1. INTRODUCCIÓN

La personalidad jurídica es reconocida hoy como un elemento clave para la actuación en el orden internacional y los estados fueron por mucho tiempo considerados las únicas estructuras internacionales personificadas. La actuación en el orden mundial no depende, sin embargo, sólo del cumplimiento de este requisito. Las atribuciones que diseñan la capacidad de actuar globalmente constituyen la verdadera expresión de la voluntad internacional.

A las organizaciones internacionales también se les reconoce actualmente estas características: elaborando normas, aplicando el derecho y sometiéndose al orden jurídico internacional. La doctrina mayoritaria identifica la personalidad jurídica con frecuencia como elemento habilitado a, exclusivamente, caracterizar una organización internacional. ¿Pero sería, de hecho, razonable entender que cualquier tratado dotado de personería jurídica debería ser considerado investido de poderes para actuar en el orden internacional muchas veces de forma pareja a los estados?

Se propone, en este breve estudio, identificar la existencia de un sistema de solución de diferencias institucionalizado como un requisito necesario para la actuación de las referidas estructuras como sujetos de derecho en el orden internacional. Se busca, en realidad, establecer criterios capaces de distinguir las organizaciones internacionales de meros tratados asociativos y de establecer límites entre aquellas entidades que interactúan con los estados y aquellos sistemas que sólo sirven de instrumento de interacción entre las soberanías.

En la primera parte, son establecidos los contenidos de conceptos como personalidad y capacidad - esenciales a los objetivos propuestos. Luego, la decisión de la Corte Internacional de Justicia que reconoció la personería jurídica internacional de las Naciones Unidas aporta factores jurídicos e históricos esenciales para el avance de la construcción teórica sugerida. En la tercera parte, las perspectivas interna e internacional son contrapuestas e introducen el siguiente debate, que fija las bases de la separación entre los conceptos de organización internacional y de tratados asociativos. Para fundamentar la diferenciación señalada, se propone, en la siguiente parte, el reconocimiento de la importancia de los sistemas institucionalizados de solución de controversias para fundamentar la comprobación de la hipótesis planteada. Finalmente, se presenta una nueva clasificación de los sujetos de derecho internacional.

2. PERSONALIDAD, CAPACIDAD Y ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

Una de las propuestas para el reconocimiento de estructuras como actores en el orden internacional se basa, en primer lugar, en la existencia de entidad que pueda ser caracterizada jurídicamente como sujeto y, en segundo lugar, en la condición de que esta no sea un simple objeto de derecho internacional. Ese concepto se ajusta a la percepción recurrente de la personalidad como un requisito esencial para la actuación concretiva de los estados y de las organizaciones internacionales a través del ejercicio de la capacidad de expresar la voluntad.

La noción de personalidad jurídica no se confunde, sin embargo, con los derechos y obligaciones de las personas reales. Se trata de un presupuesto de las partes de situaciones jurídicas subjetivas. Los Estados, las organizaciones internacionales y los tratados asociativos tienen, de este modo, personalidad jurídica sin necesariamente disponer de capacidad amplia y global como aquella que se le reconoce, en general, a los seres humanos.

El orden internacional permite, incluso, con frecuencia la actuación de estructuras no investidas de personificación - como los grupos insurgentes y los beligerantes, por ejemplo.

La existencia de formaciones no reconocidas como sujetos que actúan a nivel mundial - como, hoy en día, por ejemplo, también los grupos terroristas transnacionales - denuncia claramente la artificialidad del concepto de persona moral. La asignación de personalidad deriva muchas veces de situaciones de hecho, como en el caso del reconocimiento de un Estado, pero, por regla general, es una ficción que sirve a la instrumentalización de prácticas del derecho.

La cuestión de la personalidad constituye uno de los temas más sensibles en el derecho de gentes. El debate con respecto a sus requisitos y límites se muestra determinante para el reconocimiento de los sujetos de derecho internacional y para la fijación de sus capacidades, derechos y deberes.

No se puede establecer, sin embargo, un contenido uniforme para la "personalidad jurídica internacional". Formalmente, este concepto se basa en la capacidad de actuar a nivel mundial, pero los límites de esta atribución varían, por ejemplo y específicamente en lo que se refiere a las organizaciones internacionales, al texto de los tratados que las instituyen.

El tema presenta contornos, sin embargo, aún más complejo cuando se analiza, por ejemplo, las relaciones entre los estados y las personas jurídicas de derecho privado y, sobre todo en los últimos tiempos, entre los estados y los individuos - especialmente en lo concerniente a la protección de los derechos humanos. Arbitrajes internacionales llevados a cabo entre las empresas y los estados y las demandas de las personas contra los estados indican la necesidad de una reclasificación de los sujetos de derecho internacional.

Cuando se analizan las asociaciones internacionales de derecho público, no se puede confundir la personalidad jurídica conferida por el derecho interno de un estado a la estructura burocrática relacionada con el tratado para el ejercicio de capacidad en el ambiente local con aquella establecida para la actuación internacional más amplia.

El reconocimiento de otros sujetos de derecho internacional - aparte de los estados - y la asignación de personificación a las organizaciones políticas de formato distinto experimentaron resistencia no sólo a los actores clásicos del derecho de gentes, sino también de la doctrina internacionalista.

Hasta la segunda guerra mundial había una fuerte resistencia al reconocimiento de personalidad moral a entidades distintas de los estados en la escena jurídica mundial. La multiplicación de estructuras organizativas independientes de los estados y su institucionalización cada vez más consistente tornaron inviable la percepción de las organizaciones internacionales como no personificadas.

La condición de persona, antes restringida a los estados, tiene en las estructuras aproximadas a los estados claro ejemplo de reconocimientos no restringidos a los organismos que poseen los elementos que caracterizan a las estructuras del estado. Así, como parte de ese proceso, se reconoció tácitamente, en sus respectivos centros de actividad, la condición de sujeto a las estructuras burocráticas de las organizaciones estatales y, en un segundo momento y expresamente, la personalidad jurídica de las organizaciones internacionales.

