1. INTRODUCCIÓN
El objetivo del trabajo consiste en reflexionar sobre la eficacia jurídica de la normativa común en procesos de integración regional, específicamente en analizar la factibilidad de la aplicación de aspectos centrales de la doctrina jurisprudencial de la eficacia jurídica del derecho de integración de la Unión Europea, con énfasis en desarrollos vinculados a las directivas como fuente de su derecho derivado, al derecho de integración derivado del MERCOSUR, en orden a mejorar la aplicación efectiva de este último. La pretensión es poder contribuir al avance del proceso de integración del MERCOSUR, a partir de las posibilidades que ofrece el propio derecho de integración del bloque regional y su estructura institucional actual1, recurriendo a desarrollos originados en el proceso de integración europeo que resultan susceptibles de ser tomados como referencia, siempre contemplando las semejanzas y las diferencias existentes entre los dos esquemas de integración2.
La pertinencia del planteamiento encuentra soporte dada la actual situación de parálisis que experimenta el proceso de integración del MERCOSUR, parálisis que pone en riesgo su futuro y derivada de un conjunto de factores, entre ellos y en lo que a efectos del presente trabajo interesa, la escasa aplicación efectiva de su derecho de integración derivado vinculante (Decisiones del Consejo del Mercado Común, Resoluciones del Grupo Mercado Común, directivas de la Comisión de Comercio del MERCOSUR), derecho de carácter obligatorio para los Estados Partes pero dependiente en la práctica de un procedimiento de vigencia simultánea que, como regla, requiere que las distintas normas comunes sean incorporadas por todos los Estados Partes a sus respectivos ordenamientos jurídicos internos o nacionales para recién, a partir de ese momento, ser aplicables en las distintas jurisdicciones3. Lo expresado implica que el incumplimiento de uno de los Estados Partes de su obligación de incorporar la normativa común propia del derecho de integración derivado del MERCOSUR, genera en los hechos una especie de efecto bloqueo que impide la aplicación de la misma no solamente en su jurisdicción, sino en el conjunto de los Estados Partes4.
Frente a la situación expuesta, el único resguardo jurídico actualmente posible en el marco del proceso de integración regional es la recurrencia de los demás Estados Partes al Sistema de Solución de Controversias del MERCOSUR con el objeto de que se declare la responsabilidad del Estado Parte incumplidor o de los Estados Partes incumplidores, aunque quedando privada la normativa común de operatividad y aplicabilidad para regular las relaciones jurídicas a la que está destinada hasta tanto todos los Estados Partes adecuen sus conductas a derecho y procedan a incorporar la misma, no pudiendo los particulares mientras ello no ocurra invocar eventuales derechos otorgados por normativa común, ni ante sus autoridades nacionales ni ante los órganos comunes del proceso de integración, y beneficiarse de ello.
En este contexto, si bien los órganos comunes del MERCOSUR han insistido en la importancia de la incorporación de las normas del derecho de integración derivado en los Estados Partes, y los tribunales arbitrales del bloque regional han reafirmado tanto el carácter obligatorio de la normativa común como el consecuente deber de incorporación de la misma, poco se ha avanzado en la aplicación de medidas prácticas que permitan contrarrestar el aludido efecto bloqueo ante incumplimientos estatales, lo que se traduce en una relación susceptible de sintetizarse en obligatoriedad - incumplimiento - no vigencia de la normativa común. Por otra parte, si bien una fracción de la doctrina especializada ha señalado la incongruencia de la situación expuesta, incluso proponiendo algunas medidas tendentes a mejorar la aplicabilidad del derecho de integración derivado del MERCOSUR, su influencia ha sido escasa frente a la dudosa voluntad de los Estados Partes por revertir la situación, en parte porque se hace depender estas medidas de lo dispuesto en los derechos nacionales de cada uno los Estados Partes -de la jerarquía normativa interna otorgada al derecho internacional-, en parte porque estas medidas proponen cambios radicales respecto al sistema de integración actual -entre otros, pasar de un sistema intergubernamental a un sistema supranacional-, no haciendo eje en las posibilidades que la realidad del actual sistema ofrece.
