organização, que foi denominado de MERCOSUL. O Tratado previu que, entre sua assinatura5 e o dia 31/12/1994, deveria estar estabelecido o novo bloco econômico dos países da América do Sul.

O plano do bloco econômico era audacioso: constituir em apenas quatro anos uma integração avançada entre quatro países com economias e realidades distintas. Para tanto, foram estabelecidas regras conformadoras, que deveriam balizar o processo de transição entre os regimes6. O objetivo dessas regras era a substituição gradual da legislação de cada país pelo modelo do MERCOSUL, de forma a gerar o menor impacto possível sobre a economia dos países membros, ao mesmo tempo em que evitavam as incertezas jurídicas decorrentes da transição e garantiam um período de adequação econômica, política e social ao novo modelo econômico7

As normas dispostas no Tratado de Assunção para o período de adequação muito se assemelham ao que ocorreu no Brasil com a promulgação da Constituição Federal de 1988, em que foram criados Atos de Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). O legislador valeu-se desse instrumento como um meio de ajuste paulatino do ordenamento jurídico à então nova Constituição8. Tais normas, tanto no ADCT como no Tratado, tinham o objetivo de garantir segurança jurídica e econômica aos países e à população durante as mudanças de regime.

As normas conformadoras compõem uma classe de normas sui generis, que têm natureza jurídica própria. Elas são classificadas pela doutrina brasileira como atos de natureza jurídica de transição9, algumas com eficácia restrita no tempo e outras eficazes até que outra norma de mesma hierarquia, ou hierarquia superior, as revoguem.

A este respeito:

Desse modo, tendo em vista tudo que foi acima aludido, chegamos à conclusão que os dispositivos do ADCT têm natureza jurídica de normas constitucionais de transição, sejam temporárias ou não, fazendo parte do que Raul Rocha Machado chama de Direito Transitório (HORTA, 1995, P.321), apesar de reconhecermos que muitas de suas regras só vigoram durante certo espaço de tempo10. E qual seria a sua finalidade? A finalidade do ADCT é estabelecer regras de transição entre o antigo ordenamento jurídico e o novo, instituído pela manifestação do poder constituinte originário, providenciando a acomodação e a transição do antigo e do novo direito edificado11.

Dessa forma, sempre que for feito menção às normas de transição está-se referenciando as normas que foram implementadas com o intuito precípuo de promover a adequação de um regime a outro. O escopo dessas regras é garantir que o processo de revogação de um modelo econômico não impacte negativamente a economia e a população que estavam sendo regidas por outro sistema.

Com base nisso, o Tratado de Assunção estabeleceu regras diferentes de transição entre os quatro países membros, de acordo com a realidade econômica de cada um. Por serem a Argentina e o Brasil as maiores economias, foram estabelecidos prazos mais exíguos para a adaptação desses países, até a entrada em vigor definitiva da legislação do MERCOSUL, e prazos mais profícuos para o Paraguai e para o Uruguai12.

O Tratado é expresso ao disciplinar no artigo 6º que “os Estados Partes reconhecem diferenças pontuais de ritmo para a República do Paraguai e para a República Oriental do Uruguai, que constam no Programa de Liberação Comercial” 13. Tais diferenças implicaram um prazo maior de vigência das normas conformadoras e um maior número de mercadorias que foram excepcionadas à TEC.

3.1. As normas de transição do Tratado de Assunção

Todas as normas de transição concernentes ao processo de formação do MERCOSUL estão dispostas nos artigos três e cinco do Tratado de Assunção e em seus anexos. No artigo três foi disposto que, durante o período de transição, os países deveriam adotar um regime geral de origem, um sistema de solução de controvérsia e cláusulas de salvaguarda14. Já no artigo cinco foram enumerados os principais instrumentos para a constituição do Mercado Comum no período de transição, que foram: o programa de liberação comercial; a coordenação de políticas macroeconômicas; a criação de uma tarifa externa comum e a adoção de acordos setoriais15.

O regime geral de origem foi um meio criado para estabelecer, juridicamente, em que país as mercadorias foram produzidas, para assim determinar qual legislação e taxação deveriam ser aplicadas ao produto. Dessa forma, é estabelecido, para todos os Estados membros do bloco, um único critério quanto à certificação de origem dos produtos. Trata-se de uma norma com eficácia além do período de transição, que estabeleceu critérios que balizaram o sistema de comercio do MERCOSUL, mesmo após sua entrada em vigor definitiva16.