Por un lado, se puede atribuir carácter ficcional a la capacidad de actuar de las organizaciones internacionales derivada de la asignación abstracta de esa característica por tratado, el reconocimiento de un estado como persona jurídica de derecho público capaz de expresarse de forma concretiva internacionalmente tampoco debería ser reconocida como inherente. En ambos casos, la atribución de la personalidad y de sus límites son establecidos por el derecho positivo, es decir, por tratado o, por ejemplo, por las constituciones.

Se refuta, de esa manera, tanto la posibilidad de considerar las organizaciones internacionales como el conjunto de las voluntades de sus miembros - lo que podría, en última ratio, otorgarles personalidad sin el expreso deseo de los estados - como la percepción de la soberanía de los estados como mero producto de la suma de las voluntades de los individuos a ella sometidos.

En otra perspectiva, importa señalar que la asignación de personalidad internacional a entidad distinta de los estados conformaría un proceso solo aparentemente distinto del de los estados. En las organizaciones internacionales, por ejemplo, la personalidad sería determinada, bajo ese modelo teórico, por los estados mediante expresa manifestación en un tratado, mientras la personificación de las entidades estatales se perfeccionaría con la manifestación - explícita o implícita - de reconocimiento por parte de los actores del orden mundial. Ambos procesos exigen, por lo tanto, necesariamente el elemento volitivo de los actores ya dotados de capacidad concretiva internacional.

La condición subjetiva constituye hoy - de manera decantada por la doctrina - requisito para el reconocimiento de la condición de sujeto a entidades que operan en el orden internacional, pero, una vez superada esta premisa de existencia, es importante observar los límites de la capacidad de estos actores para, por ejemplo, ejercer concreción o garantizar la normatividad en el espacio global. A la personalidad acompaña, por regla general, la capacidad de actuar, pero no toda entidad personalizada puede ejercer la concreción plena y, por lo tanto, actuar como fuente productora de derecho internacional.

El reconocimiento como persona - física o moral - sería, para algunos estudiosos, sólo en parte artificial. En el caso de los seres humanos, eso sería algo inherente. En lo que se refiere, sin embargo, a los sujetos de derecho internacional - como los estados y las organizaciones internacionales - el reconocimiento de la personificación inherente sería menos habitual y, en cualquier caso, serían artificiales los límites de sus capacidades. Para cada organización, por ejemplo, la expresión de la voluntad puede tener sus límites cambiados y restringidos en contexto no muy distinto, sin embargo, de lo que ocurre con los individuos.

Las experiencias de aproximación más antiguas que establecieron tratados asociativos en los primeros días de la actual constelación de sujetos de derecho internacional pueden ser reconocidas en las comisiones fluviales europeas y en la unión telegráfica internacional en el siglo XIX. También se pueden considerar las "conferencias diplomáticas" una forma primitiva de organización internacional, pero su estructura - o casi completa falta de estructura - se acerca más al modelo de los tratados asociativos que de aquél de las organizaciones internacionales.

3. LA CORTE INTERNACIONAL DE JUSTICIA

El pronunciamiento de la Corte Internacional de Justicia de 1949, señalado como hito del reconocimiento de la separación de las organizaciones internacionales de sus miembros, trajo la diferenciación de gran utilidad para la organización del derecho de gentes y fundamental para la hipótesis que es analizada en este estudio. La decisión establece una diferencia entre la "personalidad" y el "poder" y deja en claro que la actuación internacional de una estructura dotada de personalidad depende del poder que se le atribuye el derecho internacional.

En el caso concreto, al reconocer la capacidad jurídica internacional de las Naciones Unidas, más allá de aclarar que este reconocimiento se hacía a raíz no sólo de la titularidad de derechos, la Corte Internacional de Justicia - aunque indirectamente - vinculó la personificación a la posibilidad de algún tipo de expresión de la función judicial internacional. Es decir, al reconocer la personalidad jurídica de la organización, el órgano jurisdiccional no la equiparó a los estados o la reconoció como un súper estado, pero explícitamente sujetó ese reconocimiento a la capacidad para ser parte en las demandas internacionales.

De la asignación de personalidad jurídica a las estructuras organizativas internacionales derivan no sólo derechos sino también deberes para con la comunidad internacional. Superada tal premisa, es importante entender, por ejemplo, la obligación y la responsabilidad por los daños derivados de su actividad. Avanzando un poco más, la respuesta a la consulta consigna la imposibilidad de adoptar una regla uniforme aplicable a los límites de la condición subjetiva de esas estructuras de derecho internacional y fijó las necesidades de la comunidad internacional como criterio para ese reconocimiento.

Es interesante señalar, por ende, que la personalidad jurídica internacional de las Naciones Unidas, como se ha mencionado, se debió a una actuación concretiva del órgano al cuál inicialmente se otorgó funciones de extracción de normatividad. Para cualquier pregunta residual, hay que señalar que el artículo 104 de la carta constitutiva se refiere de manera exclusiva a la personificación en el interior de los estados en los que la organización posea sede, oficinas o representación.

La Corte consignó además que un estado no miembro de las Naciones Unidas - como fue el caso de Israel en aquél momento - se vería obligado a reconocer a la organización como una persona. La Corte no explicó, sin embargo, si tal comprensión valería sólo para las Naciones Unidas o cómo se extendería y sería aplicable a otras organizaciones internacionales.

En general, el reconocimiento tácito de la personalidad de las organizaciones internacionales es tema un polémico expresamente rechazado por la doctrina. Para gran parte de los autores, sólo el acuerdo expreso de los miembros podría crear capacidad internacional. La práctica ha permitido, sin embargo y como se señaló anteriormente, en algunos casos el reconocimiento implícito de la personalidad a estos sistemas de normas.

