1. INTRODUÇÃO

Nos últimos anos, as notícias sobre a escalada dos problemas referentes ao abastecimento de água em diversas localidades como o Chile, o sudeste do Brasil, a região de Mendoza na Argentina, o norte do Uruguai e na Venezuela dão conta dos aspectos sul-americanos da crise hídrica que assola diversas áreas do planeta.

Por outro lado, as controvérsias geradas entre Argentina e Uruguai com a instalação de duas fábricas de papel no território uruguaio do rio Uruguai denotam ainda a potencialidade dos conflitos de interesses na gestão e preservação dos recursos hídricos transfronteiriços.

Nesse sentido, a escassez de água potável e a necessária preservação dos mananciais a nível mundial são problemas presentes e com projeções de um futuro ainda mais agravadas. O Summary for Policymakers (SPM) do II Grupo de Trabalho do 5º Relatório do Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC), divulgado em novembro de 2014, traz dados preocupantes sobre a redução da oferta de água doce no mundo. Segundo estes estudos, os impactos das mudanças climáticas afetarão sensivelmente a oferta e distribuição da água doce no mundo, tornando imprescindível a cooperação das autoridades públicas, agentes do mercado e lideranças políticas de todos os níveis (locais, nacionais, regionais e mundiais) para adoção de mudanças voltadas para a mitigação (das vulnerabilidades socioambientais) e adaptação (aos padrões de sustentabilidade) significativas, no firme propósito de evitar o agravamento dos conflitos por água.

O mais preocupante é que esta realidade é apenas um dos diversos desdobramentos da crise ambiental mundial, a qual se caracteriza por ser crise da racionalidade humana, na medida em que representa problema epistemológico, desafiando os padrões majoritariamente estabelecidos nas relações homem-natureza.

A complexidade das conjunturas naturais e sociais envolvidas na deterioração da qualidade de vida requerem "a integração dos diversos campos do saber, bem como a construção de uma visão sistêmica e de um pensamento complexo que abarquem os aspectos culturais, ambientais, sociais e políticos que compõem esse fenômeno".

Num cenário global marcado pela crise ambiental e a forte assimetria entre os países ditos desenvolvidos e aqueles considerados em desenvolvimento. a redução das desigualdades socioambientais, especialmente nos Países em Desenvolvimento é de grande relevância para o equilíbrio ambiental:

Devido a múltiplas vulnerabilidades associadas a menores níveis de desenvolvimento e a recursos inadequados, os PEDs tendem a sofrer mais com as calamidades climáticas. Esses países não têm integrado a gestão do risco de desastres e a adaptação às mudanças climáticas, e suas iniciativas são, em geral, reativas a eventos específicos. Portanto, é necessário que o investimento e as decisões tecnológicas relacionadas à redução dos riscos de desastres e à adaptação às mudanças climáticas sejam incorporadas às estratégias de desenvolvimento nacionais. Neste contexto, enquanto os esforços de mitigação das mudanças climáticas permanecem importantes, os PEDs precisam priorizar a adaptação às mudanças climáticas de forma a otimizar a erradicação da pobreza. As áreas de maior necessidade são: a transformação fundamental da agricultura; a promoção às energias renováveis, em particular para o desenvolvimento rural sustentável; a construção eficiente em energia e resiliente ao clima; e a renovação de edifícios, incluindo a urbanização em cidades de baixo carbono e infraestruturas à prova do clima nas zonas costeiras. Dado o nível de urgência e a falta de tempo, é muito importante conseguir financiamento nacional suficiente e obter fundos externos adequados para as medidas de adaptação mencionadas acima. Um financiamento internacional adequado para adaptação deve contemplar (i) todos os custos para evitar o dano; (ii) a destruição real e o dano; e (iii) as oportunidades perdidas para o desenvolvimento em PEDs.

Os governos, ao engendrar as estratégias de aproveitamento dos recursos naturais por via dos Tratados Bilaterais ou Multilaterais de Investimento, ou ainda acordos diretos com investidores estrangeiros, devem respeitar certos corolários como por exemplo: o equilíbrio entre crescimento e a proteção do meio ambiente, a harmonia entre o incremento das finanças públicas (decorrentes das atividades econômicas) e a melhoria proporcional dos direitos sociais, o respeito à cultura e às tradições locais, a inclusão dos indivíduos no processo de tomada de decisões, etc.

Graham Mayeda chama atenção para a atuação de importantes circunstâncias transnacionais afetas aos acordos internacionais de investimento, por meio dos quais pode o investidor estrangeiro dificultar ou impedir que o Estado hospedeiro implemente medidas que exijam que investidores estrangeiros e nacionais administrem seus negócios de maneira socialmente responsável. A responsabilidade social, segundo o autor, estaria em medidas que fossem capazes de promover os direitos humanos, os direitos trabalhistas, os direitos da população nativa e algumas importantes obrigações ambientais.

É preciso, portanto, que os governos e as demais entidades da sociedade civil se conscientizem da conjuntura mundial de interdependência e da necessidade de coordenação de esforços para tomada de soluções efetivas no combate aos graves problemas, na medida em que os especialistas afirmam que estratégias isoladas tenderão ao fracasso.

Preconiza-se, assim a coordenação de esforços no sentido de minimizar as mazelas que afligem a humanidade como um todo, ou seja, ao mesmo tempo em que se propugna pela construção da Sociedade Internacional pluralista ganha força a necessidade de cooperação que apresenta uma tensão dialética entre soberania e cooperação. Pretende-se evitar, de toda forma, a imposição de uma nova forma de imperialismo de princípios. Trata-se de apoiar, no exercício dos diversos níveis da atividade jurídica internacional, o ideal de contribuir para uma sociedade internacional mais solidária, em contraponto a um ideal de "sacrifício da soberania no altar do desenvolvimento" ou de "desenvolvimento pelo direito" em substituição ao lema do pós-guerra "paz pelo direito". Em consonância com tal afirmação o engajamento pela cooperação internacional pode resultar de uma conscientização da própria ordem internacional, no sentido de uma efetiva solidariedade, necessária para superar os gravíssimos problemas já descritos.

Esse paradigma interdisciplinar do desenvolvimento sustentável alcançou também o Direito Internacional Investimentos, o que se denota pela tendência contemporânea de incluir a proteção socioambiental como elemento intrínseco de discussões, sobretudo quanto à epistemologia e à metodologia dos projetos de investimento:

É possível construir uma ponte -ainda que muito frágil e estreita- para incorporar considerações do desenvolvimento sustentável ao direito internacional dos investimentos. Contudo, não se deve esperar uma revolução a partir desse movimento. Nesse quadro, são mais importantes as reflexões sobre as interpretações e as metodologias que podem auxiliar a integração dos princípios do direito do meio ambiente, do direito social e dos direitos humanos em um caso de direito dos investimentos. Dessa forma, o desenvolvimento sustentável pode ser incorporado em sua complexidade ao direito internacional dos investimentos.

Destaque-se, desde logo, que o Desenvolvimento Sustentável está intrinsecamente correlacionado à ideia de cooperação, que é forma de resolução de conflitos mediante o qual os atores dividem seus esforços e coordenam suas ações de maneira a alcançar um objetivo comum.

O princípio da cooperação encontra-se fundamentado no dever de assistência e no Direito ao Desenvolvimento Sustentado dos povos; tem sua implementação apoiada em três vertentes distintas: a cooperação internacional tecnológica, a cooperação internacional econômica e, finalmente, a cooperação internacional jurídica a qual se destina a garantir a prestação jurisdicional quando os elementos desta transbordam os limites geográficos da jurisdição doméstica do Estado em que foi deflagrada.

Foi nesse sentido que, em dezembro de 2002, a 57ª Assembleia Geral das Nações Unidas declarou o período compreendido entre 2005-2014 como a Década das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável (DEDS), indicando a UNESCO (Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura) como órgão encarregado da elaboração do Plano Implementação do referido programa, que apregoa a adoção de novos paradigmas valorativos voltados para a promoção da Cidadania Planetária como forma de efetivação do direito fundamental ao meio ambiente sadio e ao desenvolvimento ambiental, cultural, econômica, ecológica, geográfica e politicamente sustentável das comunidades do planeta, preconizando a descentralização de poder em função da governança corporativa, a transdisciplinaridade com ênfase na cooperação e o limite tecnológico definido pela sustentabilidade em todos os sentidos: ambiental, social, cultural, econômico e ecológico.