La cuestión planteada consiste entonces en reflexionar sobre el real alcance de la obligatoriedad de las normas comunes adoptadas en el seno de los órganos del bloque regional, esto es si las normas comunes obligatorias deben acatarse sin más por cada uno de los Estados Partes, o si estas normas comunes quedan sujetas a condición o a un proceso de validación ex post en cada una de las jurisdicciones estatales, condición o validación determinadas por la incorporación normativa, incorporación que implica la recepción de las mismas, que les otorgaría validez y eficacia jurídica interna, y determinaría su posición dentro de las pirámides jerárquicas normativas nacionales, postura esta última de corte típicamente dualista. En otros términos, se trata de dar respuestas a los siguientes interrogantes: ¿Hasta dónde llegan las obligaciones asumidas por los Estados Partes en el sistema jurídico de MERCOSUR? En el caso de incumplimientos estatales por la no incorporación o por la no incorporación en debida forma de las normas comunes del derecho de integración derivado del bloque regional: ¿Las consecuencias jurídicas se limitan a la activación del procedimiento de Solución de Controversias de carácter interestatal previsto y a la eventual responsabilidad internacional de los Estados Partes por incumplimiento de un tratado o, yendo más allá, la naturaleza específica del tratado de integración permite la implementación de un sistema tutelar similar al de las directivas del derecho de integración de la Unión Europea en orden a resguardar el carácter vinculante, el efecto útil y la aplicación efectiva de la normativa común?5.
En este contexto, efectuando un análisis comparado de la naturaleza y de las características de cada uno de los procesos de integración y de sus respectivos sistemas jurídicos, Unión Europea y MERCOSUR, incluido lo vinculado a sus relaciones con los derechos nacionales de los Estados que los conforman y destacando semejanzas y diferencias, el trabajo presenta su planteamiento principal: pese a las asimetrías existentes entre ambos procesos de integración, ante incumplimientos de los Estados Partes del MERCOSUR de sus obligaciones de incorporar las normas comunes del derecho de integración derivado a sus derechos internos y de adaptar estos últimos en función de aquellas, resulta factible la recurrencia a soluciones desarrolladas en el ámbito de la Unión Europea con la finalidad de resguardar la eficacia jurídica de la normativa común y de permitir su aplicación efectiva, tutelando con ello a los particulares y garantizando, en la medida de lo posible, sus derechos en tanto sujetos de la integración regional. Como se afirmó, dentro del derecho de integración de la Unión Europea en general, la investigación presta especial atención a las directivas como fuente del derecho de integración derivado, puesto que su particular mecanismo de actuación prevé un rol protagónico de los Estados miembros en orden a la aplicación de la normativa común, lo que aproxima a esta fuente normativa al derecho de integración derivado del MERCOSUR; a lo expresado se añade que es en el campo o en el terreno de las directivas donde la necesidad de resguardar su eficacia jurídica adquirió mayor desarrollo en virtud de su particular naturaleza y mecanismo de actuación.
En concreto, ante incumplimientos de los Estados miembros de la Unión Europea de incorporar las directivas a sus derechos nacionales y de adaptar los mismos al contenido material de aquellas, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea desarrolló lo que en el contexto del presente trabajo se denomina doctrina de la eficacia jurídica de las directivas, doctrina jurisprudencial plasmada en una serie de manifestaciones que permiten la invocación de la normativa común por parte de los particulares ante las autoridades nacionales con distintos fines y efectos -procedentes tanto en supuestos de correcta actuación estatal como de incorrecta actuación estatal, pero que adquieren particular relevancia frente a incumplimientos estatales-, en orden a preservar los derechos que para ellos surgen de esta fuente del derecho de integración derivado, y no dejando librado al arbitrio de los Estados miembros su aplicación efectiva, lo que pone de manifiesto el doble matiz aplicativo-tutelar y sancionador de la doctrina.
Este resguardo del efecto útil del derecho de integración en general, y de las directivas en particular, fundamentado en su carácter normativo y obligatorio, se traduce en las siguientes manifestaciones de la eficacia jurídica de las mismas: su actuación como normas marco o normas base, la procedencia del recurso por incumplimiento ante supuestos de infracción, el reconocimiento de su efecto directo también ante supuestos de incumplimiento, la interpretación conforme de las disposiciones de los derechos nacionales en función de ellas, y la responsabilidad de los Estados miembros por daños y perjuicios causados a los particulares por infracción de lo dispuesto por ellas6.