El evento jurisdiccional referido causó también el desarrollo de dos doctrinas - opuestas - entre internacionalistas. Por un lado, se reunieron los que limitan la capacidad de la organización a las atribuciones contenidas en el tratado constitutivo y, por otro, los que defendían su equiparación a los estados. La doctrina parece haber llegado hoy a un consenso mediano entre estas dos posturas.

De una forma u otra, el reconocimiento de las organizaciones internacionales como sujetos de derecho internacional no implica su equiparación a los estados. Sólo se admite sistemáticamente que estas estructuras poseen derechos y deberes en el orden jurídico mundial. La decisión de la Corte Internacional de Justicia no significó - ni tampoco actualmente significa - que se trata de un estado global o algo similar.

Se extrae de todo este debate, en definitiva, que la capacidad de actuar internacionalmente como sujeto y de expresar, por lo tanto, voluntad e influir políticamente en la formación del derecho internacional no se limita a los estados en la actualidad. Aunque ciertas dudas se encuentren superadas, algunas cuestiones al respeto son bastante actuales e involucran, por ejemplo, la condición de las personas como sujetos de derechos y obligaciones en la esfera internacional. El carácter incipiente e inmaduro de estas cuestiones se asemeja hoy, en gran medida, a los debates al final de la primera guerra mundial con respecto a la personalidad internacional de la Iglesia Católica y de la Sociedad de las Naciones.

4. EL INTERNACIONAL Y EL INTERNO

Por regla general y de forma más segura y predecible, la capacidad jurídica de una organización internacional se determina por los mismos criterios utilizados por la legislación nacional para las personas jurídicas. Las atribuciones establecidas en sus textos constitutivos conformarían, así, los límites de la expresión de la voluntad de los sujetos de derecho internacional.

En perspectiva comparada, con respecto a los estados, la personalidad resultaría del reconocimiento y los límites de su capacidad se confundirían con los límites vigentes en la comunidad internacional para la actuación soberana. En el caso de las organizaciones internacionales, sin embargo, esas no se subentenderían competencias de actuación y éstas resultarían, al menos en principio, directamente de la voluntad expresada por los individuos que las componen y se encontrarían, por regla general, establecidas en el tratado.

Si bien es posible aceptar el reconocimiento tácito, un instrumento que establezca sus capacidades - en general, el acto constitutivo - resulta crucial para la asignación del carácter de sujeto de derecho a las organizaciones internacionales. Por otra parte, los límites establecidos por los tratados varían de acuerdo a la voluntad expresada por sus constituyentes. Estos límites delinean los contornos de sus derechos y puedan también imponer límites a sus responsabilidades.

No sólo la cuestión de la personalidad de las asociaciones internacionales de estados se encuentra superada en la actualidad, también la capacidad para celebrar tratados está hoy plenamente aceptada. Se encuentra pendiente, sin embargo, verificar si todos los tipos de asociación internacional, personificadas, poseen referida atribución internacional.

Aunque existan dudas sobre el uso indiscriminado de los términos "capacidad", "subjetividad" y "personalidad", en este breve estudio éstos términos deben ser entendidos como sinónimos por pura cuestión de estilo y no hay en ningún momento intención de profundizar el examen de su diferenciación.

Una de las posibles clasificaciones para las estructuras internacionales reconocidas como actores a nivel mundial las divide en dos grupos: el de las organizaciones interestatales y el de las "no gubernamentales". En la propuesta que se presenta más adelante en este trabajo, esta clasificación tendría poco sentido, pues sólo las que pertenecen al primer grupo podrían ser consideradas sujetos de derecho de gentes y, asimismo entre estas, las diferentes conformaciones de grand importancia no serían claras.

Los sujetos de derecho internacional que no tienen ninguna base territorial como los estados exigen, conforme señalado, un acto constitutivo expreso que reconozca su personalidad. En conclusión lógica, se puede afirmar que el territorio sería el elemento más importante para el reconocimiento de la condición de sujeto a un estado y, por ende, de su personalidad jurídica internacional.

En el caso de las organizaciones, la personificación no se debe a un elemento inherente, sino a una expresión volitiva. Si, por una parte, se requiere un tratado, es decir, un acto internacional que cumpla ciertos requisitos de forma, para que se reconozca la personalidad jurídica de una organización internacional, en contrario se puede afirmar que, cumplidos los requisitos exigidos por el derecho de gentes para un tratado, la condición de persona moral internacional de la entidad creada sería oponible a todos los sujetos de derecho internacional.

Si la idea de la soberanía se confunde con el derecho de comandar, o sea, de determinar conductas y establecer normas, se hace complicado reconocer internacionalmente un órgano investido de tales características. Por esta razón, es recurrente el uso del concepto de soberanía interna de los estados - bajo la perspectiva de la independencia - para explicar la dinámica de poder en el orden internacional, pero tal concepto no puede ser considerado absoluto, pues resultaría en negación de la existencia del derecho internacional.

De hecho, la máxima descrita se aplica no sólo al derecho de gentes. Internamente la soberanía ilimitada también eliminaría la existencia del derecho como algo coherente, sistémico, estable y obligatorio. De cualquier manera, las limitaciones - o no - a la soberanía constituyen una cuestión de derecho interno y no se aplicarían a las organizaciones internacionales y a sus sistemas de derecho. El concepto de soberanía no se aplica a las organizaciones internacionales.

Una parte de la doctrina se resistió y argumentó que sólo los estados tenían las características que hacían posible la personificación. Muchos no se dan cuenta de la utilidad de ese reconocimiento para las asociaciones internacionales. En la práctica, la personalidad jurídica de las organizaciones internacionales distingue el conjunto - normalmente de estados - tanto de sus voluntades individuales como de la suma de ellas. Estos sujetos asociativos de derecho internacional deben ser reconocidos como poseedores de voluntad propia, caracterizada y ejercida dentro de los límites establecidos en su marco jurídico.

