1. INTRODUCCIÓN

En un inicio, la posibilidad de que el Reino Unido abandonara la Unión Europea ("UE") -el escenario comúnmente denominado "Brexit"-, parecía inverosímil a mucha gente. Sin embargo, este escenario se volvió menos improbable desde que el entonces Primer Ministro británico, David Cameron, anunciara su plan de someter la pertenencia del Reino Unido a este sistema de integración a un referéndum que se llevaría a cabo en 2017, en caso de que su partido permaneciese en el poder tras las elecciones generales del 7 de mayo de 2015. El 28 de mayo de 2015, es decir, a sólo pocas semanas después de que el partido conservador británico saliese victorioso de las urnas, el gobierno publicó su proyecto de ley destinado a poner en marcha el referéndum. Finalmente, el 23 de junio de 2016, se llevó a cabo dicho referéndum, el cual se destacó por un voto ligeramente mayoritario a favor de una retirada. Subsecuentemente, la nueva Primera Ministra, Theresa May, anunció su intención de respetar el voto popular. Ante esta perspectiva, conviene estar consciente de los desafíos y riesgos que una posible retirada por parte del Reino Unido podría significar. El presente trabajo tiene precisamente como objetivo exponer los aspectos jurídicos a tenerse en cuenta, así como las opciones que el Reino Unido tendría. El análisis tendrá en consideración las dificultades jurídicas, económicas y prácticas a hacerse frente.

2. LA SITUACIÓN ACTUAL

Paradójicamente, el Reino Unido abandonaría la UE en un momento en que habría alcanzado la mayoría de los objetivos trazados en su política europea:

- Ampliar la UE en su extensión territorial sin profundizar la integración, ni modificar sus instituciones, al mismo tiempo que obtendría una rebaja en su aportación a las finanzas de la UE;

- Mantener todos los beneficios que da el mercado interior de la UE, al mismo tiempo de conseguir numerosos "opt-outs" en varias políticas (la moneda común; el espacio Schengen; el espacio de libertad, seguridad y justicia) y de fomentar una política liberal de mercado;

- Preservar el control sobre la política exterior y de defensa británica, al mismo tiempo de guardar un derecho de veto respecto a cualquier decisión en el ámbito de la política exterior y de defensa europea, de frenar toda tentativa de avanzar en dicho ámbito y de impulsar la política comercial común de la UE;

- Obtener un mejor control de la subsidiariedad y, finalmente, neutralizar todo intento de introducir símbolos federalistas en el interior de la UE.

A pesar de esta situación poco beneficiosa para la integración europea, es interesante constatar que la mayoría, por no decir la totalidad, de los Estados miembros de la UE preferiría que el Reino Unido permaneciera como miembro. Sus gobiernos han señalado la intención de ayudar a este Estado miembro a encontrar maneras y medios para lograrlo. Sin embargo, han indicado también que no están dispuestos a conseguirlo a cualquier precio.

3. EL MARCO JURÍDICO APLICABLE

A fin de reconocer las posibles opciones del Reino Unido, resulta conveniente determinar el marco jurídico aplicable. Si decidiese retirarse de la UE, en base a qué fundamento jurídico y conforme a qué procedimiento podría hacerlo? La Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, la cual, si bien aún no ha entrado en vigor, codifica en parte Derecho internacional consuetudinario, establece en su artículo 54 que "la terminación de un tratado o la retirada de una parte podrán tener lugar a) conforme a las disposiciones del tratado; o b) en cualquier momento, por consentimiento de todas las partes después de consultar a los Estados contratantes y a las organizaciones contratantes". En el caso de la UE, se cumple la primera opción. El artículo 50 del Tratado sobre la UE ("TUE"), una disposición incorporada en los tratados constitutivos de la UE por el Tratado de Lisboa, es pertinente al respecto. Dicha disposición establece lo siguiente:

"1. Todo Estado miembro podrá decidir, de conformidad con sus normas constitucionales, retirarse de la Unión.

2. El Estado miembro que decida retirarse notificará su intención al Consejo Europeo. A la luz de las orientaciones del Consejo Europeo, la Unión negociará y celebrará con ese Estado un acuerdo que establecerá la forma de su retirada, teniendo en cuenta el marco de sus relaciones futuras con la Unión. Este acuerdo se negociará con arreglo al apartado 3 del artículo 218 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. El Consejo lo celebrará en nombre de la Unión por mayoría cualificada, previa aprobación del Parlamento Europeo.

3.Los Tratados dejarán de aplicarse al Estado de que se trate a partir de la fecha de entrada en vigor del acuerdo de retirada o, en su defecto, a los dos años de la notificación a que se refiere el apartado 2, salvo si el Consejo Europeo, de acuerdo con dicho Estado, decide por unanimidad prorrogar dicho plazo.

4. A efectos de los apartados 2 y 3, el miembro del Consejo Europeo y del Consejo que represente al Estado miembro que se retire no participará ni en las deliberaciones ni en las decisiones del Consejo Europeo o del Consejo que le afecten.

La mayoría cualificada se definirá de conformidad con la letra b) del apartado 3 del artículo 238 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

5. Si el Estado miembro que se ha retirado de la Unión solicita de nuevo la adhesión, su solicitud se someterá al procedimiento establecido en el artículo 49".

Resulta claro de la lectura del primer párrafo del artículo 50 TUE que, en el Derecho de la UE, la decisión de retirarse de dicho sistema de integración es de carácter unilateral. Le corresponde exclusivamente al Estado respectivo, sin necesidad de acuerdo con los demás Estados miembros. Ni siquiera habría necesidad de presentar explicaciones o justificación alguna. Únicamente debe ser tomada por el respectivo Estado miembro "de conformidad con sus normas constitucionales". El respeto de este requisito sólo puede ser verificado por las autoridades de aquel Estado. Obviamente, esto debería efectuarse antes que se notifique la decisión de retirada a la UE.

El segundo párrafo del artículo 50 TUE prevé un procedimiento opcional que, en principio, debería ser seguido. Este procedimiento permite negociar un acuerdo de retirada entre el respectivo Estado miembro y el resto de la UE. Si las negociaciones entre el Reino Unido y la UE tuviesen éxito, la fecha de la retirada sería la fecha de entrada en vigor de dicho acuerdo. De lo contrario, si tal acuerdo no fuese concluido, la retirada tendría efecto automáticamente al cabo de dos años tras su notificación al Consejo Europeo por parte del Reino Unido.

En caso de que un acuerdo de retirada no fuese concluido, el Reino Unido ciertamente trataría de negociar y concluir otro tipo de acuerdo con la UE. Esto sería sumamente conveniente a fin de definir la nueva relación comercial entre ellos. Para la economía británica sería ideal que dicho acuerdo garantizara el mayor acceso posible al mercado interior de la UE. En todo caso, cualquiera sea la opción que se escoja, sería apropiado adoptar ciertas medidas transitorias. Esto se debe a que las economías del Reino Unido y del resto de la UE, después de más de 40 años de integración, están cada vez más entrelazadas y son, por lo tanto, interdependientes (comercio en bienes y servicios, inversiones, movilidad de personas, sea en su calidad de trabajadores o de pensionistas). Millones de ciudadanos británicos se benefician de su calidad de ciudadanos de la UE, viviendo en otros Estados miembros, al mismo tiempo que millones de otros ciudadanos de la UE viven en el Reino Unido. Muchas industrias y empresas están establecidas tanto en el Reino Unido como en el continente. Los intercambios de mercancías y servicios son intensos.