Assim, o presente trabalho tratará, a partir da interdicisplinaridade na interação entre os diversos agentes econômicos atuantes no MERCOSUL, da importância da cooperação para a governança dos recursos hídricos transnacionais intrabloco de modo a alcançar e manter padrões sustentáveis na utilização dos mesmos, como forma de reduzir as assimetrias regionais e garantir o livre exercício de direitos humanos, especialmente o direito à agua como corolário de desenvolvimento (social, cultural, econômica, ecológica, geográfica e ambientalmente) sustentável.

2. O CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL: CONVERGÊNCIA E COMPLEMENTARIDADE

O desenvolvimento sustentável está presente no cotidiano da sociedade contemporânea e, por vezes, se observa como uma expressão bastante atual no vocabulário da comunidade internacional. Os conceitos que envolvem a sustentabilidade, contudo, são frequentemente desconhecidos, o que faz com que muitos se utilizem da expressão sem que efetivamente reconheçam a sua importância.

Naturalmente, a noção de desenvolvimento sustentável possui sua origem no constante debate internacional acerca do conceito puro de desenvolvimento. Em realidade, o conceito de desenvolvimento sustentável partiu da reavaliação da noção de desenvolvimento, predominantemente ligada à ideia de crescimento.

Na medida em que o conceito de desenvolvimento surge, porque acompanhado do crescimento econômico, faz-se necessária a visão progressista do desenvolvimento, "incluindo justiça social, distribuição de renda, capacidade tecnológica, pleno emprego, ambiente de trabalho seguro e saudável, cuidado com o meio ambiente e, por fim, bem estar socioeconômico, como um bem maior".

É por essa razão que se afirma que o desenvolvimento sustentável constitui uma noção multifacetada, capaz de compreender diferentes dimensões. Fruto de constantes discussões no plano internacional, a expressão "desenvolvimento sustentável" teve sua primeira utilização registrada no Relatório Brundtland, oficialmente intitulado "Our Common Future". O relatório foi elaborado a partir das discussões e debates travados nas reuniões da Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (World Comission on Environment and Development - WCED). O relatório Brundtland programou a realização da Rio-92 e estabeleceu o conceito de desenvolvimento sustentável, definindo-o como o desenvolvimento que "satisfaz as necessidades do presente sem comprometer a capacidade de as futuras gerações satisfazerem suas próprias necessidades".

Na tentativa de se compreender o desenvolvimento sustentável, é preciso imaginar um modelo econômico que seja capaz de gerar riqueza e bem-estar, promovendo, ao mesmo tempo, a coesão socioeconômica e impedindo a rápida degradação do meio-ambiente. É assim que, satisfazendo as necessidades presentes, não se compromete ou degenera a capacidade que as gerações futuras possuem de suprir suas próprias necessidades "utilizando recursos naturais disponíveis, de forma racional, equalizando sua capacidade produtiva com o não-exaurimento dessas reservas, e garantindo, assim, a busca por uma melhor qualidade de vida, em um meio ambiente saudável e ecologicamente equilibrado".

Necessário mencionar, entretanto, que referido conceito traçado pelo Relatório não diz respeito apenas ao impacto da atividade econômica no meio ambiente: trata-se da preocupação que se deve ter em relação aos efeitos das atividades econômicas na qualidade de vida e no bem-estar da sociedade do presente e do futuro.

Oswaldo Lucon chama atenção à aparente contradição existente entre os conceitos de sustentabilidade e desenvolvimento. Enquanto o conceito de desenvolvimento por vezes se associa à exploração dos recursos para o seu aproveitamento econômico, a sustentabilidade está atrelada à preservação. Segundo o autor, desenvolvimento e sustentabilidade se harmonizam quando são considerados os limites físicos à exploração, isto é, quando dá-se importância à capacidade de suporte de que o meio-ambiente dispõe quando da exploração de determinado recurso. Para Lucon, "desenvolvimento e sustentabilidade são termos considerados complementares em sua conceituação, apesar de apresentarem conflitos intrínsecos quando de sua aplicação".

Definição do conceito de desenvolvimento sustentável fez-se presente, de acordo com Fábio Morosini, em 1972, na Declaração de Estocolmo sobre o Desenvolvimento Humano. Referida declaração enfatizou a necessidade de os Estados adotarem, de forma coordenada e conjunta, um plano para o desenvolvimento, bem como de se estabelecer uma maneira de garantir o desenvolvimento protegendo e recuperando o meio-ambiente. Principais preocupações da Conferência de Estocolmo foram o crescimento populacional, o processo de urbanização e as tecnologias envolvidas na industrialização.

Salienta Sidney Guerra que a Conferência de Estocolmo conseguiu colocar a discussão ambiental no campo internacional. Ademais, a Conferência conseguiu alcançar "objetivos profícuos" por ter logrado definir as prioridades das futuras negociações sobre meio-ambiente, contribuindo também para a criação do Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (Pnuma), o estímulo à criação de órgãos nacionais dedicados à questão do meio ambiente em dezenas de países que ainda não os tinham, o fortalecimento de organizações não governamentais e a maior participação da sociedade civil nas questões ambientais.

O desenvolvimento sustentável foi foco de análise de outros diplomas internacionais posteriormente elaborados, apresentando um sem-número de formulações e especificações. A Conferência das Nações Unidas Sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro entre 3 e 14 de junho de 1992 (CNUMAD), também conhecida como Cúpula da Terra ou Rio 92, figura como um exemplo. Dentre os vários documentos surgidos a partir dessa conferência, a Declaração do Rio estabeleceu a necessidade de todos os países perseguirem o desenvolvimento econômico, diferentemente daquilo previsto no Relatório Brundtland, onde foi estabelecido que apenas os países em desenvolvimento atuariam com vistas ao desenvolvimento econômico, proporcionando à população o acesso às necessidades básicas.

Cite-se, ainda, a Declaração de Copenhague sobre Desenvolvimento Social, de 1995, que reforçou o desenvolvimento econômico e social e a proteção ao meio ambiente como pertencentes ao conceito de desenvolvimento sustentável. O mesmo reforço foi feito pela Declaração de Johanesburgo, de 2002, que também visa a conquista do desenvolvimento sustentável por meio da erradicação da pobreza; das mudanças nos hábitos de consumo e dos padrões de produção; e da proteção e uso consciente dos recursos naturais. Os mesmos objetivos e definições também foram citados e almejados mais recentemente, em 2012, na ocasião da Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável (CNUDS), conhecida também como Rio+20.

É nesse contexto que se conclui que o conceito de desenvolvimento sustentável deve se fundamentar sobre um tripé básico: a atividade econômica, o meio-ambiente e o bem-estar da sociedade. Assim, identifica-se que a definição de desenvolvimento sustentável se baseia não apenas em aspectos que digam respeito ao meio-ambiente. Apesar de a expressão ter sido cunhada, primeiramente, pelo Relatório de Brundtland e ter sido consagrada por outros diplomas que exaltavam, mormente, a necessidade da proteção do meio-ambiente, percebe-se, por todo o exposto, que o desenvolvimento sustentável ultrapassa o foco da proteção ao meio-ambiente, visando a redução da pobreza, o uso consciente dos recursos naturais e o acesso da população a condições mínimas de bem-estar e de qualidade de vida.

Não é por outro motivo que Hans Michael van Bellen estipula diferentes abordagens conceituais e práticas acerca do desenvolvimento sustentável: (i) a sustentabilidade da perspectiva econômica, que se baseia na correta e equilibrada alocação, distribuição e escala dos fluxos de recursos de um Estado; (ii) a sustentabilidade da perspectiva social, referente ao bem-estar humano, à condição humana e aos meios usados para aumentar a qualidade de vida dos seres humanos; (iii) a sustentabilidade da perspectiva ambiental, que se preocupa com os impactos da atividade humana sobre o meio ambiente, visando a ampliação da capacidade do planeta por meio da utilização racional do potencial encontrado na natureza, deteriorando-a o mínimo possível; (iv) a sustentabilidade da perspectiva geográfica, que é alcançada através de uma melhor distribuição e alocação dos assentamentos humanos e das atividades econômicas, buscando configurar áreas rurais e urbanas da maneira mais adequada; e (v) a sustentabilidade da perspectiva cultural, que se relaciona com a concretização da modernização de determinada sociedade sem que ocorra o rompimento da identidade cultural dentro de determinados contextos espaciais.