El reconocimiento como actor no iguala necesariamente esta entidad a los estados en cuanto a la posibilidad de actuar concretivamente en el orden internacional creando normas de derecho de gentes. Se otorga al sujeto tan solo la capacidad de poseer derechos y obligaciones en la esfera global. Una cosa sería, por lo tanto, tener derechos y obligaciones y, otra, alguna expresión de poder equivalente al poder soberano de los estados para producir reglas jurídicas.

La transferencia de una cuota de poder del estado a una organización internacional - relacionada, por ejemplo, a la posibilidad de celebrar tratados - es una clara expresión de la autonomía derivada del reconocimiento de la personalidad. Sucede que, muchas veces, la voluntad soberana de los estados se encuentra dentro de las organizaciones que, a menudo, adoptan la unanimidad como criterio en sus órganos colegiados.

Las explicaciones para el origen de la atribución de capacidad a una organización contraponen, por un lado, los voluntaristas, que entienden que una entidad moral no tiene personalidad innata y que su establecimiento por tratado consubstanciaría exigencia insuperable y, por otro lado, los que sostienen el reconocimiento tácito de la condición subjetiva una vez creada la asociación.

5. TRATANDO DE MANERA DISTINTA LO QUE ES DISTINTO

Se observa, de manera introductoria, que el reconocimiento de la personalidad como elemento fundamental exclusivo para la caracterización de una estructura internacional podría equiparar de forma bastante incoherente cualquier tratado que asignase personalidad a una estructura burocrática a organizaciones internacionales capaces de expresar voluntad internacional y de actuar en ciertos contextos en igualdad de condiciones con los estados. Rinocerontes no son, por lo tanto, unicornios.

En este punto, surge clara una vez más la relación entre la política y derecho dentro de una entidad asociativa. Aunque, jurídicamente, la expresión de la voluntad pueda ser considerada de la organización, la formación de esta voluntad se daría políticamente en el órgano encargado de la coordinación de las voluntades de los miembros que la componen.

Es importante tomar nota también de que las organizaciones internacionales no se conforman como tal necesariamente en su primer acto constitutivo. Tratados asociativas, que mantienen todo el poder en los estados pueden evolucionar gradualmente para formar una entidad común compleja, que, incluso, puede adoptar mecanismos supranacionales. La historia del derecho internacional ofrece varios ejemplos en este sentido, como el que se produjo en la evolución de la Unión Europea.

La duda que existía con respecto a la personalidad jurídica internacional de las confederaciones se refería, por un lado, principalmente a la presencia o ausencia de estructuras burocráticas comunes. Esta preocupación puede servir para demostrar que la personificación depende mucho más de una necesidad que de una intención de las partes de un tratado, que podrían otorgar personalidad sin estar dispuestos a crear una entidad que, como ellos, tenga capacidad internacional para expresar voluntad política concretiva. La clave para la separación de las confederaciones de sus estados confederados y de su reconocimiento como sujeto sería la existencia de órganos autónomos, es decir, distintos - aunque similares - de aquellos de sus miembros.

Cabe señalar en este punto que muchos estados que existen en la actualidad se formaron a partir de asociaciones de sujetos de derecho internacionales. Se reconoce, por lo tanto, que la coexistencia de personas jurídicas con una personificación común - como se puede observar hoy en día en las organizaciones internacionales de integración - puede constituir mera etapa tendiente a la formación de estados.

Las organizaciones internacionales conforman, así, el resultado de una mayor interacción entre los estados y herramienta para una mayor institucionalización del orden global. Estos arreglos comunes llenan las lagunas inherentes a la estructura de la comunidad internacional.

La personalidad jurídica no sería, sin embargo, inherente a cualquier asociación internacional. No todos los tratados con estructura burocrática exigirían personalidad jurídica internacional, aunque - al menos en regla - fuese necesaria su atribución en el orden interno del estado de su sede o del lugar donde sus órganos se encuentren. Este es el criterio ampliamente adoptado para la caracterización de una organización internacional. Las organizaciones internacionales pueden ser caracterizadas en términos generales, y en síntesis, como asociaciones - especialmente de estados, pero también de otras organizaciones - con personalidad, órganos permanentes y orientadas por un tratado constitutivo.

6. EL ORDEN INTERNACIONAL, SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS Y ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

Tradicionalmente los estados, pero en la actualidad también las organizaciones internacionales, tienen atribuciones de creación de normas de derecho internacional. En el momento en que los sujetos de derecho internacional crean un orden jurídico específico celebrando un tratado que constituye un sistema asociativo, pasan a someterse no sólo al derecho internacional general, sino también el derecho creado en esa esfera jurídica específica.

Ultrapasadas estas premisas, cabe señalar que los sistemas de gobernanza específicos se amoldan por medio del derecho y pueden evolucionar incluso a partir de formaciones rudimentarias y llegar a la institucionalización de sistemas de solución de controversias.

Estructuras normativas más elaboradas pueden, en ese sentido, establecer tribunales permanentes para juzgar disputas. Una de las características que podrían ser señaladas como notables en un orden jurídico internacional sería la posibilidad de resolver de forma institucionalizada las dudas planteadas en su marco legal. Es importante aclarar, sin embargo, que un orden intergubernamental no tiene necesariamente que adoptar mecanismos políticos para resolver disputas. En otras palabras, no sólo los acuerdos supranacionales pueden adoptar soluciones institucionales de controversias.

Los tribunales actúan como mecanismos de protección de la normatividad y conforman, naturalmente, el centro de una estructura legal. En el caso específico del derecho internacional, los sistemas de solución de controversias pueden servir para garantizar la conservación de los marcos acordados en los tratados y su desarrollo surgiría, así, como una condición fundamental para la prevalencia del derecho en la arena internacional actual.

La estabilidad de un orden jurídico se basaría, por lo tanto, en el ejercicio del poder por los sujetos regularmente investidos de competencia para hacerlo. La preservación del sistema exige, sin embargo, una estructura que garantice su coherencia y esto se daría por medio de los sistemas de solución de controversias entre los sujetos que componen y se someten al orden normativo.