Cabe destacar que desde la posición aquí sostenida y como se adelantó, la factibilidad de la aplicación de soluciones o respuestas jurídicas similares encuentra fundamento en la propia naturaleza del derecho de integración en tanto denominador común para ambos procesos, y en las características presentes en cada uno de sus sistemas jurídicos. En otros términos, así como sobre la base de los tratados constitutivos de la actual Unión Europea su Tribunal de Justicia desarrolló y justificó las aludidas manifestaciones a partir del propio derecho de integración, no haciendo eje en lo dispuesto por cada uno de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, la posición aquí sostenida encuentra apoyo y fundamentación jurídica en el propio derecho de integración del MERCOSUR y en las posibilidades que éste ofrece a partir de una interpretación finalista o teleológica, sistemática y funcional del mismo.
2. EFICACIA JURÍDICA DE LA NORMATIVA COMÚN EN EL DERECHO DE INTEGRACIÓN DE MERCOSUR, MANIFESTACIONES POSIBLES
Tomando fundamentos jurídicos de la doctrina desarrollada por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en orden a dotar de la máxima eficacia a las normas comunes, y profundizando en lo vinculado a las directivas por su mayor proximidad al derecho de integración derivado del MERCOSUR atento a su naturaleza y principalmente a su mecanismo de actuación en lo vinculado al rol protagónico asignado a los Estados en orden a la concreción de la normativa común, se entiende factible desde la posición aquí sostenida la aplicación de aspectos centrales de la aludida doctrina en el ámbito del proceso de integración del MERCOSUR, a partir de la naturaleza y caracteres específicos de este último. Siendo ello así, es el mismo derecho de integración del MERCOSUR el que posee las bases para mejorar la eficacia de sus normas comunes obligatorias reduciendo la dependencia de los Estados Partes, dependencia más próxima a esquemas de cooperación de derecho internacional clásico que a esquemas de integración en los cuales los particulares adquieren un rol protagónico como destinatarios de la normativa común y de derechos concretos de ella surgidos.
Como también se adelantó, la recurrencia al derecho de integración de la Unión Europea se justifica al tomar como referencia desarrollos originados en este sistema de integración a partir de elementos comunes presentes en el sistema de integración del MERCOSUR, consistentes esencialmente en la particular naturaleza de los procesos de integración, en la existencia de voluntades independientes y propias de las organizaciones-personas internacionales conformadas respecto a los Estados integrados, en el ejercicio conjunto de competencias en el seno de instituciones u órganos comunes con potestades normativas, en la autonomía de los ordenamientos jurídicos de integración creados -pese al carácter intergubernamental del proceso de integración del MERCOSUR-, en el carácter obligatorio de las normas comunes originarias y derivadas que componen los mismos, y en el aludido rol de los particulares como sujetos del derecho común -en tanto procesos de integración de Estados y de pueblos-.
Recurrencia al derecho de integración de la Unión Europea también justificada por la siguiente base de apoyo y fundamentación antes esbozada: así como la Unión Europea desarrolló y justificó la doctrina jurisprudencial vinculada a la eficacia jurídica de su derecho de integración a partir de la naturaleza del mismo y de lo dispuesto por sus tratados constitutivos, no haciendo eje en lo dispuesto por cada uno de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, se entiende que en el ámbito del MERCOSUR resulta factible también desarrollar y justificar una doctrina vinculada a la eficacia jurídica de su derecho de integración a partir de su naturaleza y de su texto normativo, a partir de una interpretación teleológica o finalista, sistemática, funcional y evolutiva7 similar a la utilizada en su momento por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea, que permita escapar a miradas restrictivas de los textos normativos, y evitando hacer eje en lo dispuesto por cada uno de los ordenamientos jurídicos de los Estados Partes.