A implementação dessa norma, ainda no processo de estabelecimento do MERCOSUL, fez-se necessária pois o tratamento concedido para os produtos originários nos países membros e nos países “extrabloco” seria diferente. Para os Estados-parte a circulação deveria ser livre e para aqueles que não estavam integrados ao bloco a taxação deveria ser igualitária. Portanto, foi essencial a criação de uma sistemática única, para possibilitar a aplicação das regras do programa de liberação comercial e da TEC.

De forma geral, a existência de critérios jurídicos únicos aplicáveis a todos os Estados membros e produtos comercializados entre eles é essencial para a formação de qualquer bloco econômico mais complexo, ao passo que a adoção de exceções e padrões variados entre os Estados representam problemas na formação do bloco. Todo regime de associação entre países que visam à integração comercial pressupõe a unidade das legislações relacionadas ao comércio exterior17.

O sistema de solução de controvérsias, outra norma de transição, teve o objetivo de criar no âmbito do MERCOSUL uma instância para a resolução de conflitos adjacentes ao processo de integração. Desse modo, quando os Estados membros não conseguissem resolver as controvérsias em negociações diretas, o sistema seria acionado para dirimir o conflito de forma legítima, imparcial e técnica. Esta norma está detalhada no Anexo III do Tratado, sendo sua eficácia temporal restrita ao período de transição. Quando houvesse a efetiva criação do MERCOSUL, estava previsto que deveria ser formulado um sistema permanente de solução de controvérsias.

A cláusula de salvaguarda, explicada no anexo IV do tratado, teve eficácia restrita a um lapso temporal, sendo aplicada até o final do período de transição. Essa cláusula dispôs que, nos casos em que a implementação do programa de liberação comercial implicasse aumento desarrazoado de importações de um determinado produto, seria possível solicitar uma medida excepcional. O requerimento de manutenção das barreiras protecionistas deveria ser analisado pelo Grupo de Mercado Comum do MERCOSUL, podendo ser concedido pelo prazo improrrogável de até 2 anos18.

Atualmente, existe no MERCOSUL uma cláusula que se assemelha à salvaguarda: a alteração temporária da TEC por razões de desabastecimento. Trata-se da Resolução GMC Nº 08/08, que dispõe que, em casos de desequilíbrio entre a oferta e a demanda nos países membros, é possível que o Estado afetado reduza, de forma unilateral, as alíquotas da TEC para até 2%. Apesar de a cláusula de salvaguarda manter o imposto de importação e a Resolução diminuir sua alíquota, o princípio que rege os dois instrumentos é semelhante: um desequilíbrio pontual de mercado, entre oferta e demanda, que exige a adoção de medidas excepcionais.

interessante destacar que o fim da salvaguarda e sua substituição pela Resolução GMC Nº 08/08 pode ser um indicativo de que o mercado “intrabloco” atingiu um patamar de equilíbrio. Isto, pois, havendo mudanças inesperadas entre o fluxo de ofertas e demandas de alguns produtos em algum país do bloco, não mais faz-se necessário alterar as regras comerciais vigentes no MERCOSUL, mas apenas as taxas relativas ao seu mercado externo.

Dessa forma, é possível presumir que a liberação das barreiras comerciais intrabloco não representam mais risco às economias dos Estados-parte, de modo que a instituição do modelo de salvaguarda, mecanismo de defesa comercial interna corporis, não é mais necessário. Pelo contrário, foi instituído pelo MERCOSUL um mecanismo de defesa da zona de livre comércio dos Estados membros, mediante estabelecimento de benesses fiscais para incentivar o comércio com os países que não compõem o MERCOSUL, quando houver desabastecimento em uma ou mais regiões do bloco.

Portanto, analisando apenas estes mecanismos, isoladamente, poder-se-ia inferir que o MERCOSUL atingiu o ponto de equilíbrio. A partir de um mesmo princípio, um instrumento que protegia os mercados de cada país da criação do MERCOSUL foi transformado em um instrumento de defesa do mercado livre do bloco, composto por todos os seus países membros. Onde antes havia a necessidade de resguardo da produção nacional, devido à criação de um mercado livre, hoje existe um mercado livre e equilibrado que precisa ser resguardado.