En medio a los aspectos significativos de una organización internacional se encuentran sus reglas de funcionamiento interno y, entre estas, se destacan las normativas para resolver conflictos. El ejercicio de identificación de órganos responsables por la solución de controversias en el sistema interno de una organización, incluso para su caracterización como tal, no debe ser eclipsado por la identificación de sus estructuras administrativas, es decir, por una secretaría, por la burocracia internacional.

En cuanto a la autonomía de los tribunales internacionales, esto no se refiere sólo a la relación de estos órganos con los estados y, aunque compongan el sistema de solución de diferencias de una organización internacional, deben ser considerados independientes de ella.

Los sistemas de solución de controversias institucionalizados establecidos por los tratados que forman la base jurídica de un acuerdo internacional específico son instrumentos clave para preservar la coherencia de estos órdenes normativos que se separan del derecho de gentes general.

La resolución de conflictos no es fenómeno nuevo, pero el control del cumplimiento de las normas internacionales, por su parte, surgió recién cuando fueron constituidos los entes que actúan en el plan interestatal de forma autónoma: las organizaciones internacionales. Son dos funciones distintas; la jurisdiccional, ejercida por los sistemas internacionales de solución de controversias; y la ejecutiva/administrativa, ejercida por las estructuras burocráticas de las organizaciones internacionales.

En este sentido, es evidente, por ejemplo, que en la evolución del marco institucional de la organización política europea, el rol de juzgar tuvo papel decisivo. La semilla judiciaria, ejercida por el tribunal comunitario - hoy de la unión - y por los tribunales de cada estado miembro, no sólo extrajo normatividad del sistema regional, sino también concretizó la voluntad común y amplió la forma y la estructura de la organización internacional.

No pocas veces surgen comparaciones entre el modelo de la Unión Europea - reconocida como una de las organizaciones internacionales que más evolucionaron - al de un estado federal. Percepciones como estas con frecuencia sostienen argumentos de los internacionalistas que entienden las organizaciones como una etapa del proceso de centralización del poder político global.

La institucionalización señalada no es característica solo de los sistemas normativos que involucran pequeño número de estados - como los fenómenos regionales. Ejemplos multilaterales surgen tanto en el esquema de la Organización Mundial del Comercio como en aquél creado por la Convención del Mar, los cuales tienen mecanismos institucionalizados para la solución de controversias.

En perspectiva más estricta, el acceso a los sistemas de solución de controversias internacionales por organizaciones internacionales puede aportar elementos importantes para la clasificación que aquí se propone. La mera personalidad jurídica internacional no garantiza el acceso de cualquier entidad reconocida como una organización internacional en la actualidad a la Corte Internacional de Justicia, por ejemplo.

En este sentido, es evidente que el artículo 34 del estatuto de la Corte hace referencia expresa a las organizaciones internacionales de derecho público, no como parte de las demandas, pero como terceros afectados que pueden ser convocados para proporcionar información. Pero, ¿a qué organizaciones internacionales se refiere el estatuto? ¿Indiscriminadamente a cualquier asociación estatal - que tenga o no personalidad jurídica internacional - o a aquellas comparables a los estados en la concreción del derecho internacional?

La importancia del reconocimiento de las organizaciones como "personas" es sin duda fundamental, pero, ¿sería la personalidad, de hecho, la única característica que se presenta como un requisito para el reconocimiento de una asociación de estados como organización internacional?

7. ORGANIZACIONES INTERNACIONALES, PERSONALIDAD JURÍDICA Y SOLUCIÓN DE CONTROVERSIAS: UNA PROPUESTA DE CLASIFICACIÓN

El término organización internacional - de derecho público - es utilizado a menudo en sentido amplio por la doctrina para referirse, aleatoriamente, a cualquier tipo de agrupación institucionalizada de representantes de sujetos de derecho internacional.

Teorías más tradicionales identifican al menos tres características comunes de las organizaciones internacionales: son constituidas por los estados a través de tratados, conforman medios de cooperación voluntaria y tienen carácter permanente. Al menos con respecto a la primera de las características indicadas, esa concepción clásica ya no se sostiene más y las organizaciones - y otras estructuras internacionales - pueden ser partes de los tratados constitutivos de las organizaciones internacionales.

En lo que se refiere a las clases de organizaciones, hay varias clasificaciones propuestas por los internacionalistas y estas estructuras pueden ser divididas, por ejemplo, entre esquemas de cooperación y de integración o entre iniciativas regionales y globales. Además de la finalidad, la amplitud territorial y el alcance conforman, por tanto, factores importantes para analizar estas estructuras.

También la diferenciación cronológica - adoptada por la doctrina para distinguir las organizaciones internacionales "estandarizantes", es decir, que fueron creadas para el establecimiento de normas internacionales para sectores específicos y cuyas normas podrían ser aplicadas por los estados de forma individual, de las organizaciones "institucionales", como las Naciones Unidas y la Organización Mundial del Comercio - sirve actualmente como parámetro atemporal de clasificación para estas estructuras del derecho internacional con personalidad jurídica.

No se puede negar la importancia de la personificación para el reconocimiento de las estructuras asociativas capaces de actuar a nivel internacional, pero resulta difícil sostener ese criterio como único para hacerlo. En este sentido, la delegación de poderes a las estructuras formadas por los sujetos de derecho internacional, normalmente estados, puede, hasta cierto punto, constituir un elemento alternativo que funcionaría como un punto de partida teórico para la clasificación más apropiada de estos sujetos de derecho de gentes.

Las categorizaciones actualmente disponibles no son, bajo la perspectiva aquí presentada, eficaces como modelo explicativo aplicable a la racionalización de la organización del poder global. Sin criterios basados en los límites de la actuación concretiva de estas conformaciones, en una única especie de asociación resultan clasificadas estructuras burocráticas sencillas y organizaciones capaces de actuar en pie de igualdad con los estados en el orden global.