Expresado lo anterior, la posición aquí defendida sostiene que la escasa aplicación efectiva del derecho de integración del MERCOSUR en general, y de su derecho derivado en particular, derecho de carácter obligatorio para los Estados Partes, puede revertirse a partir de la instrumentación de diversas manifestaciones de la eficacia jurídica de las normas comunes en procesos de integración, manifestaciones traducidas en respuestas o soluciones jurídicas prácticas, las que en el ámbito del MERCOSUR adquieren rasgos diferenciales y diverso contenido y alcance que en el ámbito de la Unión Europea, esto en función de los diversidades existentes entre ambos sistemas de integración.
En este marco y yendo de lo general a lo particular, se entiende que el sistema de vigencia simultánea contemplado por el derecho de integración del MERCOSUR no implica necesariamente sujetar la aplicación efectiva de las normas comunes de su derecho derivado -Decisiones, Resoluciones y Directivas- a las voluntades unilaterales y coyunturales de los Estados Partes de incorporarlas o no, puesto que el carácter obligatorio de las mismas, sumado a su adopción en el marco de los órganos comunes del esquema de integración actuando en ejercicio de competencias atribuidas al efecto por los Estados Partes, permite la aplicación de las aludidas soluciones o respuestas jurídicas. Desde la tesis o postura aquí sostenida, al estar los Estados Partes del MERCOSUR obligados a incorporar las normas comunes, y a partir de ello alcanzar lo establecido por su contenido material, ante supuestos de incumplimiento estatal, las normas comunes son susceptibles de ser invocadas por los particulares con distintos fines y efectos, debiendo ser tomadas en consideración por los jueces o tribunales y demás autoridades nacionales.
Lo expresado precedentemente implica afirmar que los Estados Partes no están facultados a bloquear, ni para sí mismos dentro de sus jurisdicciones, ni para los demás Estados Partes, la aplicación del derecho derivado común, no pudiendo privarlo de su eficacia. Implica, asimismo, afirmar que los particulares, en tanto sujetos protagónicos del proceso de integración del MERCOSUR8, están llamados, como se adelantó, a obtener una garantía mínima de tutela de sus derechos frente a incumplimientos estatales que puede ser reclamada antes sus autoridades nacionales y debe ser garantizada por ellas, hasta tanto los Estados Partes adecuen sus conductas al derecho común. La postura sostenida importa pasar de una situación que fue sintetizada al inicio de este trabajo en la relación obligatoriedad - incumplimiento - no vigencia de la normativa común, a una situación que puede ser sintetizada en la relación obligatoriedad - incumplimiento - vigencia de la normativa común, aunque se trate de una vigencia limitada en virtud de los diversos alcances y efectos de cada una de las manifestaciones, respuestas o soluciones jurídicas, y hasta tanto se concrete la mencionada adecuación a derecho por los Estados Partes.
La fundamentación jurídica de la aplicación de la doctrina de la eficacia jurídica al derecho de integración derivado del MERCOSUR frente a conductas de incumplimiento estatal se estructura, desde la postura aquí sostenida, en torno a un tronco común determinado por su naturaleza normativa, y a partir de allí resulta posible identificar una serie de fundamentos específicos vinculados, entre los que se destacan: el carácter obligatorio o vinculante de sus normas comunes del MERCOSUR para los Estados Partes destinatarios, expresamente consagrado en los artículos 9, 15, 20 y 42 POP (Protocolo del Ouro Preto); el consecuente deber de cooperación leal o lealtad de los Estados Partes para con el proceso de integración, consagrado también de manera expresa en el artículo 38 POP y traducido en la exigencia de adoptar todas las medidas pertinentes y necesarias para asegurar el cumplimiento de sus obligaciones y de las normas comunes adoptadas; la necesidad de resguardar el efecto útil de las normas comunes y de otorgar una tutela directa a los particulares en tanto destinatarios y beneficiarios de ellas, garantizando su aplicación, aunque sea mínima, en el ámbito de sus esferas jurídicas concretas -efecto útil que resultaría debilitado si los particulares no pudieran invocar las aludidas normas comunes ante los Estados Partes incumplidores, particularmente ante los órganos jurisdiccionales nacionales en cuanto garantes del derecho de integración; la importancia de implementar mecanismos sancionadores o punitivos frente a incumplimientos de los Estados Partes, mecanismos de presión basados tanto en la aplicación de la normativa común por parte de las autoridades nacionales en cada una de las jurisdicciones estatales, como en la actuación protagónica de los particulares como promotores o impulsores del derecho de integración, y que implican la aceptación por parte de los Estados de las consecuencias jurídicas de la invocabilidad en su contra de las disposiciones de las normas comunes. Interesa resaltar que los argumentos jurídicos esgrimidos para la aplicación de la doctrina de la eficacia jurídica al derecho de integración del MERCOSUR resultan muy próximos a los invocados para la consagración de esta doctrina en el ámbito del derecho de integración de la Unión Europea9.