A sustentabilidade não se concentra apenas na vertente que confere proteção ao meio ambiente; ela pode ser observada a partir de diversas perspectivas, projetando em determinada comunidade diferentes dimensões acerca da sustentabilidade. A essência da sustentabilidade está no fato de que determinada atitude deve ser tomada considerando as consequências em longo prazo.

Todo e qualquer ato perpetrado por qualquer membro de uma comunidade deve ser no sentido de evitar que se coloque em risco a qualidade de vida das gerações futuras. É por essa razão que o desenvolvimento sustentável inclui também um elemento político: a partir do momento em que toda a sociedade compreende a sua própria função de mantenedora de um espaço ambiental, social e economicamente equilibrado, é possível que ela se enxergue como componente político indispensável à efetivação daquilo que chamamos de direito ao desenvolvimento.

Assim, em contraponto ao ideal do crescimento (cartesiano), especialmente a partir da CNUMAD, a abordagem contemporânea do desenvolvimento (ambiental, cultural, ecológica, econômica, geográfica, política e socialmente) sustentável assumiu relevância estratégica em diversas áreas do conhecimento, na medida em que este novo paradigma vem sugerir a reavaliação e a reinterpretação de uma série de valores interinstitucionais como a Ética integrada ao cotidiano para o desenvolvimento orgânico, holístico, participativo, onde os seres humanos são vistos como inseparáveis dos ecossistemas, em uma relação de sinergia de conhecimento indivisível, empírico e intuitivo.

Nesse contexto, a natureza deve ser entendida como um conjunto de sistemas inter-relacionados, onde o todo é maior que a soma das partes, e o conceito de bem-estar seja avaliado pela qualidade das inter-relações entre os sistemas ambientais e sociais com ênfase qualidade de vida, preconizando a descentralização de poder em função da governança corporativa, a transdisciplinaridade com ênfase na cooperação e limite tecnológico definido pela sustentabilidade ambiental, cultural, ecológica, econômica, geográfica, política e social.

3. ESTRUTURA E PRINCÍPIOS DE REGULAÇÃO EM MATÉRIA AMBIENTAL NO MERCOSUL

Por conta da extensão deste Bloco (mais de 56% do território do continente sul-americano) e da grande diversidade de ecossistemas compostos por bacias hidrográficas, florestas equatoriais, tropicais e subtropicais, zonas costeiras, cerrados, pampa, o chaco, o pantanal, regiões semidesérticas, e as montanhas andinas, dentre outros, a regulação em matéria ambiental no Mercosul é de importância estratégica para os objetivos da integração econômica almejada pelos Estados-Partes, conforme estabelecido já no Preâmbulo do Tratado de Assunção.

Observa-se que, embora o referido diploma não seja um acordo específico na matéria ambiental, o seu Preâmbulo estabelece três princípios que devem informar a coordenação das políticas macroeconômicas dos Estados-Partes com relação à utilização dos recursos ambientais nos diversos setores da economia de maneira: a gradualidade, a flexibilidade e o equilíbrio.

O princípio da gradualidade informa que o processo de integração deve buscar a convergência harmoniosa entre os aspectos econômicos e sociais com vistas à proteção ambiental, enquanto o princípio da flexibilidade, por conta de situações excepcionais, admite eventuais discrepâncias no avanço da integração. Por fim, o princípio do equilíbrio estabelece a impossibilidade de que uma parte recaia em benefício excessivo em detrimento de prejuízo demasiadamente da outra parte.

De uma maneira geral, pode-se dizer que os artigos 1º e 5º do Tratado de Assunção já serviriam como bases jurídicas para elaboração de um marco regulatório ambiental específico para o Mercosul. Paralelamente, a Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD/RIO 92) também é importante referência na formação dos instrumentos ambientais no Mercado Comum do Sul. Corroborando tal entendimento dê-se destaque à Declaração de Canela dos Presidentes dos Países do Cone-Sul Prévia à Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ocorreu nos dias 21 e 22 de fevereiro de 1992. A partir deste documento, o Brasil firmou tratados bilaterais de cooperação em matéria ambiental específicos com o Uruguai e a Argentina.

A abordagem institucional ambiental no Mercosul começou de forma sectária (em que cada Subgrupo de Trabalho tratava da matéria exclusivamente nos temas afetos ao seu âmbito), o que durou até 1992, com a instituição da Reunião Especializada em Meio Ambiente (REMA), cujo objetivo era analisar a legislação ambiental dos Estados-Membros com vistas à adoção de medidas de proteção ambiental intrabloco por meio de recomendações ao Grupo Mercado Comum. A REMA elaborou as Diretrizes Básicas em Matéria de Política Ambiental do Mercosul, aprovadas pela Resolução nº 10/1994 do Grupo Mercado Comum.

A terceira fase se estabeleceu com o redesenho institucional do Mercosul conferido pelo Protocolo de Ouro Preto, de 17 de dezembro de 1994, cuja eficácia pôs fim ao período transitório e conferiu personalidade jurídica de Direito Internacional Público ao referido bloco. Por conta dessas alterações, a Resolução GMC nº 20/1995 (posteriormente confirmada pela Decisão do Conselho Mercado Comum nº 59/2000) criou o Subgrupo de Trabalho em matéria ambiental (SGT nº 6), e extinguiu a REMA.

Pode-se considerar como quarta fase o período inaugurado pela eficácia simultânea (em todo o bloco de integração) do marco jurídico em matéria ambiental do Mercosul: o Acordo-Quadro do Meio Ambiente (Decisão CMC nº 2 de 22 de junho de 2001) e seu Protocolo Adicional em Matéria de Cooperação em Emergências Ambientais (Decisão CMC nº 04, de 08 de julho de 2004).

Por meio deste arcabouço jurídico-institucional, os Estados-Partes do Mercosul reafirmam o compromisso comum de preocupação intergeracional assumido na CNUMAD/RIO 92, estabelecendo como objetivo alcançar a integração econômica por meio da adoção de padrões de desenvolvimento ambiental, cultural, econômica, ecológica, geográfica e politicamente sustentáveis, conforme disposto nos artigos 1º, 2º e 4º do referido instrumento.

Ressalte-se que dentre as obrigações programáticas do Acordo-Quadro sobre o Meio Ambiente no Mercosul, o artigo 3º estabelece os princípios informadores com remissão àqueles já constantes do Tratado de Assunção (gradualidade, flexibilidade e equilíbrio) além de orientar para adoção da epistemologia ambiental na formulação de políticas setoriais de integração, a cooperação institucional para a implementação do desenvolvimento ambiental, cultural, econômica, ecológica, geográfica e politicamente sustentável no bloco, prioridade no tratamento das causas de problemas ambientais, fomento à efetiva participação social e o exercício da política ambiental por meio de instrumentos econômicos e regulatórios.

Pelo disposto no artigo 6º, incumbe aos Estados-Partes enfrentar os problemas socioambientais das diversas sub-regiões, mas não de maneira isolada, devendo incluir todas as entidades da sociedade civil no engendramento das políticas públicas:

Art. 6º Os Estados partes aprofundarão a análise dos problemas ambientais da subregião, com a participação dos organismos nacionais competentes e das organizações da sociedade civil, devendo implementar, entre outras, as seguintes ações:

a. incrementar o intercâmbio de informação sobre leis, regulamentos, procedimentos, políticas e práticas ambientais, assim como seus aspectos sociais, culturais, econômicos e de saúde, em particular aqueles que possam afetar o comércio ou as condições de competitividade no âmbito do MERCOSUL;

b. incentivar políticas e instrumentos nacionais em matéria ambiental, buscando otimizar a gestão do meio ambiente;

c. buscar a harmonização das legislações ambientais, levando em consideração as diferentes realidades ambientais, sociais e econômicas dos países do MERCOSUL;

d. identificar fontes de financiamento para o desenvolvimento das capacidades dos Estados partes, visando a contribuir com a implementação do presente Acordo;

e. contribuir para a promoção de condições de trabalho ambientalmente saudáveis e seguras para, no marco de um desenvolvimento sustentável, possibilitar a melhoria da qualidade de vida, o bem-estar social e a geração de emprego;

f. contribuir para que os demais foros e instâncias do MERCOSUL considerem adequada e oportunamente os aspectos ambientais pertinentes;

g. promover a adoção de políticas, processos produtivos e serviços não degradantes do meio ambiente;

h. incentivar a pesquisa científica e o desenvolvimento de tecnologias limpas;

i. promover o uso de instrumentos econômicos de apoio à execução das políticas para a promoção do desenvolvimento sustentável e a proteção do meio ambiente;

j. estimular a harmonização das diretrizes legais e institucionais com o objetivo de prevenir, controlar e mitigar os impactos ambientais nos Estados Partes, com especial atenção às áreas fronteiriças

k. prestar, de forma oportuna, informações sobre desastres e emergências ambientais que possam afetar os demais Estados Partes e, quando possível, apoio técnico e operacional;

l. promover a educação ambiental formal e não formal e fomentar conhecimentos, hábitos de conduta e a integração de valores orientados às transformações necessárias ao alcance do desenvolvimento sustentável no âmbito do MERCOSUL;

m. considerar os aspectos culturais, quando pertinente, nos processos de tomada de decisão em matéria ambiental; e

n. desenvolver acordos setoriais, em temas específicos, conforme seja necessário para a consecução do objetivo deste Acordo.