Durante el periodo necesario para negociar, suscribir y ratificar un acuerdo de retirada de la UE, el Reino Unido permanecería como Estado miembro de pleno derecho de la UE desde un punto de vista jurídico. Sus ciudadanos podrían, en principio, seguir ejerciendo sus plenos derechos en todas las instituciones de la UE. La única excepción legal prevista en el artículo 50(4) TUE, indica que su representante en el Consejo Europeo (primer ministro) y en el Consejo (ministros), así como en sus órganos preparatorios (embajador en el Consejo de Representantes Permanentes, diplomáticos y funcionarios en otras instituciones), no estarán autorizados a participar en la negociación del futuro acuerdo de retirada en representación de la UE. Desde un punto de vista político y práctico es probable que la actual capacidad del Reino Unido para ejercer influencia en el funcionamiento de la UE y en decisiones adoptadas por las instituciones europeas sería seriamente afectada, incluyendo materias no relacionadas al proceso de retirada.

Es interesante resaltar el hecho de que, contrario a lo que se prevé en el caso del acceso de un nuevo Estado miembro a la UE (regulado en el artículo 49 TUE), y en el caso de una modificación de los tratados constitutivos de la UE (regulado en el artículo 48 TUE), el artículo 50 TUE no requiere ni un acuerdo común en el Consejo, ni tampoco una ratificación por parte de otros Estados miembros, para que un acuerdo de retirada pueda ser concluido. Y esto a pesar de que el acuerdo de retirada necesariamente deberá estar acompañado de algunas modificaciones a los tratados constitutivos de la UE, por ejemplo, del artículo 52 TUE, el cual enumera a los Estados miembros. Esto demuestra que los autores de los tratados, conscientes de las dificultades, pero también de la necesitad política de que la UE no sea vista como una organización que retrasa la retirada de unos de sus miembros, trataron de facilitar el procedimiento.

De todas formas, debido a la complejidad de la materia, es probable, por no decir seguro, que el plazo de dos años previsto en el artículo 50 TUE no será suficiente para reglamentar todos los detalles de manera exhaustiva. En tal caso, el artículo 50(3) TUE, prevé que este plazo puede ser ampliado. Un plazo más largo podría también ser necesario para que el Reino Unido prepare la legislación nacional necesaria para sustituir los actos jurídicos de la UE. De considerarse apropiado, algunas disposiciones del acuerdo de retirada podrían ser aplicadas provisionalmente a partir del momento de la firma del acuerdo, mientras que se aguarda su conclusión por ambas partes.

Además del acuerdo de retirada, un tratado modificatorio debería ser adoptado paralelamente, basado en el artículo 48 TUE, ya que el artículo 50 TUE no prevé que el acuerdo de retirada podrá contener modificaciones a los tratados constitutivos de la UE. El acuerdo de retirada no constituiría Derecho primario y, por lo tanto, estaría sujeto a la jurisdicción del Tribunal de Justicia de la UE.

4. EVITAR UN "BREXIT" OBTENIENDO UN ESTATUS ESPECIAL COMO SEMI-ESTADO MIEMBRO

Antes de discutir lo que podría ocurrir en el caso de una retirada del Reino Unido, conviene examinar brevemente otro escenario que parece ser el más favorecido por cierta gente en Londres. De acuerdo a este escenario, el Reino Unido podría permanecer legalmente un Estado miembro de la UE al mismo tiempo que obtendría un estatus especial en los tratados constitutivos. Este estatus especial podría, conforme a ciertas opiniones, permitirle seguir participando tanto en el mercado interior como en el respectivo proceso decisorio de la UE, al mismo tiempo que obtendría el derecho de abstenerse de participar en otras políticas.

Resulta obvio que los tratados de la UE actualmente no prevén tal posibilidad. Por lo tanto, deberían ser modificados. Conforme al artículo 48 TUE, esto requeriría un común acuerdo y una ratificación de las modificaciones por todos los estados miembros "conforme a sus respectivos requisitos constitucionales", lo cual podría exigir un referéndum en algunos Estados miembros, como es el caso de la República de Irlanda.

La sincronización del procedimiento a seguir en tal caso podría ser de gran dificultad: quien debería primeramente ratificar las modificaciones necesarias a los tratados de la UE? Debería ser el Reino Unido, organizando un referéndum inmediatamente después de la conclusión exitosa de las negociaciones con la UE? En tal caso, sería difícil para el gobierno británico convencer al pueblo británico de votar en favor de un texto que cualquier otro de los demás 27 Estados miembros podría rechazar después. Por tal razón, las autoridades británicas podrían exigir de sus demás colegas en la UE aceptar ser los primeros en ratificar la revisión de los tratados, a fin de que el pueblo británico esté seguro respecto a lo que estaría llamado a aprobar en el referéndum.

Sin embargo, resulta difícil imaginar cómo podría ser posible convencer a los demás 27 Estados miembros de organizar un procedimiento altamente sensible desde un punto de vista político como el de tratar de ratificar un nuevo tratado modificatorio para la UE. Esto resulta particularmente difícil en la situación política actual y sin ni siquiera saber si el pueblo británico aceptaría posteriormente los resultados a los que se ha llegado en las negociaciones. Conviene agregar que obtener dichas modificaciones tomaría mucho tiempo. El procedimiento causaría, por lo tanto, serias dificultades políticas. Dificultades similares serían provocadas por cualquier escenario en el que se previera modificación alguna de los actuales tratados constitutivos de la UE.

Además, el escenario mencionado anteriormente también suscitaría serios interrogantes de carácter sustancial. De hecho, las instituciones de la UE y los demás Estados miembros tendrían razones imperativas para no aceptar un estatus especial para el Reino Unido del tipo descrito, ya que:

- Esto afectaría la autonomía decisoria de la UE en materias que constituyen su razón de ser misma y, por lo tanto, cuestionaría su existencia;

- Dicho estatus sería sumamente atractivo para algunos Estados no miembros de la UE, ya que podría abrir la puerta a solicitudes de dichos Estados, tales como Suiza, Noruega, Islandia, Liechtenstein y los tres microestados de la periferia (Andorra, Mónaco y San Marino). Por otra parte, podría convertirse en un problema doméstico en ciertos Estados miembros, tales como Suecia, Dinamarca y otros, donde partidos euroescépticos podrían plantearse esa idea, creando un nuevo problema existencial para la UE;

- La esperanza de que dicha propuesta pudiera ser exitosa se basa en una evaluación demasiado optimista el poder negociador del Reino Unido: mientras que 50% de sus exportaciones va al resto de la UE, el resto de la UE exporta únicamente 10% de sus productos al Reino Unido. Debido a ello, su poder negociador no podría ser tan fuerte como algunos piensan. Además, la mitad del surplus comercial del Reino Unido proviene de sólo dos estados miembros - los Países Bajos y Alemania -, mientras que una revisión de los tratados de la UE requeriría también el voto positivo de los demás 25 Estados miembros, entre otros aquellos que sufren de un déficit comercial con el Reino Unido.

Tomando estos elementos en cuenta, resulta plausible que la UE acepte otorgar al Reino Unido un estatus especial de semi-miembro? Es poco probable que esto ocurra. Es más realista pensar que la UE mantendrá su política habitual. Esto significa que un posible acuerdo debería prever que el Reino Unido tendrá la obligación de respetar el acervo comunitario y su evolución dinámica, tal como lo prescribe la UE, sin tener derecho a participar en su evolución. Sería poco razonable esperar que la UE haga una excepción a esas reglas y abandone el principio fundamental de salvaguardar la autonomía de su procedimiento decisorio. Conviene recordar en este contexto que dicha política siempre fue apoyada en el pasado por las autoridades británicas, tanto en el parlamento nacional como en el gobierno mismo. El principio según el cual, en el mercado interior, todos los operadores económicos deben respetar las mismas reglas, que la interpretación de dichas reglas debe ser igual para todos, y que su implementación debe ser garantizada legalmente, no puede conocer excepciones.