No entanto, apesar de as cláusulas de salvaguarda terem sido substituídas por um mecanismo de proteção interna, ainda estão vigentes outras normas de transição que têm o objetivo de proteger a autonomia nacional, em detrimento da implementação integral do MERCOSUL. Ainda existem diversas exceções à TEC e à liberação comercial e ainda não foi corretamente implementada no bloco a unificação da taxação externa dos produtos.

No mesmo sentido, outra norma de transição, o programa de liberação comercial, buscou eliminar até o final do período de adequação “os gravames e restrições aplicadas ao comércio recíproco”19. O programa possuía um cronograma para que os produtos destinados ao comércio exterior entre os países membros se adaptassem às regras do MERCOSUL. Este programa permitia que os Estados formulassem uma lista, de forma unilateral, com alguns produtos que seriam excepcionados a esta regra. O programa de liberação é uma norma de eficácia temporal não determinada20.

A lista de exceções foi uma forma criada para permitir que os países priorizassem determinados mercados importantes para seu desenvolvimento regional, mantendo, em alguma medida, a autonomia dos Estados quanto às suas estratégias de mercado. Nas normas estavam dispostos quantos produtos cada país poderia ter na lista de exceções ao programa de liberação comercial. Por meio dessa lista, cada um deles, sem a aprovação do MERCOSUL, poderia estipular a tarifação incidente sobre o produto, sem respeitar a tarifação imposta aos outros países membros.

A quantidade de itens constantes na lista de exceção deveria ser gradualmente reduzida, na medida em que houvesse um fortalecimento dos mercados internos e uma maior paridade entre as economias21. Portanto, esta norma deveria ter eficácia temporal determinada e adstrita ao período de transição. No entanto, a lista de exceções continua vigente em todos os países membros.

Quanto à Tarifa Externa Comum, a norma disciplinava que até 31 de dezembro de 2014 deveria ser criada a TEC no MERCOSUL. A implementação da TEC consistiu na criação de um sistema uniforme e simples de tarifação que deveria ser aplicado a todos os produtos e países do MERCOSUL. O sistema foi implementado em 1994, como previsto, quando cerca de 80% dos produtos haviam sido unificados em sua tarifação e liberados de encargos para o comércio entre os Estados partes22. Apesar da celeridade com que a TEC foi constituída, ainda não houve a efetiva implementação de suas alíquotas a todos os produtos comercializados no MERCOSUL, remanescendo exceções à TEC em todos os países.

Com a criação dos níveis tarifários da TEC, buscou-se evitar oligopólios e reservas de mercado, de forma que as alíquotas deveriam ser organizadas na lista de produtos com pequena variação, baixa dispersão e maior homogeneidade possível23. A TEC organiza-se a partir da Nomenclatura Comum do MERCOSUL, que é um sistema de classificação de produtos através de sua descrição, de forma que todos os países possam enquadrar e taxar os itens comercializados da mesma forma.

Por fim, foi estabelecido que deveriam ser criados, no período de transição, dez subgrupos com o intuito de coordenação das políticas macroeconômicas e setoriais do bloco. O objetivo desses subgrupos era incentivar a interlocução entre os países e setores produtivos que integrariam o MERCOSUL24. A eficácia dessa norma não foi predeterminada.

Ainda está em vigor um acordo setorial25, instituído juntamente com a TEC, que disciplina que os bens de capital e de informática e telecomunicações serão submetidos a um regime especial, mais benéfico, de conformação, para se adequarem à TEC. Até hoje esses produtos não foram enquadrados às alíquotas previstas na TEC - eles compõem uma lista de exceção setorial26.

Com exceção dessa lista, não existem muitas políticas macroeconômicas e setoriais em curso no MERCOSUL. Outra iniciativa de desenvolvimento do mercado comum em escala macroeconômica foi a criação de um Fundo para a Convergência Estrutural do MERCOSUL (FOCEM), cujo objetivo é:

“financiar programas para promover a convergência estrutural, desenvolver a competitividade e promover a coesão social, em particular das economias menores e regiões menos desenvolvidas; apoiar o funcionamento da estrutura institucional e o fortalecimento do processo de integração”27.