Como se vê acima, a opção política expressa pelo Acordo-Quadro reiterando a Resolução GMC nº 10/1994 busca a harmonização das legislações nacionais em detrimento da adoção de regulação ambiental única. De maneira a melhor delimitar o espectro dessa harmonização pretendida, o seu Anexo elenca as Áreas Temáticas que em que a cooperação ambiental dos Estados do Mercosul dar-se-á por meio da coordenação setorial das respectivas políticas macroeconômicas:

1). Gestão sustentável dos recursos naturais 1.a. fauna e flora silvestres 1.b. florestas 1.c. áreas protegidas 1.d. diversidade biológica 1.e. biossegurança 1.f. recursos hídricos 1.g. recursos ictícolas e aqüícolas 1.h. conservação do solo

2). Qualidade de vida e planejamento ambiental 2.a. saneamento básico e água potável 2.b. resíduos urbanos e industriais 2.c. resíduos perigosos 2.d. substâncias e produtos perigosos 2.e. proteção da atmosfera/qualidade do ar 2.f. planejamento do uso do solo 2.g. transporte urbano 2.h. fontes renováveis e/ou alternativas de energia

3). Instrumentos de política ambiental 3.a. legislação ambiental 3.b. instrumentos econômicos 3.c. educação, informação e comunicação ambiental 3.d. instrumentos de controle ambiental 3.e. avaliação de impacto ambiental 3.f. contabilidade ambiental 3.g. gerenciamento ambiental de empresas 3.h. tecnologias ambientais (pesquisa, processos e produtos) 3.i. sistemas de informação 3.j. emergências ambientais 3.k. valoração de produtos e serviços ambientais

4). Atividades produtivas ambientalmente sustentáveis 4.a. ecoturismo 4.b. agropecuária sustentável 4.c gestão ambiental empresarial 4.d. manejo florestal sustentável 4.e pesca sustentável

Dessa forma, cada Estado-Parte deverá estabelecer suas próprias estratégias para alcançar as metas institucionais referentes aos temas elencados. Tais ações devem buscar: a formação de consciência voltada para o desenvolvimento (ambiental, cultural ecológica econômica, geográfica política e socialmente) sustentável de cada sub-região; incentivar a maior participação dos indivíduos e de todas as entidades da sociedade civil na tomada de decisões relativos ao meio ambiente, além de facilitar cooperação internacional para o desenvolvimento e a transferência de novas tecnologias ambientalmente idôneas.

A integração econômica, conforme pretendida pelo Tratado de Assunção, resulta num primeiro momento, na cooperação por meio do exercício compartilhado de soberania pelos Estados-Partes em várias áreas afetas ao desenvolvimento e aperfeiçoamento do Mercado Comum (espaço supranacional). Neste sentido, pode-se defender a evolução institucional Mercosul como verdadeiro organismo internacional de integração, dotado de personalidade jurídica internacional autônoma e instituições representativas que se distinguem daquelas ligadas aos seus Estados-partes.

Tal circunstância não afasta, nem tampouco se contrapõe à necessidade da cooperação internacional por meio da intergovernabilidade, que é marcada pelo exercício individual e concatenado da jurisdição doméstica por cada Estado-parte, tendo em vista os atributos da autonomia, independência e liberdade (jurisdição doméstica ou domínio reservado) de cada integrante do Mercosul:

Os processos apontados sinalizaram para uma revisão do conceito de soberania e para extremos de questionamento em torno do papel do Estado, chegando alguns autores a vaticinar o fim do Estado. João Eduardo Alves Pereira entende que, considerando a forte relação das empresas transnacionais com seus países de origem, os fluxos econômicos do mundo globalizado precisam de pontos nodais e eixos das redes, e o Estado continua como agente econômico impulsionador e promotor de grande importância para a economia mundial. Assim, o ente estatal abre mão de parte da soberania para garantir o fluxo de investimentos, mas ao mesmo tempo deve garantir a preservação de determinados valores estratégicos de sua preservação. Diego Arroyo também aponta este processo de limitação da soberania. É preciso reconhecer, ainda, que a crise financeira dos mercados, eclodida em meados de 2008, provocou muitas medidas de socorro a instituições financeiras e comerciais antes consideradas inexpugnáveis e blindadas em relação a crises. A retomada da defesa de um Estado interventor na economia, como uma possível solução ao problema, mais uma vez ilustra um efeito pendular em matéria de regulação de investimentos.

A vigência formal do Acordo-Quadro em Matéria Ambiental do Mercosul sinaliza o compromisso em prol do desenvolvimento (ambiental, cultural, ecológica, econômica, geográfica política e socialmente) sustentável do bloco, mas sua efetiva realização requer o concerto macroeconômico de programas e políticas públicas socioambientais internas estabelecidos no âmbito interno de cada Estado-parte Mercosul no sentido da superação das assimetrias intrabloco como também daquelas verificadas internamente:

As grandes disparidades existentes entre os integrantes do Mercosul agravadas pelas sucessivas crises que o abalaram nos últimos anos, bem como a ausência de instituições efetivas e supranacionais - contribuem para que as iniciativas em torno da questão ambiental e sua relação com as políticas comerciais intra e extra bloco não avancem e fiquem relegadas a segundo plano. (...) No entanto, observa-se que problemas como intensa concentração de renda, adoção de modelos de desenvolvimento excludentes e elevados índices de pobreza, uma realidade presente em toda a área do Mercosul, inclusive em suas grandes metrópoles, têm contribuído para impactar negativamente o meio ambiente. Em face dos preocupantes indicadores sociais do Mercosul, espera-se que as pressões políticas e econômicas de grupos de interesse contribuam para a inserção do tema ambiental, bem como a sua integração com as políticas comerciais e sociais, como assuntos prioritários nas futuras negociações do bloco.

Por tais motivos, concomitantemente ao compromisso da integração econômica firmado no Tratado de Assunção, cada Estado-parte integrante do Mercosul desenvolve e implementa as próprias estratégias para superar os problemas de infraestrutura e promover maior desenvolvimento interno, valendo-se, muitas vezes, dos investimentos internacionais para alcançar tais objetivos.

No entanto, conforme afirma Calixto Salomão Filho, mesmo um intenso fluxo de investimentos pode acabar causando efeitos prejudiciais à economia e à população do Estado hospedeiro. Isso porque, quanto maior for o grau de concentração de poder econômico nos Estados hospedeiros, mais ainda os fluxos de capital permanecerão fechados dentro de determinado setor econômico, não se espalhando pela economia e, consequentemente, não permitindo o desenvolvimento.

A globalização da economia que caracteriza a nossa era implicou, além do mais, um aumento muito significativo das operações de investimento estrangeiro. Para as economias emergentes, esse investimento é um instrumento fundamental a fim de viabilizar a exploração dos recursos naturais de que são titulares e a construção das infraestruturas de que carecem. Para os países desenvolvidos, é uma forma não menos relevante de suprir as necessidades de capital do Estado e das empresas. O investimento estrangeiro é, porém, fortemente vulnerável a interferências do Estado que o acolhe, quer por via de medidas de nacionalização ou expropriação, quer através de restrições ao repatriamento dos lucros do investidor, do aumento de impostos ou de alterações legislativas de outra natureza.