Expuesto todo lo anterior y partir de un análisis del proceso de integración del MERCOSUR, comprensivo del estudio integral de su ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia de los órganos comunes de administración de justicia -Tribunales Arbitrales ad hoc y Tribunal Permanente de Revisión-, y de un estudio también integral del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia de los órganos comunes de administración de justicia del proceso de integración de la Unión Europea como marco de referencia atento a los desarrollos allí alcanzados, siempre reconociendo similitudes y diferencias entre ambos esquemas de integración10, resulta posible afirmar que existen diversas manifestaciones concretas de la eficacia jurídica de la normativa común que debieran ponerse en valor, ya sea con el objeto de potenciar su aplicación en el caso de aquellas que se encuentran operativas, ya sea con el objeto de implementar las mismas en el caso de aquellas que no han sido reconocidas formalmente11. Las aludidas manifestaciones de la eficacia jurídica de la normativa común, propuestas de solución concretas destinadas a mejorar la aplicación efectiva del derecho de integración del MERCOSUR y con ello propiciar el avance del proceso de integración, son susceptibles de resumirse en las siguientes:
2.1. La actuación de las normas comunes del derecho de integración derivado del MERCOSUR como normas marco o normas base respecto a las normas o medidas nacionales vinculadas a su concreción de los Estados Partes
Desde la posición aquí sostenida esto constituye una manifestación natural y primigenia de las normas comunes, manifestación que se traduce en la actuación de las normas comunes como parámetros de referencia para la actuación de los Estados Partes en orden a su ejecución, comprensiva tanto de la incorporación de las mismas como de la correcta adaptación de los derechos internos en orden a posibilitar la concreción de su contenido material en sus respectivas jurisdicciones en los plazos establecidos; la manifestación resulta operativa tanto en supuestos en los que aún no se haya producido la actuación estatal como en supuestos en los que ella se haya producido, en estos últimos a fin de validar la adecuación o corrección de la aludida actuación -incorporación y adaptación en debida forma12.
Por esta manifestación de la eficacia jurídica de las normas comunes quedan obligados todos los poderes y autoridades de los Estados Partes en el ejercicio de sus funciones. Se trata de una manifestación actualmente presente en el ámbito del MERCOSUR, cuyos efectos y aplicación se entiende conveniente potenciar.
2.2. La recurrencia al Sistema de Solución de Controversias del MERCOSUR por incumplimiento de las normas comunes de su derecho de integración derivado
Desde la posición aquí sostenida esto constituye una manifestación clásica de la eficacia jurídica de las normas comunes frente a situaciones de eventual infracción, asociada a su carácter obligatorio. Esta manifestación se traduce en la posibilidad de la implementación del sistema frente a supuestos de incumplimiento de los Estados Partes de las obligaciones a su cargo respecto de las normas del derecho de integración derivado -incorporación y adaptación-, en orden a la determinación y eventual declaración de su responsabilidad por parte de los tribunales arbitrales del MERCOSUR, y a la implementación de medidas compensatorias temporales tendentes a lograr la pertinente adecuación a derecho en supuestos de laudos arbitrales condenatorios, adecuación ex post que de producirse posee efectos erga omnes a futuro.
Siempre desde la posición aquí sostenida, la manifestación resultaría operativa tanto en supuestos en los que los Estados Partes no hayan actuado dentro de los plazos establecidos, como en supuestos en los que sí lo hayan hecho pero de manera incorrecta o incompleta de modo que la adaptación de los derechos internos no garantice el contenido material de las normas comunes -dado el particular procedimiento de vigencia de las normas comunes del derecho de integración derivado del MERCOSUR quedarían incluidas situaciones de falta de vigencia simultánea, normas comunes incorporadas en uno o más Estados Partes pero sin vigencia común por falta de incorporación en todos ellos-, todo ello sin excluir supuestos de incorporación y de adecuada adaptación, pero de falta de cumplimiento efectivo del contenido material de las normas de origen común.