Esto significa igualmente que preservar las principales características específicas del derecho de la UE (y del EEE) sería esencial. Cabe recordar que, comparado al derecho internacional público, dichas especificidades son la primacía, el efecto directo, la uniformidad de la interpretación, la ausencia de reciprocidad, un control de implementación por una Comisión independiente y sanciones (de ser necesarias) impuestas por un tribunal de justicia independiente. Estás características hacen que el mercado interior sea fiable para operadores económicos, cuya confianza es esencial. Esta es la razón por la cual la preservación de las características del derecho europeo sería uno de los principios básicos que determinarían la posición negociadora de la UE.

Se debe esperar que las condiciones impuestas por la UE incluirían en todo caso la no-participación en el proceso legislativo en el Parlamento Europeo y en el Consejo. Estas implicaría la aceptación del rol de la Comisión Europea y del TJUE, sin que un ciudadano británico pueda ser miembro de estas instituciones. A todo esto se añadiría la obligación de pagar una contribución financiera, inferior pero de magnitud comparable a la actual contribución británica per cápita a las finanzas de la UE. Un esquema comparable se puede encontrar en el objetivo trazado por la UE en el mandato negociador otorgado en mayo del 2014 a la Comisión Europea con miras a concluir un acuerdo con Suiza.

Una solución distinta, en la que excepcionalmente se atribuiría un estatus especial al Reino Unido, dándole ventajas que se han denegado continuamente a Noruega, Suiza y demás Estados, no sería aceptable ni para los Estados miembros, ni para las instituciones de la UE.

Para concluir, aún suponiendo que este primer escenario pudiera no afectar las disposiciones sobre la libre circulación de personas, garantizada en los tratados constitutivos de la UE, sus perspectivas de éxito serían muy improbables.

5. LAS SIETE OPCIONES LEGALES UNA VEZ LLEVADO A CABO EL "BREXIT"

A diferencia de lo explicado anteriormente, un escenario en el cual el Reino Unido abandonaría la UE no dependería de ninguna decisión por parte de las instituciones europeas o de los demás Estados miembros. Sería más bien una decisión unilateral que el Reino Unido tomaría libremente, sin que los demás Estados miembros pudieran oponerse. Ellos no podrían obligar al Reino Unido a permanecer en la UE. El problema al que se enfrentaría el Reino Unido consistiría en establecer una nueva relación con el resto de la UE, lo que parece inevitable debido a la geografía, la historia, los vínculos comerciales e interpersonales entre las naciones europeas. Esto, sin embargo, una vez efectuada la retirada, no sería ni fácil ni rápido.

Se podrían imaginar siete opciones para un nuevo tipo de relación institucional que se podría establecer entre en la UE y el Reino Unido después de un Brexit. Como se demostrará más adelante, ninguna de dichas opciones parece ser satisfactoria para el Reino Unido.

6. LAS OPCIONES DEL REINO UNIDO A FIN DE EVITAR UNA RETIRADA DE LA UE

Parece razonable afirmar que una retirada de la UE por parte del Reino Unido debería ser idealmente acompañado por el establecimiento de una relación institucionalizada con la UE a través de la conclusión de un acuerdo bilateral. La ausencia de un acuerdo tal tendría efectos muy negativos sobre todo para la economía británica y, en menor grado, para el resto de la UE.

De no existir dicho acuerdo bilateral, las autoridades públicas, los operadores económicos y los individuos deberían adaptarse a la situación jurídica. A diferencia de lo que algunos observadores opinan, es difícil imaginar que sea factible desde un punto de vista jurídico suponer la existencia de "derechos adquiridos" que serían válidos para millones de individuos (incluyendo sus hijos y nietos), quienes tras perder su ciudadanía de la UE, no obstante mantendrían sus beneficios. Dichos derechos conciernen por ejemplo a la libre circulación de personas dentro de los Estados miembros de la UE, así como el derecho a votar en las elecciones al Parlamento Europeo. Esta teoría no tiene apoyo en los tratados constitutivos de la UE y podría incluso llevar a absurdas consecuencias.

Por lo tanto, resulta inevitable que las autoridades públicas, los operadores comerciales, las personas naturales y jurídicas del Reino Unido, así como de los Estados miembros de la UE, debieran adaptarse a la nueva situación jurídica a partir de la fecha de retirada del Reino Unido. En lo que concierne a los operadores económicos e individuos provenientes de los Estados miembros de la UE, establecidos o en calidad de residentes permanentes en el Reino Unido (y viceversa): ellos no se beneficiarían más del estatus de ciudadano europeo en un Estado miembro. Su situación estaría reglamentada por el nuevo contexto jurídico. Aquellos con un derecho de residencia permanente, podrían mantenerlo en forma de un derecho derivado de la Convención Europea de Derechos Humanos. Ellos podrían continuar ejerciendo sus derechos basados en acuerdos específicos, en conformidad con el Derecho nacional aplicable. Aquellos que no tuvieran un derecho de estadía permanente, sí podrían, en teoría, ser obligados a abandonar el país conforme a la legislación nacional en materia de inmigración. Esto podría llevar a difíciles situaciones humanas (por ejemplo: separación de familiares) y a litigios ante los tribunales. Sin embargo, es también posible que se llegara a encontrar soluciones, por lo menos provisorias. Todo tipo de arreglo se basará en el Derecho internacional público clásico y en particular en el principio de reciprocidad. Esto significa que todos los derechos obtenidos a favor de ciudadanos británicos en los Estados miembros de la UE (los cuales no tendrán la competencia -reservada a la UE- de negociar individualmente con el Reino Unido, sino que tendrán más bien que someterse al régimen negociado por la UE) tendrían que ser concedidos igualmente a los ciudadanos de los demás 28 Estados miembros de la UE.

A falta de un acuerdo ad hoc de dicha índole, incluso de naturaleza provisional, la situación de ciertos individuos podría volverse difícil. Sin ningún tipo de acuerdo de corto a mediano plazo, esta situación podría empeorar. Todo esto, por supuesto, se podría remediar mediante un acuerdo apropiado que pudiera prever medidas transitorias aplicables hasta un cierto plazo y en situaciones determinadas.

Teniendo en cuenta lo dicho, se puede concluir que ninguna de las siete opciones disponibles parece ser satisfactoria para el Reino Unido. No parece haber otra opción que, desde un punto de vista británico, pudiera reconciliar la viabilidad económica de un acuerdo y su aceptación política. Cualquiera de estas opciones llevaría el Reino Unido a una de dos direcciones: la primera llevaría al Reino Unido a convertirse en una especie de satélite de la UE, aceptando la obligación de transponer en su ordenamiento jurídico nacional todos los reglamentos y directivas relativos al mercado interior europeo. La segunda lo conduciría a iniciar negociaciones comerciales a la vez con la UE y con todos los países del mundo, sin que disponga de demasiado poder negociador.