Com efeito, a superposição das circunstâncias internas e regionais dificulta consideravelmente coordenação das políticas macroeconômicas em matéria socioambiental assumidos no âmbito do bloco de integração. A implementação da cooperação em projetos relativos aos recursos hídricos transfronteiriços no Mercosul depende da interação constante entre os Estados-partes, o que, por sua vez, fica prejudicado, especialmente por conta da indefinição relativa às regras institucionais em outras áreas como, por exemplo, as normativas sobre investimentos do Mercosul:

O panorama normativo do MERCOSUL relacionado a investimentos foi completamente alterado em 2010 pela Decisão CMC 30. A norma referida revogou, em síntese, as Decisões CMC 11/93 Protocolo de Colônia- e CMC 11/94 Protocolo de Buenos Aires e aprovou as diretrizes para a negociação de um acordo de investimentos para a região. Instruiu-se, para tanto, o Sub-grupo de Trabalho nº 12 de Investimentos- que elaborasse uma proposta de acordo a ser apresentada na última reunião ordinária do GMC daquele mesmo ano. Entre as diretrizes para os entendimentos, foram fixados o âmbito de aplicação que corresponderia ao protocolo, as obrigações principais das partes, as regras de tratamento nacional e transparência e, ainda, os limites da regulamentação nacional. Cumpre destacar que as negociações deveriam se concentrar, principalmente, nos investimentos externos diretos relacionados a bens, isto é, em esfera muito menos ambiciosa que a prevista nos dois protocolos revogados. Além disso, os limites estabelecidos sugeriam que o conceito de investimentos seria também menos abrangente que aquele previsto nos protocolos do início dos anos 90. Destaca-se como ponto positivo das diretrizes fixadas, a escolha do sistema previsto no Protocolo de Olivos como base à solução de eventuais controvérsias, mas, conforme mencionado, a proposta era muito menos ambiciosa que aquela dos Protocolos de Colônia e de Buenos Aires e deixava maior margem de atuação e aplicação do direito nacional dos estados.

Neste diapasão, é preciso compreender a interação entre dois feixes de competência distintos, porém convergentes e complementares dos Estados-partes do Mercosul partir do seu marco jurídico em matéria ambiental: a soberania permanente e a gestão compartilhada sobre os recursos hídricos transfronteiriços intrabloco.

4. SOBERANIA PERMANENTE/COMPARTILHADA SOBRE OS RECURSOS HÍDRICOS TRANSFRONTEIRIÇOS NO MERCOSUL

Costuma-se dividir os recursos hídricos entre bacias hidrográficas (águas superficiais) e sistemas aquíferos (subterrâneos). O número destes na América do Sul é impressionante. De acordo com dados levantados pela Organização das Nações Unidas no programa UN Water, das 79 (setenta e nove) bacias hidrográficas transfronteiriças de todo o continente Americano, 38 (trinta e oito) delas se localizam na porção meridional do continente -dentre as quais se encontram a Bacia Amazônica, a Bacia do Prata e a do Orinoco�. Já com relação aquíferos, cabe ressaltar que dos 79 (setenta e nove) Sistemas Aquíferos Internacionais verificados no continente americano, 29 (vinte e nove) deles se encontram na América do Sul, incluindo aí o Aquífero Guarani e o Aquífero Amazonas.

Historicamente, a região do Rio da Prata - região está em que está uma considerável parte do Aquífero Guarani e que abrange quatro países - sempre foi uma região de litígios fronteiriços e de conflitos pela disputa da hegemonia regional. Brasil, Uruguai, Argentina e Paraguai, se envolveram em inúmeras disputas que passam por conflitos bélicos, como a Guerra do Paraguai, a conflitos políticos para demarcação de suas fronteiras, além de conflitos internos em cada um dos países que atrapalharam a estabilidade econômica e política da região, por conta da posição político-econômica onde está situada está a Bacia da Prata. A importância da Bacia do Prata provém da posição político-econômica central que ela ocupa na América do Sul e da riqueza de seus ecossistemas.

Na medida em que as economias dos Estados ribeirinhos se desenvolveram ao redor da Bacia Platina, o uso de suas águas desencadeou, por um lado, conflitos regionais e, por outro, novas formas de cooperação. O Direito Internacional de Águas foi desenvolvido na região especialmente a partir do final da década de 60, com a criação do Comitê Internacional Coordenador dos Países da Bacia do Prata (Declaração Conjunta de Brasília de 23 de abril de 1969), incorporando o princípio de unidade de bacia. Junto com este, outros princípios de Direito Internacional de Águas foram incluídos no regime jurídico da Bacia naquele período. O Tratado da Bacia do Prata de 1969 e a Declaração de Assunção de 1971 reconheceram os princípios de cooperação, uso equitativo e razoável, proibição de dano sensível e desenvolvimento sustentável.

Considerando a recente entrada da Venezuela no Mercosul, as perspectivas de expansão ainda maior deste bloco de integração e o próprio Tratado Constitutivo da União das Nações Sul-americanas (23 de maio de 2008), pode-se considerar que as três principais bacias hidrográficas (Prata, Amazônica e Orinoco) e os dois maiores aquíferos da América do Sul (Guarani e Amazonas) estão potencialmente inseridos no contexto da cooperação intergovernamental mercosulina.

Veja-se que a soberania reconhecida aos Estados admite duas conotações: o aspecto interno e o externo. O primeiro embasa o direito dos Estados de estabelecer sua organização política, legislativa, jurisdicional e territorial; já o segundo aspecto deste atributo representa "a competência conferida aos estados pelo direito internacional e se manifesta na afirmação de liberdade do estado em suas relações com os demais membros da comunidade internacional". Isto significa que no plano interno, a soberania "se confunde com o conceito de autonomia", e no externo "com o de independência".

Na sua 13ª sessão, a ONU resolveu, entre outras medidas, criar uma comissão sobre o assunto, que convergiu, após intensos estudos, para a Declaração sobre a Soberania Permanente em Relação aos Recursos Naturais, que foi adotada na Assembleia Geral como a Resolução 1.803, de 14 de dezembro de 1962. Essa resolução representou uma posição conciliatória, tendo sido adotada por 87 votos a favor, 2 contra e 12 abstenções. A questão da soberania sobre os recursos naturais passou a ser considerada também um "direito ao desenvolvimento", demonstrando uma natureza político-jurídica. Não se trata de achar que o direito dos Estados de apropriar-se de propriedade de estrangeiros em seu território fosse novidade, já que até nos escritos de Grócio e outros clássicos o dominium eminens foi reconhecido. Trata-se de reconhecer que, embora o respeito do Estado aos direitos adquiridos de estrangeiros seja um princípio básico do Direito Internacional, isso não significa que não possa haver violação aos direitos dele decorrentes, desde que tal fato se coadune com as necessidades e com o interesse geral que o Estado soberano precisa garantir.

Assim, a desenvolveu-se a soberania permanente sobre os recursos naturais, que reconhece aos Estados, sob o fundamento do direito à autodeterminação, a prerrogativa do Estado de exercer, a qualquer tempo, o controle jurídico, político e institucional sobre os recursos naturais encontrados em seu território, ainda que estes estejam, temporariamente, sob a posse ou mesmo propriedade de particulares.

Isto não significa dizer que o exercício da soberania permanente seja ilimitado, pois a independência dos Estados é regulamentada pelos princípios do Direito Internacional:

No tocante às águas transfronteiriças, as duas manifestações são igualmente importantes e acarretam direitos e deveres distintos. O recurso hídrico transfronteiriço possui uma natureza dupla: se por um lado é visto como um bem partilhado por dois ou mais Estados, por outro é percebido como uma importante fonte hídrica nacional, que abastece a inúmeros usuários. No plano interno, cabe ao Estado estabelecer as políticas de água, o seu domínio, as competências para o seu gerenciamento e a jurisdição para resolução dos conflitos, bem como, garantir o acesso às populações e a proteção ambiental. No plano externo, possui a responsabilidade de manter um nível aceitável de qualidade e quantidade das águas para os demais países com os quais a compartilha e a de não praticar ações ou atividades que causem danos significativos aos seus vizinhos. Essa soberania externa é que permite aos Estados estabelecerem pactos de direitos e obrigações referentes à água e ao ambiente com outros sujeitos de direito internacional.