Los legitimados activos de esta manifestación son los Estados Partes a partir de lo establecido por el sistema actual, pudiendo los particulares afectados solamente impulsar el procedimiento ante los órganos comunes (Grupo Mercado Común), no garantizando la manifestación aquí aludida la aplicación del derecho común a las relaciones jurídicas concretas en cuestión -puesto que se debe esperar a la mencionada adecuación a derecho-, aspectos que muestran el carácter limitado de la misma13. Se trata también de una manifestación actualmente presente en el ámbito del MERCOSUR, cuyos efectos y aplicación se entiende conveniente potenciar.
2.3. El reconocimiento del efecto directo de las normas comunes del derecho de integración derivado del MERCOSUR ante supuestos de incumplimiento estatal de las mismas
Desde la posición o tesis aquí sostenida esta manifestación se traduciría en la posibilidad de la invocación de este efecto de las normas comunes por parte de los particulares frente a los Estados Partes incumplidores en orden al reconocimiento de los derechos a ellos atribuidos, de manera directa y en sus relaciones jurídicas concretas14.
Siempre desde la posición defendida, la manifestación resultaría operativa tanto en supuestos en los que los Estados Partes no hayan actuado dentro de los plazos establecidos y procedido a la incorporación de las normas comunes y a la adaptación a ellas de sus respectivos derechos internos, como en supuestos en los que sí lo hayan hecho pero de manera incorrecta o incompleta no conforme a su contenido material.
Los legitimados activos de esta manifestación serían los particulares afectados, aunque su aplicabilidad quedaría sujeta a requisitos restrictivos ligados al contenido de las normas comunes en cuestión -precisión e incondicionalidad-, y al carácter de los sujetos vinculados, siendo procedente únicamente el efecto directo invocado por los particulares frente a los Estados Partes -no el invocado en contra de los particulares, lo que importa la negación de efecto vertical inverso y del efecto horizontal, atento a que los particulares no deberían verse perjudicados por incumplimientos estatales que les son ajenos-.
Como fue objeto de aclaración precedente, en supuestos de normas comunes incorporadas por algunos Estados Partes pero sin vigencia simultánea por la falta de incorporación en todos los Estados Partes en virtud del sistema adoptado por el MERCOSUR, la manifestación aquí tratada implicaría que la aplicación de las normas comunes sería plena para los Estados Partes cumplidores luego del vencimiento de los plazos establecidos al efecto, no quedando condicionada o sujeta en este caso la aludida aplicación normativa a la incorporación de los Estados Partes incumplidores, esto en resguardo de la eficacia jurídica de las normas comunes y a fin de impedir que un sólo Estado Parte pueda bloquear el sistema; lo expresado permitiría o haría posible la aplicación normativa frente a supuestos de incumplimiento estatal, e impediría que un solo Estado Parte pueda bloquear el sistema con consecuencias para el conjunto.
Si bien la consagración del efecto directo implicaría un resguardo mínimo aplicable en Estados Partes incumplidores -y una situación diversa respecto a lo que ocurre en los Estados Partes cumplidores-, el alcance de la manifestación en el ámbito del MERCOSUR resultaría similar a lo que ocurre en el ámbito de la Unión Europea para las directivas -lo que incluye el efecto bloqueo desde la adopción de las mismas y aun cuando no hayan expirado los plazos establecidos para la incorporación y adecuación normativa-. Se trata también de una manifestación actualmente no reconocida el ámbito del MERCOSUR, cuyos efectos y aplicación se entiende conveniente instrumentar.
2.4. La interpretación conforme de los derechos nacionales en función de las normas comunes del derecho de integración derivado del MERCOSUR
Desde la posición aquí sostenida, esta manifestación resulta operativa tanto en supuestos de adecuado cumplimiento estatal de las obligaciones surgidas de las normas comunes del derecho de integración derivado como en supuestos de incumplimiento estatal -incluyendo por tanto normas comunes incorporadas y vigentes de manera simultánea, como normas comunes incorporadas pero sin vigencia simultánea por falta de incorporación a todos los Estados Partes, y normas comunes aun no incorporadas, ya sea en casos de adaptación estatal correcta desde el punto de vista material o no15.