Os principais beneficiados pelo programa são os países com as menores economias do MERCOSUL: o Uruguai e o Paraguai. Em 2015, a partir da Decisão CMC Nº 22/1528, o prazo para o funcionamento do fundo foi renovado por mais 10 anos. De acordo com essa decisão, cada país membro do bloco tem uma quota de contribuição anual para o fundo, estando preestabelecidas as quotas que serão investidas no desenvolvimento de cada um deles.

3.2. As classificações das norma de transição

A partir da análise de todas as normas de transição dispostas no Tratado de Assunção, é possível distinguir o perfil de dois tipos de regras de adequação, que possuem diferenças essenciais entre si. Os dois elementos de diferenciação entre essas normas são: a finalidade e a eficácia temporal. No que concerne a sua eficácia no tempo, existem normas que são dotadas de efetividade atemporal, pois não é estabelecido prazo para o final de sua produção de efeitos, e normas cuja efetividade está adstrita a um lapso temporal, conforme prazo descrito no próprio dispositivo que as contém29.

Quanto à sua finalidade, todas as regras de transição têm como objetivo a promoção da migração de um sistema jurídico para outro de forma gradual e segura, sem que haja uma ruptura brusca que resulte em insegurança e no desiquilíbrio econômico. Essas características são intrínsecas à sua natureza jurídica. É possível, no entanto, dividir em dois núcleos esse conceito. O primeiro seria a busca pela implementação de um novo sistema e o segundo a busca pelo equilíbrio jurídico e econômico durante o processo de adequação. São esses dois núcleos que diferenciam as normas de transição entre as que procuram garantir a segurança e as que buscam colocar em prática o novo regime.

As duas classificações das normas de transição, quanto à sua eficácia e à sua finalidade, estão diretamente relacionadas. Todas as vezes em que uma norma de transição não tiver eficácia preestabelecida, tratar-se-á de uma regra cuja finalidade precípua é a implementação de um novo regime. Enquanto que todas as normas de transição que tiverem um lapso temporal predeterminado para sua eficácia, disciplinarão regras que objetivam a estabilidade e a segurança jurídica durante o período de conformação30.

No caso concreto, um exemplo da correlação entre as duas classificações das normas de transição são a TEC e as cláusulas de salvaguarda. A TEC, uma norma de eficácia “atemporal”, não restrita no tempo, foi essencial para a formação do regime do MERCOSUL. Foi através de sua sistemática que os países criaram um método único de taxação e foi a partir da implementação da TEC que o MERCOSUL passou a ter status de União Aduaneira. Trata-se, portanto, de uma norma de eficácia não limitada no tempo cujo objetivo precípuo é a implementação do novo regime.

De outro lado, a cláusula de salvaguarda, que possui eficácia temporal restrita ao período de transição de regimes, foi importante para garantir que as barreiras de proteção essenciais para o desenvolvimento dos países fossem mantidas durante o processo de transição, para que assim não houvesse o enfraquecimento das economias, garantindo que o mercado pudesse se adequar, dentro de um lapso temporal mínimo, á nova realidade do MERCOSUL. Trata-se de uma norma com eficácia temporal limitada, que busca a proteção da economia e da segurança jurídica31.

A relevância dessa divisão de categorias das normas através de sua eficácia e finalidade é entender como ocorre o processo de transição de regimes e quando este se encerra. É possível aferir que, quando o novo sistema for implementado em sua totalidade, não mais será necessária a existência de regras de transição para a garantia da segurança jurídica e econômica do país, pois o novo ordenamento possuirá mecanismos de regulação para resolver eventuais desequilíbrios.

O mesmo não ocorre com as normas de transição que buscam implementar o novo sistema econômico e/ou jurídico, pois estas são parte essencial do novo ordenamento ou seja, sua implementação é necessária para a efetivação do novo regime.

Assim, em resumo, as regras que visam a garantir a adequação e segurança do ordenamento e da economia durante o período de transição não integram o regime jurídico que está sendo revogado, ou o regime jurídico que está sendo consolidado. Tratam-se de regras que compõem o que se poderia classificar de regime jurídico de transição, passando a ser obsoletas no momento em que se encerra o processo de adaptação. Portanto, quando se exaure a eficácia temporal dessas normas é encerrado o período de adequação e o novo regime jurídico torna-se o único mecanismo de defesa da segurança jurídica e econômica do país ou do bloco.