Actualmente, tanto en las instituciones de la UE como en los gobiernos de los Estados miembros existe un interés en encontrar una solución que permita al Reino Unido permanecer dentro de la UE. Este objetivo no es inalcanzable si se actúa con la diplomacia y la cautela necesaria. Se lograría adoptándose ciertas de las reformas sugeridas por el gobierno británico, las cuales convencerían a la ciudadanía en el caso de que se lleve a cabo un referéndum respecto a las futuras relaciones jurídicas de ambas partes. De hecho, un gran número de líderes europeos se muestra dispuesto a adoptar ciertas de estas reformas, ya que también las consideran apropiadas. Es precisamente por ello que en sus conclusiones de 18 y 19 de febrero de 2016, el Consejo Europeo aceptó adoptar un "nuevo régimen" para el Reino Unido en la UE, el cual contiene varias de las concesiones propuestas. Si bien es cierto que la UE retiró dichas concesiones políticas como reacción al referéndum negativo del 23 de junio de 2016, esto no excluye la posibilidad de que algunas de las concesiones más moderadas sean discutidas nuevamente en el marco de negociaciones.

No se puede afirmar lo mismo de ciertas propuestas hechas por algunos políticos británicos. Tal es el caso de propuestas que afectarían importantes ámbitos, por ejemplo la libre circulación de personas. Esto no sería aceptable para ninguno de los demás 27 Estados miembros de la UE. A esto se suman propuestas que permitiría una discriminación de aquellos ciudadanos de la UE que trabajan en el Reino Unido, dependiendo de su respectiva nacionalidad (generalmente ciudadanos del este de Europa). Conviene recordar en este contexto que, debido al actual clima político, cualquier tipo de reforma dirigida a una modificación de los tratados de la UE parece imposible, por lo menos en los próximos años.

La principal opción propuesta por el gobierno británico fue la del año 2013 que consistía en una "repatriación de competencias" de la UE a los Estados miembros. A fin de preparar cuidadosamente dicha opción, el gobierno británico exigió a todos sus ministerios, así como a órganos independientes y a personas, estudiar cuidadosamente la actual situación jurídica en lo que concierne a la distribución de competencias entre la UE y sus Estados miembros. La hipótesis de trabajo consistía en que demasiadas competencias habían sido transferidas a la UE en el curso de las diversas modificaciones de los tratados constitutivos. El estudio llevado a cabo por el gobierno británico se realizó en una época en que estaba convencido de que en la zona euro se iba a efectuar inevitablemente una reforma de los tratados constitutivos, con el fin de reforzar su gobierno tras la crisis. Supuso que en este caso el Reino Unido podría aceptar dicha reforma a cambio de una modificación fundamental de los tratados constitutivos, sea por medio de una repatriación de competencias o mediante la adquisición de un estatus especial de "semi-miembro" de la UE. Sin embargo, la zona euro no ha seguido el camino de una reforma de los tratados constitutivos de la UE, sino que más bien decidió actuar mediante la conclusión de acuerdos intergubernamentales y decisiones del Banco Central Europeo (BCE).

De lo dicho anteriormente se puede deducir que emprender reformas razonables -sin que esto implique una reforma de los tratados constitutivos de la UE- parece ser la única solución realista tanto desde un punto vista político cómo jurídico para los problemas identificados por el gobierno británico. Mucho se puede lograr sin modificar los tratados constitutivos, siempre y cuando exista una fuerte voluntad política.

Esto podría incluir medidas políticas materiales, como por ejemplo una agenda con miras a completar el mercado interior, sobre todo el de servicios. También se podrían iniciar nuevas políticas opcionales de cooperación, por ejemplo en el ámbito energético o en el de la adquisición de equipos de defensa. También se podría prever medidas destinadas a mejorar el funcionamiento de las instituciones de la UE, cómo por ejemplo la nueva organización de la Comisión Europea en torno a equipos presididos por fuertes vicepresidentes, tal como lo ha hecho el nuevo Presidente de la Comisión Europea, Jean-Claude Juncker. También se podría exhortar a todas las instituciones, incluyendo al Parlamento Europeo, a permanecer dentro de los límites de sus respectivas competencias legislativas y a establecer prioridades temáticas.

El Consejo Europeo ya ha demostrado voluntad de tomar en cuenta las inquietudes del gobierno británico al declarar en junio de 2014 que el concepto político de "una Unión cada vez más estrecha" no debería interpretarse como una disposición jurídica estricta y que permitiría diferentes caminos (a diferencia de distintas velocidades) hacia la integración. Conviene recordar en este contexto que los tratados constitutivos de la UE la obligan a respetar la historia, la cultura y tradiciones de los pueblos de Europa (preámbulo y artículo 3(3) TFUE), así como las identidades nacionales de sus Estados miembros, sus estructuras fundamentales, políticas y constitucionales, al igual que sus esenciales funciones estatales (artículo 4(2) TFUE). Sería conveniente recordar esto al pueblo británico, quizás a través de un tipo declaración, sea por parte del gobierno británico o de las instituciones europeas.

Se podrían igualmente considerar otras opciones como las siguientes:

CONCLUSIONES

El presente análisis ha expuesto los escenarios diversos que podrían presentarse en el caso de que el Reino Unido decidiera retirarse del proceso de integración y renegociar sus relaciones con la UE. Las perspectivas no son óptimas, teniendo en cuenta tanto el marco jurídico, así como los intereses divergentes de ambas partes, incluyendo el de Estados terceros con los cuales existen acuerdos comerciales y de cooperación. En el peor de los casos, el Reino Unido podría verse completamente aislado, pues perdería su acceso al mercado interior europeo y su poder negociador ("bargaining power") con el resto del mundo. Una posible retirada debería ser cuidadosamente planeada por el gobierno británico a fin de evitar estas consecuencias. Por otra parte, es muy posible que no se llegue a tal extremo, pues no se puede excluir la posibilidad de que el gobierno británico esté simplemente amenazando a la UE con una retirada, con el objetivo de renegociar los términos de su estatus como Estado miembro y obtener concesiones. No se debe olvidar en este contexto que el Reino Unido - a pesar de la retórica empleada por el gobierno bajo la nueva Primera Ministra Theresa May, indicando una clara voluntad de respetar el resultado del referéndum - aún no ha cumplido con los requisitos constitucionales que le permitan invocar el artículo 50 TUE e iniciar el procedimiento formal de retirada. Además, cabe señalar que existen obstáculos legales importantes que impiden una modificación inmediata de su relación con la UE. En cualquiera de los casos, de requerirse una renegociación de la relación jurídica entre ambas partes, se puede excluir que la UE acepte excepciones en ámbitos clave de la integración, como es el caso de la libre circulación de personas, tan estrechamente ligada al concepto de ciudadanía europea. Por lo tanto, se sugiere poner en marcha un plan más realista que prevea un debate dentro de la UE en torno a la manera más efectiva de mejorar la eficiencia del sistema de integración. El presente análisis ha indicado un número de aspectos que podrían ser objeto de dicho debate.

NOTAS

El texto del proyecto de ley sobre el referéndum británico está disponible en la página web del Parlamento británico: <http://services.parliament.uk/bills/2015-16/europeanunionreferendum.html> [consultado 19.7.2016]

Datos oficiales: A favor de una retirada ("leave"): 17,410,742 votos (51.89%) / A favor de una permanencia ("remain") 16,141,241 48.11%

Extracto del discurso de la Primera Ministra británica, Theresa May, del 11 de julio 2016: "No podría ser más clara. 'Brexit' significa 'Brexit'. Y vamos a hacer un éxito de ello. No habrá intentos para permanecer dentro de la UE, no habrá intentos para volver a acceder por la puerta trasera, y no habrá ningún segundo referéndum. El país votó a favor de abandonar la UE, y como Primera Ministra me aseguraré de que dejemos la UE." (disponible bajo el siguiente enlace: <http://www.theresa2016.co.uk/we_can_make_britain_a_country_that_works_for_everyone)>

Véase el comentario conciliador de la Canciller alemana Angela Merkel respecto a la propuesta del entonces Primer Ministro británico David Cameron de "repatriar ciertas competencias" previamente atribuidas a la UE: <http://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/europe/germany/10243695/Angela-Merkel-Brussels-should-return-powers.html> [consultado 23.8.2015].