Es posible proponer la clasificación de las estructuras asociativas internacionales en tres grupos distintos. El primer estaría conformado por los acuerdos que reglamentan sectores específicos de la sociedad - como el servicio postal, telefónico y bancario. En este primer grupo se encuentran, por ejemplo, las experiencias de siglo XIX reconocidas como precursoras de las complejas iniciativas asociativas actuales.

En un segundo grupo, serían reunidos los tratados que crean estructuras burocráticas internacionales de carácter meramente registral y, en el tercer grupo, finalmente y sólo en él, las organizaciones internacionales: los sujetos de derecho internacional con atribuciones concretivas en ciertas situaciones comparables a las de los estados.

En las dos primeras categorías, aunque sean estructuras dotadas de personalidad, su capacidad de actuar en el orden internacional sería limitada. Con respecto al tercer grupo, en contraste, las estructuras que cumplan los requisitos no tienen capacidad internacional absolutamente análoga a la de los estados, pero en ciertas circunstancias y contextos ejercerían voluntad concretiva plena.

En un intento de sistematizar una gradación de capacidades conforme la lógica propuesta, solo estados poseen capacidad internacional plena. Actuando muchas veces con capacidad concretiva plena, pero nunca absolutamente comparable a las entidades estatales, se encontrarían las organizaciones internacionales y, de manera bastante reducida y limitada, finalmente los dos últimos grupos de experiencias asociativas.

La aplicación de la teoría propuesta genera, por supuesto, dudas y cuestiona dogmas doctrinales ya ampliamente consolidadas. En el caso de la Organización Internacional del Trabajo - OIT, por ejemplo, su pionerismo es señalado en el reconocimiento de su status como primer foro productor de reglas jurídicas genuinamente internacionales, aunque sobre tema específico y alcance limitado y condicionadas a la expresión de voluntad de los estados. ¿Sería la OIT, sin embargo y a la luz de lo que se propone, una organización internacional que puede ser clasificada en el mismo nivel de los estados o un sencillo sistema de tratados dotados de estructura burocrática permanente? ¿Cuál sería, entonces, el factor determinante para el reconocimiento de una organización internacional?

Como ya se mencionó, la doctrina mayoritaria reconoce la dotación de personalidad jurídica como requisito fundamental de una organización. ¿Bastaría que un tratado estableciese en su texto la existencia de personalidad jurídica para que una estructura de derecho pueda ser considerada una organización internacional?

Tal entendimiento no debe prosperar. Para que se pueda reconocer una estructura como organización internacional - y para que puedan ser exigidas obligaciones frecuentemente equiparadas a las de los estados - ella debe tener instituciones habilitadas a conservar al menos su sistema de derecho. Es necesario, por tanto, que su estructura establezca medios institucionalizados para la solución de controversias en su marco.

Excluidos los tratados normatizantes, la observación de las iniciativas actualmente reconocidas como organizaciones internacionales permite la identificación de experiencias asociativas de dos especies: los tratados dotados de estructura burocrática permanente y las organizaciones internacionales genuinas.

Las características que pueden señalar el reconocimiento de una organización internacional serían, por ejemplo, su carácter interestatal, órganos permanentes y voluntad autónoma. Pero, ¿cómo garantizar su integridad sin que la existencia de un sistema de solución de controversias institucionalizado sea un requisito? Así, junto a la personalidad jurídica que le permite el ejercicio de capacidades, un sistema de solución de diferencias conforma un elemento fundamental para el reconocimiento de una organización capaz de expresar voluntad y de construir el derecho internacional, muchas veces, por encima o en igualdad con los estados soberanos.

Una estructura internacional, con personalidad jurídica establecida por tratado, pero carente de un sistema institucionalizado de solución de controversias sería, así, un simple tratado que cuenta con estructura burocrática. No sería una organización.

La mayoría de las asociaciones internacionales de estados no tiene órganos jurisdiccionales para solucionar litigios y estas no pueden ser consideradas, a partir de lo que se propone, organizaciones internacionales. Aunque tengan, en algunos casos, estructura burocrática con personalidad jurídica, estas estructuras serían tratados asociativos y no verdaderas organizaciones internacionales.

Cabe señalar que los tribunales independientes establecidos para resolver las disputas entre las organizaciones internacionales y sus empleados, aunque independientes y, muchas veces, de carácter jurisdiccional, no sirven para ejercer función de poder que se busca reconocer para fines de garantizar coherencia sistémica general.

Las organizaciones internacionales conforman asociaciones institucionalizadas mientras que los tratados asociativos son asociaciones simples, cuyas estructuras burocráticas no guardan funciones derivadas del poder de los estados que forman parte de ella. Sólo las organizaciones internacionales tienen la capacidad de expresar la voluntad concretiva del conjunto de los estados que representa al ejercer su personalidad jurídica internacional. Tratados asociativos, aunque con personalidad jurídica establecida por norma, no poseen atribuciones representativas concretivas.

La identificación de expresiones del poder estatal en las estructuras de una organización internacional como una manera de diferenciarlas de los meros acuerdos asociativos se refleja en los límites de la actuación de estos sujetos de derecho internacional. A diferencia de lo que sucede en los acuerdos puramente asociativas, organizaciones internacionales expresarían voluntad concretiva en el orden internacional para celebrar tratados que producen derecho de gentes y esto se instrumentalizaría en la percepción de que por detrás de la voluntad común expresada se encuentra la voluntad de cada uno de sus miembros en los términos del tratado que creó la estructura común.

La condición de sujeto de derecho internacional puede tener la personalidad jurídica como requisito, pero no como el único requisito para perfeccionarla. Se puede, por ejemplo, dividir a las personas de derecho internacional entre las que pueden - en forma conjunta con los estados - producir normas jurídicas y las que no pueden hacerlo. Y también entre las exclusivamente sometidas al derecho internacional - como individuos - y aquellas que, de hecho, actúan a nivel internacional. En el caso de las que tan solo se someten al cuerpo normativo, su capacidad de actuación internacional depende, por regla general, del contexto específico y del reconocimiento de la misma al menos limitadamente.