No entanto, quando não se encerra a vigência das normas de transição que têm o objetivo de promover a segurança jurídica e a estabilidade, passa-se a conviver em um regime híbrido, em que as normas dispostas no novo ordenamento não podem ser plenamente eficazes, pois regras de conformação e adequação estão em voga, mas o prazo delimitado para a adequação do sistema foi finalizado e não se está mais no período de transição de regimes, tendo sido revogadas as normas referentes ao antigo sistema vigente.

4. O MERCOSUL AINDA EM CONSTRUÇÃO: AS SUCESSIVAS PRORROGAÇÕES DE EFICÁCIA DAS NORMAS DE TRANSIÇÃO

Mais de duas décadas após a criação do MERCOSUL, estão em voga diversas normas que são próprias do período de transição, pois visam a garantir a adequação e segurança jurídica no decorrer da transformação de regime, tendo um lapso temporal predeterminado para sua eficácia. A existência dessas normas de transição, que deveriam ter eficácia temporal determinada e adstrita ao período de conformação, torna-se um entrave à correta constituição do bloco, pois torna o regime vigente híbrido entre as normas próprias do novo sistema e as normas de conformação de um sistema que, em tese, já deveria ter sido revogado.

No caso do MERCOSUL, as regras de transição disciplinam medidas que excepcionam produtos ao cumprimento da sistemática de unificação de taxas e de impostos. Essa situação impede o avanço do processo de integração e inviabiliza o desenvolvimento do bloco econômico, ao passo que permite relativa autonomia aos países membros em relação a matérias afetas ao MERCOSUL32.

Enquanto existirem regras com natureza jurídica de transição, que permitam que os países membros, de forma unilateral, excepcionem seus produtos e serviços das regras únicas dispostas no MERCOSUL, o bloco não estará apto a classificar-se como um verdadeiro Mercado Comum. Portanto, o processo de integração comercial total dos Estados-partes está estagnado devido à manutenção de normas que permitem a autonomia dos países em temas que deveriam estar sob a alçada do bloco econômico33.

4.1. As listas de exceção como o maior exemplo de regras de transição ainda em vigência no MERCOSUL

O maior exemplo de uma regra com natureza jurídica de transição ainda vigente é a Lista de Exceções à Tarifa Externa Comum. “Desde o estabelecimento do MERCOSUL, previu-se um período de convergência das tarifas nacionais à TEC. Esta convergência foi traduzida na criação de Listas de Exceção Setoriais e Listas de Exceções Nacionais”34. Na decisão que instituí a TEC já estavam previstas as listas de exceções, de forma que nunca houve a plena implementação do sistema comum de tarifas no MERCOSUL.

A Decisão Conselho de Mercado Comum (CMC) nº 7/9435, que criou a TEC, preceituou um período de conformação para que algumas alíquotas passassem a seguir a tarifação comum disposta. O método adotado para a adequação de alguns mercados ao MERCOSUL foi a criação das listas de exceções. Foram excepcionados à TEC: os bens de capital (BK); os bens de informática e telecomunicações (BIT); e também alguns, itens de forma discricionária por cada um dos Estados parte, de acordo com a descrição no Código de Nomenclatura Comum do MERCOSUL (NCM)36.

A Decisão CMC nº 74 estabeleceu que Brasil, Argentina e Uruguai poderiam manter 300 NCM e o Paraguai 399 NCM excepcionados á TEC, todos até 01/01/2001, além dos BK e BIT. Esses NCM foram escolhidos, de forma discricionária por cada um dos Estados parte por cada um dos países membros do bloco, permitindo que no período de conformação os Estados pudessem implementar de forma unilateral algumas medidas estratégicas de fortalecimento setoria37.

Na mesma decisão foi disposto que os bens de capital deveriam convergir de forma linear e automática para uma alíquota de 14%. Para o Brasil e a Argentina, o prazo de convergência seria até 01/01/2001 e para o Uruguai e o Paraguai, até 01/01/2006. Com relação aos bens de informática e telecomunições, a convergência das tarifas para todos os países deveria ocorrer até 01/01/2006, de forma a alcançar uma tarifa máxima comum de 16%. Em ambos os casos, seria criado um Grupo ad hoc, no âmbito do MERCOSUL, para fixar alíquotas menores do que o estabelecido na TEC, em casos específicos e por consenso dos países.