Convención sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales, suscrita en Viena, el 21 de marzo de 1986 (Doc. A/CONF.129/15). Se considera prudente recurrir a este instrumento jurídico y no a la Convención sobre el Derecho de los Tratados, suscrita en Viena, el 23 de mayo de 1969 (Doc. A/CONF.39/27), debido a que la UE no constituye un Estado en su forma actual, sino una organización internacional. La convención de 1986 contiene disposiciones específicamente creadas para tomar en cuenta las características propias de las organizaciones internacionales. Por lo tanto, debe considerarse lex specialis frente a la convención de 1969, aplicable únicamente a Estados, si bien es cierto que esta última ha servido como fuente de inspiración en su elaboración.

Conforme al artículo 38(1)(b) del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, "la costumbre internacional como prueba de una práctica generalmente aceptada como derecho", constituye una de las fuentes del Derecho internacional público. Actualmente, la convención de 1986 ha sido ratificada por 43 Estados (noviembre de 2015; ver recopilación de tratados en la página web de la ONU), sin contar las alrededor de 12 organizaciones internacionales que también lo han hecho. Esto indica un alto grado de reconocimiento por parte de la comunidad internacional. Además, cabe destacar que dicho instrumento recoge varias disposiciones ya contenidas en la convención de 1969, la cual constituye indudablemente derecho consuetudinario, aplicándolas mutatis mutandi a las relaciones entre Estados y organizaciones internacionales.

El Tratado de Lisboa entró en vigor el 1 de diciembre de 2009. Anteriormente, la posibilidad de denunciar los Tratados constitutivos de la UE fue un tema muy controvertido en la práctica y doctrina jurídica.

Si bien es cierto que no existe ningún impedimento legal, no es menos cierto que la decisión de abandonar la UE no debería ser tomada precipitadamente. Cabe recordar que existe una cierta "tensión" entre la disposición del artículo 50 TUE que reglamenta tal retirada y las disposiciones de los artículos 53 TUE y 356 TFUE, las cuales prevén que los tratados constitutivos de la UE han sido concluidos "por un período de tiempo ilimitado". De ello se desprende el carácter especial del sistema de integración europeo que lo diferencia claramente de otros acuerdos multilaterales entre los Estados europeos. Se podría incluso plantear la cuestión de si los tratados constitutivos de la UE no asientan la base para la creación de una "comunidad de destino" ("Schicksalsgemeinschaft" en alemán), según el concepto de la teoría general del Estado. Por lo tanto, una retirada de la UE por parte de un Estado miembro sólo debería ser efectuado como ultima ratio en el caso de un grave conflicto entre la UE y un Estado miembro.

La adhesión del Reino Unido a la UE tuvo efecto el 1 de enero de 1973.

Conforme a las cifras del gobierno británico, 2.7 millones de ciudadanos de otros Estados miembros de la UE viven en el Reino Unido, mientras que 1.3 millones de ciudadanos británicos viven en el resto del territorio de la UE. Véase las cifras recopiladas bajo el siguiente enlace: <http://www.theguardian.com/uk-news/2015/jan/19/-sp-thousands-britons-claim-benefits-eu> [consultado 23.8.2015].

Además de ciertas modificaciones de índole institucional, cómo el número de votos en el Consejo y de eurodiputados en el Parlamento Europeo.

El principio de la autonomía del ordenamiento jurídico de la UE implica la necesidad de preservar su estructura y sus objetivos frente a injerencias por parte de los Estados miembros, de Estados terceros u organismos internacionales. La salvaguardia de dicha autonomía es considerada esencial para asegurar el funcionamiento de la UE y ha sido defendida por el TJUE en su jurisprudencia (véase el dictamen del TJUE en el asunto 1/91, Creación del EEE, Rec. 1991, p. I-6079, par. 30, 35, 47; dictamen en el asunto 2/13, Adhesión de la UE a la Convención Europea de Derechos Humanos, ECLI:EU:C:2014:2454, par. 170, 174, 176).

El 16 de diciembre de 2014, el Consejo de la UE autorizó a la Comisión Europea a iniciar negociaciones con Andorra, Mónaco y San Marino, con miras a suscribir uno o más acuerdos de asociación, a fin de tomar en cuenta su creciente participación en el mercado interior de la UE, así como en las políticas horizontales y accesorias (ver documento No 16583/14 del Consejo de la UE, titulado Council conclusions on an homogeneous extended single market and EU relations with Non-EU Western European countries, con fecha de 16 de diciembre de 2014). Asimismo, el Consejo reiteró su intención de tomar en cuenta la situación especial de estos Estados durante las negociaciones, conforme a la declaración relativa al artículo 8 TUE. Dicha declaración fue hecha en el marco de la Conferencia Intergubernamental que adoptó el Tratado de Lisboa, anexa al Acta Final y dice "La Unión tendrá en cuenta la situación particular de los países de pequeña dimensión territorial que mantienen con ella relaciones específicas de proximidad".

Véase el reporte final de la CER Commission on the UK and the EU single market, titulado The economic consequences of leaving the EU" de junio de 2014.

Tal como se ha señalado anteriormente, el artículo 50(2) TUE exige únicamente una "notificación" al Consejo Europeo, la cual da formalmente inicio al procedimiento de retirada. De esto hay que distinguir el procedimiento previo a seguirse a nivel nacional. El artículo 50(1) TUE establece que "todo Estado miembro podrá decidir, 'de conformidad con sus normas constitucionales', retirarse de la Unión." Actualmente, los requisitos constitucionales son objeto de discusión en el Reino Unido. Además, grupos de interés han llevado el asunto a los tribunales. Más concretamente, se trata de establecer quien tiene el poder de iniciar el procedimiento de retirada previsto en el artículo 50(2) TUE, el gobierno o el parlamento británico. Existe consenso en que el referéndum por sí sólo no puede producir tal efecto. Se constatan, en principio, cuatro opiniones distintas: 1) El gobierno británico tendría el poder de invocar el artículo 50(2) TUE en base a su prerrogativa en el ámbito de las relaciones internacionales, 2) el gobierno requeriría de una autorización del parlamento, quién crearía la base legal para una retirada de la UE, 3) el gobierno podría invocar el artículo 50(2) TUE conforme a una base legal que se encontraría en la ley de adhesión a la proceso de integración europeo [artículo 2(2) del European Communities Act 1972] y 4) supuestamente existiría una regla constitucional que exigiría la participación del parlamento británico antes de invocar el artículo 50(2) TUE (véase GEORGOPOULOUS, A., "'Brexit', Article 50 TEU and the Constitutional Significance of the UK Referendum", disponible bajo el siguiente enlace: <http://www.ejiltalk.org/brexit-article-50-teu-and-the-constitutional-significance-of-the-uk-referendum/>

Desde la perspectiva de la EU, conviene no olvidar el artículo 8(1) TUE, el cual toma en cuenta la relación especial entre las naciones europeas y, por lo tanto, establece que "la Unión desarrollará con los países vecinos relaciones preferentes, con el objetivo de establecer un espacio de prosperidad y de buena vecindad basado en los valores de la Unión y caracterizado por unas relaciones estrechas y pacíficas fundadas en la cooperación." Conforme al artículo 8(2) TUE, los acuerdos específicos celebrados con dichos países podrán incluir derechos y obligaciones recíprocos, así como la posibilidad de realizar acciones en común.