Para todos los entes dotados de personalidad jurídica internacional se presenta el derecho internacional general y el derecho interno de los estados. Las organizaciones internacionales, a su vez, producen y conviven también con su propio sistema de derecho, algo que los tratados asociativos no hacen, pues se someten exclusivamente a las dos esferas jurídicas generales.

Esencial para la diferenciación entre las organizaciones internacionales y los tratados asociativos que tienen estructura burocrática se muestra también la naturaleza jurídica de sus acuerdos constitutivos. Mientras las organizaciones internacionales se establecen por medio de tratados constitucionales, que crean instituciones con funciones comparadas a las que se encuentran en las dinámicas de poder dentro de un estado, los tratados asociativos tan solo crearían reglamentaciones internacionales que prevén estructuras burocráticas para apoyar sus finalidades.

Las relaciones entre los estados en el interior de las organizaciones internacionales tienen, en razón de la institucionalidad misma del acuerdo sistémico, diferentes contornos de las relaciones establecidas en el marco del derecho de gentes general. Justamente en razón de esa característica son extremadamente relevantes los sistemas internos de resolución de conflictos.

Como regla general, por lo tanto, las organizaciones internacionales son creadas con énfasis, alternativamente, en las funciones legislativas o ejecutivas. Las estructuras de carácter ejecutivo coordinan, así, la relación entre los sujetos de derecho internacional, mientras que las legislativas producirían normas para reglamentar cierta esfera del derecho internacional. Cualquiera de las dos funciones típicas requieren el desarrollo de los sistemas de control, que pueden muy bien ser ejercidos por un sistema de solución de diferencias, es decir, por el órgano que ejerce la función judicial en - o en relación a la - organización.

Las restricciones a la estructura común que, en los acuerdos intergubernamentales, reservan a los estados el ejercicio de las funciones soberanas típicas - legislativa, ejecutiva y judicial - son limitaciones de carácter funcional, pero esta característica no les sacaría, una vez establecidas la personalidad jurídica y la institucionalización de la solución de controversias, su status de organización internacional.

Mientras que en las organizaciones internacionales se verificarían formas primitivas de las funciones típicas del poder estatal, en los acuerdos asociativos tales funciones no se encuentran en absoluto en sus estructuras y ellos dependen completamente de la actuación volitiva de las partes que lo componen para que puedan expresar cualquier forma de poder.

El carácter multilateral de los tratados se muestra común a todas las estructuras asociativas señaladas. De esa forma, tanto los tratados asociativos como las organizaciones internacionales se establecerían a través de instrumentos multilaterales, que - en el caso de las organizaciones - funcionan como verdaderas constituciones o estatutos. Todavía con ese respecto, se observa que los acuerdos cooperativos serían, bajo la perspectiva de la clasificación teleológica, los que mejor traducen el ideal del multilateralismo.

Las organizaciones internacionales genuinas deben tener investidura de funciones de poder que no sólo permitan actuación para cumplir con sus objetivos fundamentales, pero también para garantizar el cumplimiento de su derecho. Acuerdo internacional que presente debilidad o que tenga una de estas dos atribuciones pendientes no puede ser considerado una organización habilitada a actuar en conjunto con los estados, sino un simple tratado que cuenta como máximo con estructura burocrática permanente.

Las primeras observaciones doctrinales sobre el reconocimiento de la personalidad jurídica a las agrupaciones internacionales de los estados - aquí divididas entre las organizaciones y tratados asociativos - no mostraron preocupación con las consecuencias de esta tendencia para la evolución del derecho de gentes. Se restringió, en realidad, la utilidad de la referida personificación frecuentemente a las relaciones que se establecen entre estas entidades y los estados en los que tienen sede u oficina. No se imaginaba, claramente, la complejidad del derecho internacional actual y el rol de estos sujetos en su evolución.

Una diferenciación propuesta por la doctrina - que se identifica en gran medida con la propuesta de este estudio, pero no utiliza los mismos criterios diferenciadores y puede acabar teniendo un resultado diferente - reparte las organizaciones internacionales entre políticas y técnicas. En las políticas pueden ser identificadas las funciones típicas del poder estatal, es decir, ejecutiva, legislativa y judicial. Ya en las de carácter técnico, serían identificadas características meramente reglamentadoras de sectores específicos, o sea, tendrían carácter meramente normativo.

Aunque en una conformación diferente de la interna de un estado, se observa en la estructura de las Naciones Unidas una mejora institucional relevante cuando contrastada con la Liga de las Naciones. Entre sus órganos - con funciones y responsabilidades detalladamente insertadas en el tratado constitutivo - se encuentran embriones de una racionalización de poder comparable a la separación de funciones adoptadas - por lo general - internamente por los estados.

Una organización internacional no nace con su estructura definitiva. Los sujetos de derecho que forman parte de ella otorgan a la institución atribuciones típicas de su poder interno y pueden restringir, así, su soberanía. Esta delegación inicial suele ser bastante estricta y esto puede causar - como ha causado en muchos casos - movimientos evolutivos en la estructura común que tienden a reproducir la dinámica del poder interno de cada miembro particular.

Observada las Naciones Unidas una vez más como un parámetro, queda claro que el fenómeno descrito puede ser visto en la ampliación de las funciones de la Asamblea General para el mantenimiento de la paz. Mientras que el Consejo de Seguridad tenía esta característica desde el principio establecida por tratado constitutivo, la Asamblea General la conquistó a través de una madurez institucional.

Pero, ¿cumpliría las Naciones Unidas con el segundo requisito propuesto a la caracterización de una organización como un sujeto de derecho internacional equiparable a los estados, es decir, hay en su estructura un sistema institucionalizado para la solución de eventuales controversias entre sus miembros? ¿Estaría la Corte Internacional de Justicia habilitada a cumplir esta función? Aunque la Corte no pueda ser reconocida como un órgano que tenga características de preservación de coherencia sistémica del orden multilateral de la Carta de San Francisco, no pocas veces la doctrina identifica en otras estructuras, como en el Consejo de Seguridad, el ejercicio de la función garantizadora de la coherencia, seguridad y previsibilidad y disponibles se encuentran, por lo tanto, elementos para identificar ese orden general como una organización internacional.