Apesar dos prazos preestabelecidos para a vigência das listas de exceções, o CMC, antes do vencimento da decisão anterior, publicou novas decisões prorrogando o prazo das listas de exceções. Dessa forma, o benefício instituído como uma norma de transição continua vigente no MERCOSUL, garantindo autonomia aos Estados membros quanto às decisões que deveriam ser tomadas de forma colegiada pelo órgão competente na estrutura do bloco econômico38.

Atualmente, está em vigência a Decisão nº 26/15 do CMC39, que prorroga a lista de exceções para todos os Estados membros do MERCOSUL. Até 2021, o Brasil e a Argentina têm a possibilidade de manter uma lista com 100 NCM excepcionados à TEC. O Uruguai e a Venezuela poderão manter uma lista de 225 NCM até o ano de 2022 e o Paraguai poderá manter uma lista de 649 NCM até o ano de 2023.

Da mesma forma, a Decisão nº 25/15 do CMC40 prorrogou a vigência das condições de alíquota especiais para os produtos classificados como BK e BIT. Os produtos classificados como BK redução da alíquota nos níveis estabelecidos para a TEC e os produtos classificados como BIT terão alíquotas distintas da TEC, podendo inclusive ser 0%.

É preciso, diferenciar as exceções quanto aos seus impactos sobre as estratégias de governo. A Lista de Exceções à TEC é o instrumento por meio do qual o MERCOSUL concedeu maior autonomia aos Estados partes. Qualquer NCM pode ser incluído na lista de exceções de forma completamente discricionária, limitado apenas à quantidade de códigos autorizada41. Segundo a Decisão nº 58/10 do CMC42, os NCMs constantes na lista podem ser alterados em até 20% dos códigos, a cada seis meses, de acordo com os padrões estabelecidos pelos países em sua legislação. A única regra imposta para efetivar a alteração é que o CMC seja informado.

No que se refere aos BK e BIT, que são denominados no Brasil de Ex-Tarifários, por serem exceções às tarifas únicas da TEC, deve observar o enquadramento dos produtos nos setores de bens de capital, informática e telecomunicações e a produção nacional para solicitar a modificação da alíquota da TEC. O processo de concessão do benefício é complexo e envolve a análise técnica, a aferição da existência de produtos equivalentes nacionais e uma consulta pública43. Conforme disposto na Resolução Camex nº 66/1444, não é possível a alteração periódica das alíquotas estabelecidas para esses produtos. Assim como na lista de exceções, os países também recebem e analisam os pleitos de inclusão do regime de BK e BIT de forma autônoma, não sendo necessária a intervenção do MERCOSUL.

4.2. A autonomia e discricionariedade dos países na aplicação das normas de transição

O que diferencia as normas de transição ainda vigentes das demais regras que compõem o MERCOSUL é a instância à qual foi conferida legitimidade para a implementação do dispositivo. Enquanto nas regras do MERCOSUL os órgãos que compõe o bloco são os legitimados para decidir, de forma única, para todos os países, nas normas de transição, a competência é estabelecida por cada um dos Estados partes, de forma autônoma e discricionária, o que resulta na criação de normas distintas para diferentes países e produtos.

A existência dessas normas é um entrave ao desenvolvimento do MERCOSUL, pois permite que sejam criadas diversas regras que ficam à margem dos sistemas e enquadramentos que para garantir a unidade dos blocos. Para resolução de questões, enquanto que os países detiverem autonomia para resolução de questões que foram delegadas ao MERCOSUL pelo Tratado de Assunção, não haverá o pleno desenvolvimento do bloco econômico.

Além de representar um método alternativo ao sistema disposto, a manutenção de exceções às regras do Tratado de Assunção permite que os países implementem políticas de comércio de interesse particular de cada um dos países, sem que haja um consenso ou a eleição de prioridades no âmbito do MERCOSUL. Isso impacta diretamente o desenvolvimento das políticas macroeconômicas do bloco. A criação de medidas e programas de interesse comum dos países membro, se tornam um meio moroso e ineficaz para o desenvolvimento dos Estados, diante da necessidade de atingimento de consenso, em contraponto ao estabelecimento de políticas próprias no âmbito interno de cada país, através da lista de exceções45.