Por esta manifestación de la eficacia jurídica de las normas comunes y con la amplitud señalada quedarían obligadas las autoridades nacionales, especialmente los jueces o tribunales en tanto garantes del derecho común, gozando los particulares de legitimación para invocar la misma. La manifestación poseería los límites derivados de la labor hermenéutica o interpretativa, lo que muestra el alcance limitado de la misma. Se trata también de una manifestación actualmente presente en el ámbito del MERCOSUR, pero con alcance limitado a parcial16, cuyos efectos y aplicación se entiende conveniente potenciar.
2.5. La responsabilidad de los Estados Partes por daños y perjuicios causados a los particulares por infracción de las normas comunes del derecho de integración derivado del MERCOSUR
La manifestación resultaría operativa, desde la posición aquí sostenida, en supuestos en los que frente a incumplimientos o infracciones estatales de las aludidas normas comunes -normas comunes no incorporadas o no adaptadas correctamente desde el punto de vista material, aunque no en supuestos de falta de vigencia por causas ajenas a los Estados Partes en cuestión e imputables a otros Estados Partes-, no se haya podido impedir daños a los particulares que hubiesen adecuado sus conductas de conformidad a las mismas, ni por vía interpretativa ni por vía del reconocimiento del efecto directo de estas normas comunes.
Por esta manifestación de la eficacia jurídica de las normas comunes quedarían obligadas las autoridades nacionales, especialmente los jueces o tribunales por su específica función, gozando los particulares de legitimación activa para invocar las actuaciones tendentes al reconocimiento de la aludida responsabilidad. La manifestación poseería límites específicos derivados de la entidad de las infracciones, lo que también pone de manifiesto el alcance de la misma17. Se trata de otra manifestación actualmente no reconocida el ámbito del MERCOSUR, cuyos efectos y aplicación se entiende conveniente instrumentar.
En función de todo lo expuesto, se entiende que los fundamentos jurídicos básicos sobre los que oportunamente se construyó la doctrina de la eficacia jurídica de las normas comunes en el ámbito del derecho de integración de la Unión Europea, esto es el carácter normativo y obligatorio de estas normas para los Estados integrados y el resguardo del efecto útil de las mismas en el marco de un ordenamiento jurídico destinado no solamente a los Estados sino también a los particulares, resultan también aplicables al derecho de integración del MERCOSUR, todo esto pese a la ausencia de supranacionalidad del mismo. Respecto a esto último, resulta también ilustrativa y aleccionadora la postura y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea respecto al derecho derivado surgido de los órganos comunes previstos en los tratados internacionales de asociación y de cooperación celebrados entre la Unión Europea y terceros Estados, ámbitos donde lo que impera es la intergubernamentalidad18.
La recurrencia a los aludidos fundamentos jurídicos y las manifestaciones de la eficacia jurídica a partir de los mismos y con el alcance indicado llevarían entonces a favorecer la aplicación del derecho común en el espacio integrado del MERCOSUR reduciendo la dependencia de los Estados Partes, dependencia más próxima a esquemas de derecho internacional clásico que a esquemas de derecho de integración donde los particulares adquieren un rol protagónico como destinatarios de la normativa común. En concreto, desde la posición sostenida, ni el carácter intergubernamental del MERCOSUR ni el sistema de vigencia simultánea contemplado por su derecho de integración para su derecho derivado implican sujetar la aplicación efectiva de las normas comunes a las voluntades unilaterales y coyunturales de los Estados Partes de incorporarlas o no, puesto que al estar los Estados Partes obligados a incorporar las normas comunes, y a partir de ello alcanzar lo establecido por su contenido material, ante incumplimientos estatales las normas comunes son suceptibles de ser invocadas por los particulares ante sus autoridades nacionales con distintos fines y efectos como se ha visto. En otros términos, lo señalado implica afirmar que los Estados Partes no están facultados a bloquear, ni para sí mismos dentro de sus jurisdicciones, ni para los demás Estados Partes, la aplicación del derecho de integración derivado atento al carácter obligatorio del mismo.