Basta simplemente consultar el artículo 50(5) TUE, el cual establece que "si el Estado miembro que se ha retirado de la Unión solicita de nuevo la adhesión, su solicitud se someterá al procedimiento establecido en el artículo 49". Dado el hecho de que el artículo 49 TUE no contiene disposición alguna relativa a antiguos miembros, se puede suponer que una negociación de la nueva relación, una vez llevado a cabo la retirada de la UE, no estaría acompañada de ningún tipo de privilegio. Dicho Estado sería tratado como cualquier otro Estado tercero de Europa, lo que se puede deducir de la referencia en el artículo 50(2) TFUE al artículo 218(3) TFUE, el cual se encuentra en el Título IV ("acuerdos internacionales" con Estados terceros) del TFUE. Tampoco implicaría la existencia de un derecho automático a volver a adherirse a la UE. Estos principios se pueden aplicar, de manera análoga, al proceso de negociación discutido en el presente estudio.

Conforme al artículo 17(1) TUE, "la Comisión Europea asume la representación exterior de la UE". Asimismo se desprende del artículo 218(3) TFUE que "la Comisión presentará recomendaciones al Consejo, que adoptará una decisión por la que se autorice la apertura de negociaciones y se designe, en función de la materia del acuerdo previsto, al negociador o al jefe del equipo de negociación de la Unión". El artículo 218(4) TFUE dispone además que "el Consejo podrá dictar directrices al negociador y designar un comité especial, al que deberá consultarse durante las negociaciones". En su sentencia de 16 de julio de 2015, dictada en el asunto C-425/13, Comisión/Consejo, ECLI:EU:C:2015:483, el TJUE se pronunció acerca de las respectivas competencias de la Comisión y del Consejo, así como del comité especial designado por él, en el marco de negociaciones internacionales.

Al igual que los demás Estados de EFTA, Suiza tiene que pagar una contribución financiera a la UE por su participación en el mercado interior europeo. Actualmente, la contribución de Suiza es equivalente al 55% de la actual contribución neta del Reino Unido.

Ver artículo 50(2) TUE. La mayoría cualificada en el Consejo sería calculada de acuerdo al artículo 238(3)(b) TFUE.

El Espacio Económico Europeo (EEE) fue creado por medio de varios acuerdos suscritos en 1992. Se compone actualmente de 28 Estados miembros de la UE y tres de los cuatros Estados de EFTA. Su objetivo es establecer una asociación entre ambos bloques, formando un mercado interior homogéneo en el que rigen las cuatro libertades fundamentales (libre circulación de mercancías, de personas, de prestación de servicios y de capitales). Para mayor información léase KÜHN, W. M. "Reflexiones sobre una posible convergencia regional con la participación de la Comunidad Andina y el Mercosur - Lecciones de la experiencia integracionista europea". Política Internacional. 2013, n° 109. p. 153.

Partes contratantes del acuerdo del EEE son, por una parte, los Estados que conforman EFTA y, por otra, la Unión Europea y sus Estados miembros. Véase articulo 2(b) y (c) EEE que define el término de "partes contratantes".

Véase el documento "Research Paper of the House of Commons 13/42", p. 17, en el cual el Comité de Asuntos Exteriores del House of Commons comparte la opinión del gobierno británico en que la posición de Noruega como miembro del EEE no sería adecuada para el Reino Unido en caso de que éste decidiera abandonar la UE, ya que estaría obligado a adoptar parte o la totalidad de las normas que reglementan el Derecho de la UE en materia de mercado interior sin ningún poder efectivo para modificarlo. El Comité indica que, de querer el Reino Unido permanecer en el mercado interior, este Estado debería seguir siendo miembro de la UE o iniciar un esfuerzo para lograr una modificación institucional radical, a fin de que todos los Estados que participan en el mercado interior obtengan derechos decisorios.

Independientemente de esto, es interesante constatar que el gobierno noruego mismo ha tratado de convencer al Reino Unido de no optar por una salida de la UE, cómo se desprende del discurso pronunciado por el ministro de asuntos europeos el 24 de febrero de 2014 en Londres, publicado bajo el título "Why a country outside the EU thinks an EU member state should not leave" disponible en la página web del gobierno noruego: <www.regjeringen.no/no/aktuelt/membership_eu/id2397358> [consultado 23.8.2015].

Véase el documento producido por la Comisión Europea "Commission Staff Working Document - A review of the functioning of the European Economic Area" de 7 de diciembre de 2012, SWD (2012) 425 final, p. 5.

La incorporación de los reglamentos relativos a EBA ("European Banking Authority"), EIOPA ("European Insurance and Occupational Pensions Authority") y ESMA ("European Securities and Markets Authority") son actualmente objeto de negociaciones por parte de la UE y EFTA.

Véase el artículo 102(1) EEE.

Véase "Bericht und Antrag der Regierung an den Landtag des Fürstentums Liechtenstein betreffend 20 Jahre Mitgliedschaft des Fürstentums Liechtenstein im Europäischen Wirtschaftsraum" (No 18/2015); Jacques Pelkmans & Philipp Böhler"The EEA Review and Liechtenstein's Integration Strategy" , Center for European Policy Studies (2013); "The EEA Agreement and Norway's other agreements with the EU (2012-2013)", Norwegian Ministry of Foreign Affairs - Report to the Storting.

Véase el artículo 102 EEE, el cual habla de "modificar un anexo al acuerdo del EEE" (lo que en la práctica implica una "adaptación" de actos jurídicos de la UE, sin que esto implique un verdadero poder de influenciar en el contenido normativo".

Véase artículo 93(2) EEE. Esto significa que sólo un Estado de EFTA puede bloquear la incorporación de un acto jurídico al acuerdo del EEE aún si los demás Estados urgentemente lo requieren por motivos económicos.

Véase el artículo 108 EEE.

Véase el artículo 115 EEE y siguientes. Conforme al reporte final de la CER Commission on the UK and the EU single market titulado "The economic consequences of leaving the EU" de junio de 2014, p. 83, la contribución financiera de Noruega a la UE es solo 9% inferior a la del Reino Unido. Por lo tanto, el ahorro económico para el Reino Unido en caso de abandonar la UE no sería considerable.

Véase COTTIER, T., "Die Rechtsbeziehungen der Schweiz und der Europäischen Union", Bern 2014.

Véase el comunicado de prensa del Consejo de la UE de 14 de diciembre de 2010, Council conclusions on EU relations with EFTA countries (3060th general affairs Council meeting), punto 6.

Véase el comunicado de prensa del Consejo de la UE de 20 de diciembre de 2012, Council conclusions on EU relations with EFTA countries (2113th transport, telecommunications and energy Council meeting), punto 31.

Traducción libre.

Véase el comunicado de prensa del Consejo de la UE de 6 de mayo de 2014 (No 9525/14).

La UE ha concluido más de 200 acuerdos de libre comercio con Estados terceros y organizaciones, cubriendo 35% del comercio mundial. Además, muchos acuerdos concluidos por la UE cubren áreas como la contratación pública, la propiedad intelectual, la reglamentación, la protección al medioambiente, servicios e invenciones.

Véase las estadísticas recopiladas por la OMC bajo el siguiente enlace: <https://www.wto.org/english/res_e/statis_e/its2011_e/its11_charts_e.htm> [consultado 23.8.2015].