Portanto, enquanto ainda existirem meios alternativos de desenvolvimento de políticas e estratégias econômicas, que não necessitem do consenso de todos os Estados membros, o desenvolvimento do MERCOSUL ficará em segundo plano. A relação entre a autonomia dos países e o desenvolvimento do bloco é inversamente proporcional: quanto maior a autonomia dos Estados, menor o desenvolvimento do MERCOSUL e quanto menor a autonomia dos países, maior o desenvolvimento do MERCOSUL.

Por fim, é necessário destacar que existem meios de garantir relativa autonomia aos Estados sem comprometer o desenvolvimento do bloco. Isto é possível, pois aos países foi garantida autonomia para implementação das normas. Não se permite aos Estados dispor sobre a sistemática e a forma de aplicação dos dispositivos, que foram preestabelecidos pelo bloco de forma consensual, mas apenas dispor sobre a implementação da norma no âmbito interno. Tal modelo busca garantir celeridade e efetividade ao sistema, de forma que as normas sejam, reguladas pelo MERCOSUL, mas executadas por cada um dos países membros.

Um exemplo prático da autonomia concedida a cada um dos países para implementação das normas regulamentadas pelo bloco pode ser vislumbrado a partir da análise da Resolução GMC Nº 08/0846, que prevê a redução da TEC em caso de desabastecimento. A resolução dispõe que cada país poderá estabelecer simultaneamente 15 NCM com redução de alíquota, caso haja desabastecimento dos produtos. Também está previsto ser lapso temporal máximo em que as alíquotas de cada NCM poderão ser reduzidas e as hipóteses de prorrogação do prazo, cabendo aos Estados-Parte apenas verificar as hipóteses em que a legislação pode ser aplicável ao seu país.

As normas de transição ainda vigentes, que disciplinam as listas de exceções de produtos indiscriminados e dos BK e BIT, representam verdadeiros entraves ao estabelecimento do mercado comum. Elas conferem autonomia aos Estados Partes para a formulação das estratégias de mercado, refreando o desenvolvimento das políticas macroeconômicas do MERCOSUL.

CONCLUSÃO

Vinte e cinco anos após a assinatura e ratificação do Tratado de Assunção, o MERCOSUL ainda não se estabeleceu como um Mercado Comum. Esse fato está relacionado à manutenção das normas de transição após o término do período de adaptação dos países ao novo regime econômico. Está vigente hoje no MERCOSUL um regime híbrido, em que normas que regulam o bloco econômico coexistem com as normas de transição que garantem plena autonomia aos países, em detrimento do processo de unificação.

Ainda são plenamente eficazes normas que buscam garantir a segurança jurídica e econômica aos países e à população durante o processo de troca de regimes, excepcionando o cumprimento das normas únicas do bloco. Tais normas possuem natureza jurídica de transição e nunca serão integradas ao regime jurídico do MERCOSUL, pois disciplinam plena autonomia organizacional e de gestão aos Estados membros em matérias que deveriam estar sob a alçada do bloco. São normas contrárias ao modelo econômico que busca ser implementado pelo MERCOSUL.

Dessa forma, as listas de exceções e os Ex-Tarifários são antagônicas ao sistema econômico do Mercado Comum, pois constituem-se como empecilhos à instituição plena das alíquotas da TEC e à formação de um sistema único e integrado de políticas macroeconômicas relacionadas ao comércio exterior. Elas podem ser definidas, portanto, como fatores de entrave à plena constituição de um Mercado Comum no MERCOSUL. Conquanto não sejam as exceções o único fator de entrave á integração do MERCOSUL, elas podem ser definidas como sua principal causa. A inexistência de liderança no bloco, as disparidades econômicas irreconciliáveis entre os países membros e a inexistência de planejamento macroeconômico no âmbito do MERCOSUL podem, inclusive, ser as causas que levaram à manutenção da eficácia das listas de exceção após duas décadas da constituição do MERCOSUL.

Porém, ainda que fossem estabelecidas políticas macroeconômicas no âmbito do MERCOSUL, que um dos países despontasse como uma liderança para o bloco, ou que as diferenças econômicas fossem aplacadas; sem o fim das listas de exceção, o MERCOSUL continuaria classificado como uma União Aduaneira.

Resta claro, portanto, que as listas que conferem plena autonomia aos países para regular exceções, às margens das regras dispostas pela sistemática do MERCOSUL, são o maior entrave à integração do bloco econômico do Mercado Comum do Sul47.