Note-se ainda que, especificamente com relação aos recursos hídricos transfronteiriços, dois ou mais Estados que compartilham recursos naturais são suscitados, por força da Resolução nº 3.129, (de 13 de dezembro de 1973) da Assembleia Geral das Nações Unidas, a implementarem medidas de cooperação ambiental baseadas em padrões harmoniosos de exploração e preservação do recurso por eles partilhado. Já o artigo 3º da resolução nº 3.281 (de 12 dezembro de 1974), também conhecida como a Carta dos Direitos e Deveres Econômicos dos Estados estabelece que na exploração dos recursos naturais compartilhados por dois ou mais países, cada Estado deve cooperar com base em um sistema de informações e consultas prévias, a fim de conseguir a melhor utilização desses recursos sem causar danos ao interesse legítimo dos demais.

Dessa forma, pelo menos no plano normativo, a soberania não justifica uma barreira ideológica ou logística à cooperação regional ou internacional. No âmbito das relações Internacionais a situação pode ser distinta, porém, no atual contexto contemporâneo ou os Estados cooperam ou não conseguirão solucionar o impasse ambiental generalizado que os ameaça. O conceito de soberania representa a base das relações internacionais e do direito internacional, portanto é um requisito para estreitar a cooperação e estabelecer os acordos internacionais. Os recursos hídricos não respeitam fronteiras, a água é uma substância fluida e em constante movimento, o que obriga o seu reconhecimento como recurso natural compartilhado entre diversos Estados. Nesse caso, os Estados enfrentam um problema de ação coletiva, que exige a construção de pactos cooperativos para proteger e compartilhar o recurso hídrico. Em um cenário de abundância, a soberania dos Estados pode ser exercida com maior liberdade, porém com o advento de uma crise hídrica, os Estados terão que reinterpretar sua forma de exercê-la de forma compatível com essa natureza compartilhada, incluindo cada vez mais deveres e não apenas direitos.

Pode-se perceber que no Direito Internacional contemporâneo, quando dois ou mais Estados compartilham um mesmo recurso hídrico, a prerrogativa da soberania permanente sobre os recursos naturais cede espaço à noção da soberania compartilhada, motivo pelo qual os Estados devem empreender estratégias de cooperação de maneira a gerir os referidos recursos de maneira integrada para alcançar os compromissos assumidos pelos gestores perante a sociedade internacional.

Com efeito, a perspectiva da cooperação transfronteiriça em matéria de recursos hídricos na América do Sul é uma das mais importantes ferramentas para promoção do desenvolvimento (ambiental, cultural, ecológica, econômica, geográfica, política e socialmente) sustentável da região. Dessa forma, o aperfeiçoamento da governança regional das bacias hidrográficas e dos sistemas aquíferos transfronteiriços revela-se estratégico para o futuro em meio às ameaças provocadas pelas mudanças climáticas, tais como a diminuição da oferta de água potável e a contaminação dos mananciais sul-americanos.

5. CONSIDERAÇÕES ACERCA DA GOVERNANÇA DOS RECURSOS HÍDRICOS EM ESCALA MUNDIAL

Tendo em vista que as questões relativas à água nas escalas locais, nacionais, e de bacia, estão interligadas com um sistema global da água, o que requer instituições multilaterais e políticas internacionais para a gestão da água, a governança dos recursos hídricos, inicialmente entendida apenas como questão de soberania interna, vem sendo tratada contemporaneamente como governança global da água.

Muito embora não haja unanimidade acerca do conceito, há grande aceitação da noção de que governança das águas não é apenas um instrumento de políticas, mas sim processo político de gestão dos recursos hídricos:

Este é um processo político em que diversos atores debatem e tentam acordar os objetivos a serem perseguidos, os valores e princípios, e os instrumentos utilizados para a gestão dos recursos hídricos. O modo como estas questões são tratadas e discutidas, e a forma de tomada de decisões, é que configuram o processo de governança da água. Assim, quem participa, como participa e como são tomadas as decisões é o que realmente configura a governança (...) A questão principal da governança é definir quem participa do processo de tomada de decisão e quem realmente decide. Porque o problema do acesso e distribuição dos recursos hídricos está relacionado com esta questão do processo de tomada de decisão, isto é, o grupo de atores que decide de acordo com os seus interesses, valores e princípios sobre os direitos sobre os recursos hídricos, seu acesso, distribuição e, portanto, gestão. Boelens aponta para o fato de que muitas vezes os sistemas hídricos de grupos marginalizados não são levados em consideração nas políticas nacionais e internacionais sobre recursos hídricos, pois estes atores em geral não participam efetivamente das decisões.

É nesse contexto que, a partir da CNUMAD/RIO 92 o tema da governança das águas (water governance), apesar de não ser verdadeiramente novo, assumiu lugar de destaque nos fóruns internacionais. A busca pela governança dos recursos hídricos transfronteiriços e sua a gestão integrada por meio da cooperação internacional tem sido a tônica das discussões nos fóruns mundiais sobre água e meio ambiente:

No caso dos recursos hídricos transfronteiriços, a governança vai se fundamentar em três pilares elementares. O primeiro é representado pelas organizações internacionais intergovernamentais, como, por exemplo, a UNESCO, UNEP e UNDP, que têm desempenhado um papel de destaque na coordenação das políticas internacionais de meio ambiente e águas e na definição dos temas da agenda ambiental global. O segundo se baseia no direito internacional do meio ambiente e das águas doces e seu calidoscópio de instrumentos de graus normativos distintos provenientes dos vários atores internacionais. A terceira base é representada pelos mecanismos de financiamento que fornecem os recursos econômicos necessários para avançar com as políticas ambientais internacionais, como é o caso das contribuições que financiam as diversas agências internacionais, ou os fundos captados pelo Banco Mundial ou outros bancos multilaterais. Essas três dimensões da governança internacional têm como principal objetivo estimular a cooperação entre os Estados e promover a aplicação de mecanismos previstos na gestão integrada dos recursos hídricos (GIRH).

Cabe aqui a diferenciação técnica entre a governança da água e gestão integrada dos recursos hídricos. A governança se refere ao arcabouço institucional (processos e estruturas) por meio da qual são definidas e identificadas as metas de gestão a serem perseguidas. Já o termo gestão dos recursos hídricos trata dos mecanismos e medidas práticas utilizadas para atingirem aquelas metas traçadas e, portanto, atingir melhores resultados. Em outras palavras, a governança da água é responsável por estabelecer a estrutura para decidir quais serão as atividades de gestão dos recursos hídricos que serão implementadas.

Em nível mundial cooperação internacional contribuiu para o incremento do conhecimento acerca dos recursos hídricos transfronteiriços. Dê-se destaque para o Programa Hidrológico Internacional da UNESCO. O Programa ISARM (Internationally Shared Aquifer Resources Management) apresentou um inventário com os aquíferos transfronteiriços no mundo e promoveu diversos projetos regionais e catalogou mais de 276 aquíferos transfronteiriços. Essa identificação tornou seus limites visíveis e permitiu seu reconhecimento como recursos compartilhados que exigem a cooperação entre os Estados. Outro projeto de destaque foi a Avaliação de Recursos Hídricos Subterrâneos sob os Efeitos da Atividade Humana e as Mudanças Climáticas (GRAPHIC), instituído em 2004, que busca investigar a interação das águas subterrâneas com o ciclo hidrológico e com os ecossistemas diante da pressão das atividades humanas e das mudanças climáticas.

Há, ainda, o Fundo Mundial para o Meio Ambiente (GEF), mecanismo internacional de financiamento de projetos ambientais. Em 1994, o GEF foi reestruturado e separado do sistema do Banco Mundial, constituindo uma instituição independente. O GEF estabeleceu uma área focal dedicada às águas internacionais, cujo objetivo é incentivar transformações políticas, jurídicas e institucionais que promovam o aproveitamento sustentável dos recursos hídricos. O GEF em cooperação com outras agências, como por exemplo, a UNESCO, PNUMA, PNUD e FAO, ou agências internacionais regionais como a OEA, UNECE, OSS, promoveu diversos projetos destinados aos aquíferos transfronteiriços.

6. A GOVERNANÇA DOS RECURSOS HÍDRICOS NO CONE-SUL DO CONTINENTE SUL-AMERICANO

Antes mesmo do Tratado de Assunção, já havia acordos internacionais em matéria de cooperação hídrica entre os países que compõem o Mercosul (tanto bilaterais como multilaterais) tais como o Tratado da Bacia do Prata, ou os tratados relativos à utilização das bacias hidrográficas compartilhadas por eles.

Ressalte-se que a cooperação regional para utilização sustentável dos recursos hídricos transfronteiriços no Mercosul pode servir a objetivos estratégicos para atrair financiamento externo, ou dividir o peso dos custos de descontaminação dos mananciais.