La clasificación aquí propuesta para los acuerdos de derecho internacional con personalidad jurídica es fundamental para establecer una diferencia clara entre los meros tratados asociativos y las organizaciones internacionales genuinas, que - al igual que un estado - tienen atribuciones legislativas concretivas en el orden jurídico global.

CONCLUSIÓN

De todo lo anterior, la personalidad jurídica conforma una característica esencial para la actuación de una entidad en el orden internacional. El carácter absoluto de esta premisa subsiste aunque se reconozcan estructuras que no tengan esas características y que de alguna manera actúan en el contexto global. Esto se debe, principalmente, al hecho de que el no reconocimiento de una estructura como sujeto de derecho internacional dificulta su actuación, por ejemplo, en la producción de normas de derecho internacional.

Los estados fueron por mucho tiempo reconocidos como las únicas estructuras internacionales con personalidad. Durante el siglo XX, la personificación de las organizaciones internacionales se consolidó y es tema hoy sedimentado por la doctrina y por la jurisprudencia. La atribución de la personalidad, sin embargo, no es suficiente para que un sujeto pueda actuar en el orden global. Su ejercicio depende de los límites establecidos a la capacidad del agente, que en los estados se confunden con los límites de la soberanía y en las organizaciones internacionales, por regla general, se encuentran establecidos por la voluntad expresada en los tratados.

Las organizaciones internacionales cumplen actualmente, junto a los estados, un importante papel en el orden internacional. Estas estructuras producen normas, aplican el derecho y se hacen responsables - aunque de manera imperfecta, pero cada vez más - por la aplicación efectiva de su conjunto normativo. Son entidades hoy responsables, en gran medida, por la organización de la convivencia en el ambiente global.

La doctrina mayoritaria identifica con frecuencia la personalidad jurídica como elemento habilitado, de forma exclusiva, a caracterizar una organización internacional. En este sentido, los sujetos del derecho internacional, en particular los estados, crearían una organización simplemente al atribuir personalidad jurídica a un tratado que genere obligaciones de asociación.

No sería, sin embargo, razonable entender que cualquier tratado que establezca personalidad debe ser considerado investido de poderes para actuar en el orden internacional de manera concretiva - y, muchas veces, al mismo nivel de los estados - simplemente por tener personalidad reconocida.

Las organizaciones internacionales establecen sus propios sistemas normativos y estos sistemas deben tener, además de la capacidad para actuar, también maneras "judiciales" para asegurar su coherencia y estabilidad. En este panorama, la personalidad jurídica internacional puede, por ejemplo y con base en las teorías del poder estatal, identificarse con la función ejecutiva y, por otro lado, la producción de normas conforme a lo dispuesto por el tratado con el ejercicio de la función legislativa.

El poder, sin embargo y a partir de las construcciones teóricas desarrolladas por la teoría política durante los últimos siglos, también se expresa a través del ejercicio de la función judicial y que la analogía aquí propuesta resultaría, por lo tanto, la exigencia de que, en las estructuras de las organizaciones internacionales, también la función judicial sea considerada un requisito de su reconocimiento como tal.

Así, sólo cuando se pueda identificar en la estructura asociativa un sistema institucionalizado de solución de controversias que eventualmente surjan entre sus miembros habría una organización internacional capaz de, dentro de los límites de las capacidades que se le asignen, actuar a nivel internacional de manera comparable a los estados.

No se trata de igualar las organizaciones a los estados, sino de reconocer que, en determinadas circunstancias, estas entidades actúan en el orden internacional en igualdad de condiciones y que no todas las asociaciones internacionales tienen tales predicados.

Un marco normativo común, aunque dotado de personalidad, se encuentra confrontado con importantes barreras para asegurar su estabilidad sistémica y, luego, existen severas limitaciones a su actuación internacional como un cuerpo único y consolidado si no tiene un sistema de solución de controversias habilitado a estabilizar su derecho. Ordenes jurídicos de ese tipo no constituyen, por lo tanto, organizaciones internacionales, sino simplemente tratados asociativos que tienen personalidad.

En la primera parte de este estudio, se buscó establecer el contenido de conceptos como personalidad y capacidad - esenciales para los objetivos propuestos. Luego, la decisión de la Corte Internacional de Justicia que reconoció la personalidad jurídica internacional de las Naciones Unidas trajo factores jurídicos e históricos importante para el avance del raciocinio. En la tercera parte, las perspectivas nacionales e internacionales fueron comparadas para introducir el siguiente debate, que tenía la intención de establecer las bases de la separación entre los conceptos de organización internacional y de tratados asociativos. Para fundamentar la diferenciación señalada, se propuso, en la siguiente parte, el reconocimiento de la importancia de los sistemas institucionalizados de solución de controversias para fundamentar la hipótesis planteada. Por último, se presentó una nueva propuesta de clasificación de los sujetos de derecho internacional.

El establecimiento de criterios que diferencian claramente las organizaciones internacionales de los tratados asociativas se impone con urgencia en el contexto actual de proliferación de estructuras internacionales. De la clasificación propuesta, se pueden reconocer más fácilmente y diferenciar los entes que interactúan con los estados de los sistemas que sirven tan sólo de herramienta de interacción soberana.

NOTAS

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Para eliminar dudas con respecto a la ortografía, se señala la opción por el uso de la inicial minúscula para el término "estado" conforme el pensamiento internacionalista que, sin negar la importancia de ese actor del orden internacional, relativiza su centralidad. En ese sentido, CASELLA, Paulo Borba. BRIC: Uma perspectiva de cooperação internacional. São Paulo: Atlas, 2011, p. 01-02

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