CONCLUSIÓN
Se entiende que el artículo sienta las bases para reflexionar sobre la eficacia jurídica de la normativa común en procesos de integración regional en general, y deja planteada concretamente la factibilidad jurídica y la utilidad práctica de la aplicación de manifestaciones de la doctrina de la eficacia jurídica del derecho de integración de la Unión Europea, particularmente de las directivas, al derecho de integración del MERCOSUR, con énfasis en su derecho derivado y en orden a su concreción. La tesis defendida sostiene que la aplicación de las aludidas manifestaciones permite complementar mecanismos interestatales clásicos de responsabilidad internacional de los Estados ante incumplimientos de la normativa común en el marco de procesos de integración, en orden a favorecer tanto la aplicación efectiva de la normativa común, como la adecuación a derecho de los comportamientos estatales, lo que supone un resguardo o una garantía para los particulares y a la vez supone su actuación protagónica en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones nacionales y ante sus autoridades como promotores del derecho común.
La tesis o posición aquí defendida implica afirmar si bien en el ámbito del MERCOSUR no es posible sostener la existencia de una vocación natural o primigenia del derecho de integración derivado para regir situaciones concretas y llegar por sí mismo y directamente a regular las relaciones jurídicas de los particulares sujetos a las diferentes jurisdicciones estatales -al igual que ocurre con las directivas en el ámbito del derecho de integración de la Unión Europea, aunque no necesariamente por los mismos motivos, y lo que importa respetar el sistema jurídico actual del MERCOSUR-, lo expresado es o debería ser cierto solamente en una primera etapa de la existencia de las normas comunes; en una segunda etapa de su existencia, su propia naturaleza jurídica les reclama operatividad y aplicabilidad para la regulación de situaciones concretas en virtud de su efecto útil y en orden a garantizar, en la medida de lo posible y en función del contenido material de las mismas, el principio de tutela judicial efectiva, lo que resulta posible a través de diversas manifestaciones de su eficacia jurídica, las que han sido brevemente expuestas.
Se entiende que la esencia misma del proceso de integración regional es la que reclama una interpretación finalista o teleológica del ordenamiento jurídico creado y exige la aplicación fáctica de las normas comunes, aplicación que no puede quedar supeditada a la voluntad unilateral de cada uno de los Estados Partes, atento al propio carácter obligatorio de las mismas. Siendo ello así, la sustancia de la integración está llamada a hacerse presente a través de las diversas manifestaciones de la eficacia jurídica de las normas comunes, señalando a los Estados Partes la actuación o el camino debido en el marco del proceso de integración al cual se han comprometido.
A partir de lo desarrollado, se considera que las bases jurídicas para reforzar la eficacia del derecho de integración del MERCOSUR existen y están dadas por el propio sistema normativo, y que las mismas han quedado expuestas. No obstante ello, lo que quedaría por definir es la voluntad política de los Estados Partes en orden a aceptar o no una interpretación del sistema jurídico del MERCOSUR como la expuesta. En caso de ser esta aceptada, desde lo jurídico se habría contribuido a terminar con la actual parálisis del proceso de integración regional; en caso contrario, sería aconsejable desde la posición aquí sostenida un cambio del sistema jurídico actual, a fin de evitar que las normas comunes queden en letra muerta y con ello languidezca el propio proceso de integración regional, todo ello en un subcontinente cansado de observar el surgimiento y el ocaso de espacios de integración que no cumplen las expectativas para los que fueron ideados, en buena medida por la preeminencia de factores políticos y de intereses estatales individuales por sobre el derecho común19.
Para finalizar, señalar que se entiende que el futuro del MERCOSUR dependerá de su contribución o eficacia para mejorar la situación en la que se encuentran sus Estados Partes y sus habitantes, contribución o eficacia que se encuentra vinculada a la aplicación efectiva del derecho común. Más allá de lo expresado, una eventual apuesta por otros procesos de integración regional que reemplacen o absorban al MERCOSUR, no debería dejar de considerar lo señalado, puesto que la falta de aplicación y eficacia de la normativa común ha constituido y constituye un problema común en diversos procesos de integración latinoamericanos.