Diante desse quadro, as organizações internacionais têm buscado incentivar a governança dos aquíferos por meio da realização de programas ou projetos internacionais que visem à construção de uma base técnica de dados. As articulações construídas nesse processo contribuiriam para o desenho de acordos internacionais voltados à gestão conjunta dos aquíferos. Esse foi o caso do Aquífero Guarani alvo do Projeto Proteção Ambiental e Gerenciamento Sustentável Integrado do Sistema Aquífero Guarani, que contou com a participação da Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai e foi financiado pelo Fundo Mundial para o Meio Ambiente e coordenado pela Organização dos Estados Americanos. A base técnica e as alianças instituídas durante a execução do projeto colaboraram para a assinatura de um acordo internacional para a gestão do Aquífero Guarani.

Entretanto, tal cooperação requer para seu sucesso, além das regras institucionalmente estabelecidas, o bom arranjo organizacional entre os diversos atores, de modo a evitar assimetria de informações, o que por sua vez acentua a desconfiança mútua e dificulta a verdadeira conjugação de esforços.

Em função dos avanços do Projeto do Sistema Aquífero Guarani, houve o primeiro marco buscando estabelecer governança regional dos recursos hídricos transfronteiriços no Mercosul, a Decisão CMC nº 25 de 07 de agosto de 2004, estabelecendo um Grupo Ad Hoc de Alto Nível para o Aquífero Guarani com objetivo de formular um projeto de Acordo entre os Estados Partes para o Aquífero Guarani.

Entretanto, em vista dos sucessivos fracassos das tentativas de solução da disputa entre Argentina e Uruguai no caso das papeleiras instaladas no Rio Uruguai, o clima político desfavorável levou ao término das atividades deste grupo já no ano de 2005. Já entre os anos de 2007 e 2009, o Parlamento do Mercosul buscou implementar iniciativas como a criação do Instituto regional de pesquisa e desenvolvimento da água subterrânea e da proteção ambiental dos aquíferos do Mercosul/ INRA Mercosul.

Em 02 de agosto de 2010, Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai assinaram o Acordo sobre o Aquífero Guarani, cujo traço diferenciador é ser justamente um tratado sobre um Sistema Aquífero Transfronteiriço elaborado no intuito de evitar conflitos entre os Estados-partes. No entanto, a eficácia jurídica de suas regras ainda depende da ratificação.

Contudo, não se pode ignorar as severas críticas quanto à referência à soberania permanente sobre os recursos naturais e o fato de que os mecanismos de solução de controvérsias presentes no Acordo não passam pelo Mercosul, o que representaria excelente oportunidade dotá-lo de regras e aparatos institucionais capazes de torná-lo fórum hábil para resolver conflitos também em matéria ambiental.

Portanto, apesar dos marcos institucionais importantes, a governança e a gestão compartilhada das bacias hidrográficas e dos sistemas aquíferos transnacionais ainda não foi efetivamente implementada no âmbito do Tratado de Assunção.

CONDLUSÕES: O MERCOSUL E A (NECESSÁRIA) COOPERAÇÃO INSTITUCIONAL PARA GOVERNANÇA DOS RECURSOS HÍDRICOS TRANSFRONTEIRIÇOS

É em meio a tal cenário que a utilização dos recursos hídricos transfronteiriços no Mercosul assume relevância estratégica. Se o aproveitamento do potencial econômico destes recursos -e a respectiva preocupação da continuidade intergeracional de seus valores socioambientais- dizem respeito a mais de um Estado-parte do Tratado de Assunção, o desafio de implementar projetos capazes de promover o desenvolvimento (ambiental, cultural, ecológica, econômica, geográfica, política e socialmente) sustentável das diversas sub-regiões mercosulinas deve ser realizado por meio de cooperação inter-regional, preferindo-se ao conflito, tendo em vista que, "embora os benefícios da cooperação sejam evidentes, o seu desenvolvimento no meio social não é espontâneo e depende da criação de um ambiente propício para tanto".

Conforme estabelecido anteriormente, a cooperação é forma de solução de conflitos caracterizada pela coordenação de esforços das partes envolvidas no sentido de alcançar objetivo comum. Entretanto, é preciso destacar que toda forma de cooperação requer a prévia racionalização, tendo em vista que a parte só decidirá cooperar se o resultado alcançado pela cooperação for mais benéfico do que aquele obtido sem aquela.

Analisando a estratégia da cooperação segundo os princípios da teoria dos jogos de Axelrod, é possível estabelecer que o seu sucesso dessa dependerá da satisfação das seguintes circunstâncias: i) zelar para que as interações futuras sejam relevantes para os agentes ("enlarge the shadow of the future"); ii) alterar os resultados básicos de uma iteração típica do dilema dos prisioneiros ("change the payoffs"); iii) ensinar as pessoas a se importar com o bem estar do próximo ("teach people to care about each other"); iv) ensinar noções de reciprocidade ("teach reciprocity"); e, v) aumentar as habilidades sociais de reconhecimento das estratégias ("improve recognition abilities").

Trazendo essas circunstâncias para o cenário da governança dos recursos hídricos transfronteiriços no Mercosul, tem-se que a cooperação verdadeiramente produz resultado mais favorável do aquele obtido isoladamente, pois i) a governança e a gestão integrada dos recursos hídricos transfronteiriços são de grande importância para os Estados-partes; ii) a sustentabilidade e a continuidade intergeracional dos recursos hídricos será mais facilmente obtida por meio da cooperação do que pelo desforço isolado de cada Estado-parte; iii) os compromissos assumidos pelos Estados-partes vinculam-nos ao respeito pelos direitos humanos; iv) a transnacionalidade intrínseca aos recursos naturais implica no desenvolvimento de consciência ambiental global e v) a governança dos recursos hídricos transfronteiriços pode ser estratégia de desenvolvimento sustentável que atende os interesses locais, nacionais e regionais.

É claro que cooperação e conflito são duas formas de interação presentes na questão do compartilhamento de recursos naturais. A opção pela cooperação é inversamente proporcional ao nível de assimetria de informações entre as partes envolvidas.

Nesse aspecto, os organismos internacionais (como o Mercosul) desempenham papel preponderante como facilitadores da cooperação internacional, pois quanto mais conhecidas forem as regras e os arranjos institucionais de produção da decisão nestes órgãos, maiores serão as chances de se obter cooperação entre seus membros, e mais estes vão confiar naquele organismo enquanto fórum de solução de controvérsias.

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De 26 de março de 1991, promulgado no Brasil pelo Decreto Legislativo nº 350 de 21 de novembro de 1991. PREÂMBULO Considerando que a ampliação das atuais dimensões de seus mercados nacionais, através da integração, constitui condição fundamental para acelerar seus processos de desenvolvimento econômico com justiça social; Entendendo que esse objetivo deve ser alcançado mediante o aproveitamento mais eficaz dos recursos disponíveis, a preservação do meio ambiente, o melhoramento das interconexões físicas, a coordenação de políticas macroeconômicas e a complementação dos diferentes setores da economia, com base nos princípios de gradualidade, flexibilidade e equilíbrio; Tendo em conta a evolução dos acontecimentos internacionais, em especial a consolidação de grandes espaços econômicos, e a importância de lograr uma adequada inserção internacional para seus países; Expressando que este processo de integração constitui uma resposta adequada a tais acontecimentos; Conscientes de que o presente Tratado deve ser considerado como um novo avanço no esforço tendente ao desenvolvimento progressivo da integração da América Latina, conforme o objetivo do Tratado de Montevidéu de 1980; Convencidos da necessidade de promover o desenvolvimento cientifico e tecnológico dos Estados Partes e de modernizar suas economias para ampliar a oferta e a qualidade dos bens de serviço disponíveis, a fim de melhorar as condições de vida de seus habitantes; Reafirmando sua vontade política de deixar estabelecidas as bases para uma união cada vez mais estreita entre seus povos, com a finalidade de alcançar os objetivos supramencionados;

CUNHA, Eldis Camargo Neves da. "O desenvolvimento sustentável como subsídio para pautas jurídicas ambientais comuns no Mercosul". In: PIMENTEL. Luiz Otávio (ed). MERCOSUL no cenário internacional: direito e sociedade. Curitiba: Juruá Editora, 1999. vol 1.