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1BRASIL. CONGRESSO NACIONAL. “Globalização e integração” [online] [acesso: 14/12/2016]. Disponível em: <http://www.camara.leg.br/MERCOSUL/blocos/introd.htm>

2Idem.

3Idem.

4MERCOSUL. MERCOSUL. “Saiba mais sobre o MERCOSUL” [online] [acesso: 14/12/2016] Disponível em: <http://www.MERCOSUL.gov.br/saiba-mais-sobre-o-MERCOSUL>

5Datada do 26/03/1991.

6PRAZERES, Tatiana. A OMC e os Blocos Regionais. São Paulo: Aduaneiras, 2008, p. 224.

7BÖHLKE, Marcelo. O processo de integração regional e a autonomia do seu ordenamento jurídico. 2002. 264f. Tese Mestrado. Programa de mestrado em Direito do Centro de Ciências Jurídicas, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, 2002, p. 160

8SALLES, Marcus Maurer de. O regionalismo desenvolvimentista sul-americano frente ao sistema multilateral de comércio: uma análise jurídica do policy space pelas organizações de integração regional da América do Sul. Tese Doutorado. Programa de Pós- Graduação em Integração da América Latina, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2012, p. 181-182.

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13MERCOLSUL. Tratado de Assunção, firmado em Assunção, República do Paraguai, dia 26 de março de 1991.

14CAVALCANTI, Ricardo Russel Brandão. Op. Cit.

15MERCOLSUL. Tratado de Assunção. Op. Cit.

16Idem.

17ALMEIDA, Paulo Roberto de. “Como são os acordos regionais? Que tipos de integração econômica existem?”. LESSA, Antônio Carlos e OLIVEIRA, Henrique A.(Eds.). Integração Regional: uma introdução, p. 71.

18MERCOLSUL. Tratado de Assunção. Op. cit.

19MERCOLSUL. Tratado de Assunção. Op. Cit.

20SALLES, Marcus Maurer de. O regionalismo desenvolvimentista sul-americano frente ao sistema multilateral de comércio: uma análise jurídica do policy space pelas organizações de integração regional da América do Sul. Tese Doutorado. Programa de Pós- Graduação em Integração da América Latina, Universidade de São Paulo, São Paulo, 2012, p. 178

21ROZEMBERG, Ricardo e SVARZMAN, Ricardo. “O MERCOSUL na década de 1990: da abertura à globalização”. In: CAMPBELL, Jorge. MERCOSUL: entre a realidade e a utopia. Rio de Janeiro: Relume Dumará. 2000, p. 118-119.

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25MERCOSUL. Decisão. MERCOSUL/CMC/DECISÃO. Nº 25/15. Bens de capital e bens de informática e telecomunicações, firmada em Brasília-DF, República Federativa do Brasil, dia 16 de julho de 2015. [online] [acesso 18/12/2016] Disponível em: <http://www.sice.oas.org/ trade/mrcsrs/decisions/DEC_025-2015_p.pdf>

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30ROZEMBERG, Ricardo e SVARZMAN, Ricardo. “O MERCOSUL na década de 1990: da abertura à globalização”. In: CAMPBELL, Jorge. MERCOSUL: entre a realidade e a utopia. Riode Janeiro: Relume Dumará. 2000, p.119

31ROZEMBERG, Ricardo e SVARZMAN, Ricardo. O MERCOSUL na década de 1990: da abertura à globalização. In: CAMPBELL, Jorge. MERCOSUL: entre a realidade e a utopia. Rio de Janeiro: Relume Dumará, 2000, p. 119.

32ALMEIDA, Paulo Roberto de. Por que não integrar: razões antigas e modernas, boas e más. In: LESSA, Antônio Carlos e OLIVEIRA, Henrique A.(Eds.). In: Integração Regional: uma introdução. 3ª ed. p. 104 e 105

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45ALMEIDA, Paulo Roberto de. “Como são os acordos regionais? Que tipos de integração econômica existem?”. LESSA, Antônio Carlos e OLIVEIRA, Henrique A. (Eds.). In: Integração Regional: uma introdução. 3ª ed., p. 80 a 83.

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Recebido: 21 de Dezembro de 2016; Aceito: 30 de Janeiro de 2018

Autor correspondiente: Bruna Cunha Costa Cardoso. Centro Universitário de Brasília, Brasil. E-mail: bcunhacosta@advocacybrasil.adv.br

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