El artículo 288(2) TFUE dispone que el reglamento como acto jurídico de la UE tendrá un alcance general. Será obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro.

El artículo 288(3) TFUE dispone que la directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios.

La UE (hasta el 30 de noviembre de 2009 conocida oficialmente en la OMC por razones jurídicas como las Comunidades Europeas) es miembro de la OMC desde el 1 de enero de 1995. Los 28 Estados miembros de la UE también son miembros de la OMC por derecho propio. La UE es una unión aduanera única con una política comercial y un arancel únicos. La Comisión Europea representa a todos los Estados miembros de la UE en prácticamente todas las reuniones de la OMC.

Los denominados "acuerdos mixtos" son tratados internacionales concluidos tanto por la UE como por sus Estados miembros, debido al hecho de que su contenido está cubierto en parte por las competencias de los Estados miembros y en parte por la competencias de la UE (véase sentencia del TJUE de 30 de mayo de 2006, Comisión/Irlanda, ECLI:EU:C:2006:345, par. 83). Los artículos 2-6 TFUE establecen cuáles son las competencias exclusivas, compartidas, de coordinación y de apoyo de la UE. La necesidad para la UE y sus Estados miembros de cooperar a fin de concluir un acuerdo mixto surge cuando la UE no dispone de competencia exclusiva o compartida.

Texto del acuerdo disponible en la página web de la Comisión Europea: <http://trade.ec.europa.eu/doclib/press/index.cfm?id=694&serie=409&langId=es> [consultado 23.8.2015].

Decisión 012/735/UE del Consejo, de 31 de mayo de 2012, relativa a la firma, en nombre de la Unión, y a la aplicación provisional del Acuerdo comercial entre la Unión Europea y sus Estados miembros, por una parte, y Colombia y el Perú, por otra (OJ L 354, 21.12.2012, p. 1-2607).

Véase el artículo 3(1)(e) TUE.

El artículo 216(2) TFUE dispone que "los acuerdos celebrados por la UE vincularán a las instituciones de la UE y a los Estados miembros". Esta obligación a asegurar el cumplimiento interno de las obligaciones asumidas por la UE se extiende a los acuerdos mixtos (véase sentencia del TJUE de 19 marzo 2002 en el asunto C-13/00, Comisión/Irlanda, ECLI:EU:C:2002:184, par. 85). Al no ser más Estado miembro de la UE, el Reino Unido se convertiría en un Estado tercero. No obstante, probablemente estaría aún obligado por el acuerdo internacional a adoptar medidas para que la UE pueda cumplir con sus obligaciones contractuales. De los artículos 34 y 35 de la Convención sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales se desprende que un acuerdo internacional no puede crear obligaciones para un tercer Estado salvo si lo acepta expresamente por escrito. Al suponerse que asumir una obligación tal -probablemente debido a la distribución interna de competencias entre la UE y el Reino Unido- no interesaría al Reino Unido, debe concluirse que los acuerdos internacionales deberían ser renegociados.

La política comercial común de la UE comprende el comercio en servicios. Véase el artículo 207(1) TFUE, el cual, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, hace del comercio en servicios un área de competencia exclusiva de la UE.

Véase el comentario de Steve Peers en su blog de mayo de 2014, "What happens to British expatriates if the UK leaves the EU?", en <http://eulawanalysis.blogspot.be/2014/05/what-happens-to-british-expatriates-if.html> [consultado 23.8.2015].

El Protocolo No 4 de la Convención reconociendo ciertos derechos y libertades además de los que ya figuran en la Convención y en el Protocolo Adicional, suscrito en Estrasburgo el 16 de septiembre de 1963, contiene disposiciones que los ciudadanos de otros Estados Miembros de la UE podrían invocar ante el Reino Unido. Por ejemplo, su artículo 2(1) establece que "toda persona que se encuentre legalmente en el territorio de un Estado tiene derecho a circular libremente por él y a escoger libremente su residencia." Asimismo, su artículo 4 prohibe las expulsiones colectivas de extranjeros. Por lo tanto, el Reino Unido no podría proceder a expulsar inmediatamente a la totalidad de ciudadanos de los Estados Miembros tras su retirada de la UE, sino que debería examinar individualmente la situación de cada persona con residencia regular en ese país.

De hecho, se entiende que la Comisión había solicitado que el Reino Unido presente sus propuestas de reformas a más tardar hasta noviembre de 2015. El gobierno británico respondió a esta solicitud mediante una carta dirigida al Presidente del Consejo Europeo, Donald Tusk, con fecha de 10 noviembre de 2015. Véase el texto integral de dicha carta en: <http://g8fip1kplyr33r3krz5b97d1.wpengine.netdna-cdn.com/wp-content/uploads/2015/11/letter.pdf>

"Un nuevo régimen para el Reino Unido en la Unión Europea", Extracto de las Conclusiones del Consejo Europeo de 18 y 19 de febrero de 2016 (2016/C 69 I/01), DO C 691 de 23.2.2016, p. 1.

"Declaración conjunta de Martin Schulz, presidente del Parlamento Europeo, Donald Tusk, presidente del Consejo Europeo, Mark Rutte, de la presidencia rotatoria del Consejo de la UE, y Jean-Claude Juncker, presidente de la Comisión Europea" de 24 de junio 2016 (STATEMENT/16/2329).

Ya en su declaración del año 2010, el Partido Conservador británico había indicado lo siguiente: "We will work to bring back key powers over legal rights, criminal justice and social and employment legislation to the UK". En su discurso del 23 de enero de 2013, el Primer Ministro británico señaló que su gobierno había procedido a una revisión del balance de competencias entre la UE y el Reino Unido a fin de obtener un análisis completo y objetivo que permita apreciar donde la UE ayuda y donde obstaculiza ("In Britain we have already launched our balance of competences review - to give us an informed and objective analysis of where the EU helps and where it hampers."). El discurso está disponible en la página web del gobierno británico: <https://www.gov.uk/government/speeches/eu-speech-at-bloomberg> [consultado 23.8.2015].

Bajo el término de "zona euro" se entiende la totalidad de Estados miembros de la UE que conforman la Unión Monetaria, es decir, que han adoptado el euro como moneda (19 hasta el momento).

Diversas disposiciones recuerdan el principio de atribución. Por ejemplo, el artículo 13(2) TUE indica que "cada institución actuará dentro de los límites de las atribuciones que le confieren los Tratados, con arreglo a los procedimientos, condiciones y fines establecidos en los mismos".

Véase las conclusiones del Consejo Europeo de 26/27 de junio de 2014 (EUCO 79/14), punto 27: "En este contexto, el Consejo Europeo constató que el concepto de 'una unión cada vez más estrecha' ("ever closer union") permite diferentes vías de integración para los Estados, haciendo posible que aquellos que quieren profundizar la integración, avancen en ello, al mismo tiempo que se respeta la voluntad de aquellos Estados que no aspiran a una mayor integración profunda" (traducción libre).

Ver "President Juncker's Mission Letter to Frans Timmermans" con fecha del 1 de noviembre de 2014, en el que se define el mandato del Primer Vice-Presidente de la Comisión Europea, disponible en su página web: <https://ec.europa.eu/commission/2014-2019/timmermans_en> [consultado 23.8.2015].

Por el momento, el procedimiento de "tarjeta amarilla" solo se ha activado en dos ocasiones:

En 2012, se inició un procedimiento de "tarjeta amarilla" en relación con la propuesta de Reglamento del Consejo sobre el ejercicio del derecho a adoptar medidas de conflicto colectivo en el contexto de la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, conocida como "propuesta Monti II" [COM(2012) 130 final]. Doce cámaras parlamentarias nacionales formularon dictámenes motivados (equivalentes a 19 votos, por encima del umbral fijado por el Protocolo nº 2 en 18 votos). Tras un minucioso análisis de los dictámenes recibidos, la Comisión no llegó a la conclusión de que se hubiera vulnerado el principio de subsidiariedad. Sin embargo, ante las opiniones manifestadas y la situación del debate entre las partes interesadas, decidió retirar la propuesta el 26 de septiembre de 2012. Las cámaras que habían formulado los dictámenes recibieron cumplida respuesta. La retirada se publicó en el Diario Oficial de 16 de abril de 2013. En 2013, la propuesta de Reglamento del Consejo relativo a la creación de la Fiscalía Europea [COM(2013) 534 final] dio pie a un procedimiento de tarjeta amarilla. Como se trataba de una propuesta relativa al espacio de libertad, seguridad y justicia, para activar el procedimiento eran necesarios 14 votos (la cuarta parte del total de 56). Al finalizar el plazo establecido, la Comisión había recibido dictámenes motivados de 14 cámaras, equivalentes a 18 votos. Tras un minucioso análisis de los dictámenes recibidos, el 27 de noviembre de 2013 la Comisión adoptó una Comunicación [COM(2013) 851 final] en la que concluía que su propuesta era conforme con el principio de subsidiariedad, motivo por el cual decidió mantenerla. Posteriormente, la Comisión dio respuesta a cada una de las cámaras que habían formulado los dictámenes. Hasta la fecha, no se ha activado ningún procedimiento de, tarjeta naranja.

El Presidente del BCE, Mario Draghi, manifestó, en un artículo publicado en Italia a inicios del año 2015, su visión de un Eurogrupo dotado de una estructura institucional más sofisticada y de los mecanismos necesarios a fin de gobernar la Unión Monetaria europea. Algunos observadores opinan que la zona euro podría transformarse en un núcleo duro de la integración europea.

El Eurogrupo constituye prácticamente el "gobierno" de la zona euro. Según el Protocolo No 14 al Tratado de Lisboa, el Eurogrupo se conforma de los ministros (generalmente de economía y/o finanzas) de los Estados miembros, los cuales mantendrán reuniones de carácter informal. Dichas reuniones se celebrarán, siempre que sea necesario, para examinar cuestiones vinculadas a las responsabilidades específicas que comparten en lo relativo a la moneda única. La Comisión participará en las reuniones. Se invitará al BCE a participar en dichas reuniones, de cuya preparación se encargarán los representantes de los ministros de finanzas de los Estados miembros cuya moneda es el euro y de la Comisión. El Eurogrupo dispone de un presidente, elegido para un período de dos años y medio, por mayoría de dichos Estados miembros.

Un ejemplo de ello es el acuerdo por el cual se creó el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEE) con sede en Luxemburgo. Debido a las limitaciones previstas en los tratados constitutivos de la UE a otorgar ayuda financiera a Estados miembros en situación financiera crítica (véase artículos 122(2) TFUE y 125(1) TFUE), los Estados miembros procedieron a modificarlos a través de un procedimiento de revisión simplificado, introducido por el Tratado de Lisboa (artículo 48(6) TFUE). La modificación implicó agregar un apartado 3 al artículo 136 TFUE, el cual prevé la creación del MEE por parte de aquellos Estados miembros que forman parte de la unión monetaria. Conforme a dicha disposición, el MEE "se activará cuando sea indispensable para salvaguardar la estabilidad de la zona del Euro en su conjunto". El MEE en sí fue creado por un acuerdo internacional y, por lo tanto, al margen de los tratados constitutivos de la UE, lo que suscitó dudas respecto a su conformidad con el Derecho de la UE, ya que las disposiciones relativas al procedimiento de revisión simplificado prohíben ampliar las competencias de la UE. En su sentencia de 27 de noviembre de 2012 en el asunto C-370/12, Pringle, ECLI:EU:C:2012:756, el TJUE confirmó la compatibilidad del proceso que llevó a la creación del MEE con el Derecho de la UE. Otro ejemplo de una acción fuera de los tratados pero aún vinculada a la política financiera es el "Pacto Fiscal", denominado formalmente "Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria", el cual es un acuerdo de Derecho internacional suscrito el 2 marzo de 2012 por la mayor parte de Estados miembros de la UE (con excepción del Reino Unido y de la República Checa).

El gobierno británico bajo el entonces Primer Ministro, David Cameron, ha hecho la restricción del derecho de emigrantes de otros Estados miembros de la UE a recibir beneficios sociales (en caso de desempleo) en el Reino Unido parte de su programa europeo. Mientras tanto, el actual gobierno de Theresa May ha retomado el tema de la migración, negándose a garantizar de antemano el derecho de estadía a los ciudadanos de la UE residentes en el Reino Unido.

Sentencia del TJUE de 11 de noviembre de 2014 en el asunto C-333/13, Dano, ECLI:EU:C:2014:2358. Se podría incluso afirmar que existe una cierta tendencia por parte del TJUE a interpretar de manera estricta las normas de la UE relativas a la coordinación de los sistemas nacionales de seguridad social tras la reciente sentencia de 14 de junio de 2016 en el asunto C-308/14, Comisión/Reino Unido, ECLI:EU:C:2016:436.

Mediante una simple modificación del Derecho secundario de la UE conforme a los procedimientos legislativos previstos para dicho fin.

Aún no se ha resuelto el problema constitucional relacionado a la posible competencia del gobierno o del parlamento británico a invocar el artículo 50 TUE (véase nota de pie de página 15). Este asunto se encuentra pendiente ante los tribunales nacionales. El gobierno británico ha evitado pronunciarse públicamente al respecto. En todo caso, aún si el gobierno tuviese la competencia constitucional necesaria para actuar por sí solo, existen argumentos a favor de un debate y un voto parlamentario, entre otros, 1) la importancia de una posible retirada de la UE para la economía británica, 2) el escaso margen de diferencia obtenido en el referéndum de junio de 2016, 3) el carácter únicamente "consultivo" de dicho referéndum, 4) la reticencia del gobierno regional de Escocia a aceptar que el Reino Unido pierda el estatus de Estado miembro de la UE.

Mientras que no se concluya el procedimiento previsto en el artículo 50 TUE al cabo de dos años (o más, conforme a lo que acuerden el Consejo Europeo y el Reino Unido), el Reino Unido seguirá siendo un Estado miembro con todos los derechos y obligaciones que ese estatus implica. Por lo tanto, se continuará aplicando el Derecho de la UE en su totalidad con relación a él, tal como lo enfatizó la UE en su declaración de 24 de junio de 2016, en reacción al resultado del referéndum. Desde un punto de vista jurídico, esto significa que el Reino Unido no podrá concluir acuerdos comerciales individuales con otros Estados miembros durante todo ese periodo. Esto sería imposible incluso después, ya que el comercio de bienes y servicios - en el cual el nuevo gobierno británico parece estar interesado - constituye una competencia exclusiva de la UE, conforme a los artículos 3(1)(e) y 207(1) TFUE ("política comercial común"). Por lo tanto, en principio, el Reino Unido solo podría negociar un estatus "post-Brexit" 1) con los 27 demás miembros del Consejo Europeo (durante el proceso de secesión) o 2) con la Comisión Europea a base de un mandato otorgado por el Consejo (una vez concluido el proceso de secesión, tras convertirse el Reino Unido en un Estado tercero).