Art 1º "Os Estados Partes decidem constituir um Mercado Comum, que deverá estar estabelecido a 31 de dezembro de 1994, e que se denominará "Mercado Comum do Sul" (MERCOSUL). Este Mercado Comum implica: A livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os países, através, entre outros, da eliminação dos direitos alfandegários e restrições não tarifárias à circulação de mercadorias e de qualquer outra medida de efeito equivalente; O estabelecimento de uma tarifa externa comum e a adoção de uma política comercial comum em relação a terceiros Estados ou agrupamentos de Estados e a coordenação de posições em foros econômico-comerciais regionais e internacionais; A coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais entre os Estados Partes de comércio exterior, agrícola, industrial, fiscal, monetária, cambial e de capitais, de serviços, alfandegárias, de transporte e comunicações e outras que se acordem, a fim de assegurar condições adequadas de concorrência entre os Estados Partes, e O compromisso dos Estados Partes de harmonizar suas legislações, nas áreas pertinentes, para lograr o fortalecimento do processo de integração."

Art. 5º "Durante o período de transição, os principais instrumentos para a constituição do Mercado Comum são: a) Um Programa de Liberação Comercial, que consistirá em reduções tarifárias progressivas, lineares e automáticas, acompanhadas da eliminação de restrições não tarifárias ou medidas de efeito equivalente, assim como de outras restrições ao comércio entre os Estados Partes, para chegar a 31 de dezembro de 1994 com tarifa zero, sem barreiras não tarifárias sobre a totalidade do universo tarifário (Anexo I); b) A coordenação de políticas macroeconômicas que se realizará gradualmente e de forma convergente com os programas de desgravação tarifária e eliminação de restrições não tarifárias, indicados na letra anterior; c) Uma tarifa externa comum, que incentive a competitividade externa dos Estados Partes; d) A adoção de acordos setoriais, com o fim de otimizar a utilização e mobilidade dos fatores de produção e alcançar escalas operativas eficientes."

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Promulgado no Brasil pelo Decreto nº 2.586 de 12 de maio de 1998.

Resolução GMC nº 22/92.

1 - Assegurar a harmonização da legislação ambiental entre os Estados Partes do Tratado de Assunção, entendendo - se que harmonizar não implica o estabelecimento de uma legislação única. Para fins de análise comparativa de legislações serão consideradas tanto as normas vigentes como sua real aplicação. Em caso de lacunas nas legislações ambientais, será promovida a adoção de normas que considerem adequadamente os aspectos ambientais implicados e assegurem condições equânimes de competitividade no MERCOSUL. 2 - Assegurar condições equânimes de competitividade entre os Estados Partes pela inclusão do custo ambiental na análise da estrutura de custo total qualquer processo produtivo. 3 - Garantir a adoção de práticas não degradantes do meio ambiente nos processos que utilizam os recursos naturais. 4 - Assegurar a adoção do manejo sustentável no aproveitamento dos recursos naturais renováveis a fim de garantir sua utilização futura. 5 - Assegurar a obrigatoriedade de adoção de prática de licenciamento/habilitação ambiental para todas as atividades potencialmente degradante ao meio ambiente nos Estados Partes, tendo como um dos instrumentos a avaliação de impacto ambiental. 6 - Assegurar a minimização e/ou eliminação do lançamento de poluentes a partir do desenvolvimento e adoção de tecnologias apropriadas, tecnologias limpas e de reciclagem, e do tratamento adequado dos resíduos sólidos, líquidos e gasosos. 7 - Assegurar o menor grau de deterioração ambiental nos processos produtivos e nos produtos de intercâmbio, tendo em vista a integração regional no âmbito do MERCOSUL. 8 - Assegurar a concertação das ações objetivando a harmonização de procedimentos legais e/ou institucionais para o licenciamento/habilitação ambiental, e a realização dos respectivos monitoramentos das atividades que possam gerar impactos ambientais em ecossistemas compartilhados. 9 - Estimular a coordenação de critérios ambientais comuns para a negociação implementação de atos internacionais de incidência prioritária no processo integração. 10 - Promover o fortalecimento das instituições para a gestão ambientalmente sustentável mediante o aumento da informação substantiva para a tomada decisões; o melhoramento da capacidade da avaliação; e o aperfeiçoamento das instituições de ensino, capacitação e pesquisa. 11 - Garantir que as atividades relacionadas ao desenvolvimento do turismo entre os Estados Partes considerem os princípios e normas que assegure equilíbrio ambiental.

Promulgado no Brasil pelo Decreto nº 1.901, de 09 de maio de 1996.

De acordo com a Resolução GMC nº 38/1995 as áreas prioritárias de discussão do SGT nº 6 são: 1. Restrições não-tarifárias: análise das medidas não tarifárias relacionadas a meio ambiente e determinação de seu tratamento; 2. Competitividade e Meio Ambiente: avaliação e estudos do processo produtivo para assegurar condições equânimes de proteção ambiental e de competitividade entre os Estados Partes, terceiros países e/ou agrupamentos regionais; 3. Normas internacionais - ISO 14.000 - Gestão Ambiental: acompanhamento do processo de elaboração, discussão, definição e implementação da série e análise dos impactos de sua aplicação na competitividade internacional de produtos do Mercosul; 4. Temas setoriais: a temática ambiental e sua abordagem pelos demais Subgrupos e Reuniões Especializadas; 5. Instrumento jurídico sobre meio ambiente para o Mercosul: elaboração de um documento com o objetivo de otimizar a gestão e os níveis de qualidade ambiental nos Estados Partes; 6. Sistema de Informação Ambiental: concepção técnica, desenvolvimento e implementação de um sistema de informações ambientais substantivas entre os Estados Partes; 7. Selo Verde Mercosul: desenvolvimento e formalização de um sistema de certificação ambiental comum.

A eficácia simultânea das normativas mercosulinas tem início depois de decorridos 30 dias após o depósito do 4º instrumento junto à autoridade depositante, que é o Paraguai. Disponível para consulta no endereço: <http://www.mre.gov.py/tratados/public_web/ConsultaMercosur.aspx> [acesso em 19/02/2015].

Promulgado no Brasil pelo Decreto nº 5.208 de 17 de dezembro de 2004.

Promulgado no Brasil pelo Decreto nº 7.940 de 20 de fevereiro de 2013.

"Art. 1º Os Estados Partes reafirmam os princípios enunciados na Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, de 1992, e se comprometem a atuar em concordância com os mesmos no marco do Tratado de Assunção. Art. 2º Os Estados Partes analisarão a possibilidade de instrumentalizar a aplicação dos princípios da Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento que não tenham sido objeto de tratados internacionais. Art. 4º. O presente Acordo tem como objetivo a proteção do meio ambiente e o desenvolvimento sustentável mediante a articulação entre as dimensões econômica, social e ambiental, contribuindo para uma melhor qualidade do meio ambiente e de vida das populações".

Art. 3º Em suas ações para alcançar o objetivo deste Acordo e implementar suas disposições, os Estados Partes deverão orientar-se, inter alia, pelo seguinte: a) promoção da proteção do meio ambiente e aproveitamento mais eficaz dos recursos disponíveis mediante a coordenação de políticas setoriais, com base nos princípios de gradualidade, flexibilidade e equilíbrio; b) incorporação da componente ambiental nas demais políticas setoriais e inclusão das considerações ambientais na tomada de decisões que se adotem no âmbito do MERCOSUL para fortalecimento da integração; c) promoção do desenvolvimento sustentável por meio do apoio recíproco entre os setores ambientais e econômicos, evitando a adoção de medidas que restrinjam ou distorçam de maneira arbitrária ou injustificável a livre circulação de bens e serviços no âmbito do MERCOSUL; d) tratamento prioritário e integral às causas e fontes dos problemas ambientais; e) promoção da efetiva participação da sociedade civil no tratamento das questões ambientais; e f) fomento à internalização dos custos ambientais por meio do uso de instrumentos econômicos e regulatórios de gestão.

VASCONCELOS, Raphael Carvalho; SUÑÉ, Natasha. "O Direito dos Investimentos no MERCOSUL: Realidade e Possibilidades". In: RIBEIRO, Marilda Rosado de Sá (ed). Direito Internacional dos Investimentos. Rio de Janeiro: Renovar, 2014. p. 163.

RIBEIRO, Marilda Rosado de Sá. "Expropriação: revisitando o tema no contexto dos estudos sobre investimentos estrangeiros". In: RIBEIRO, Marilda Rosado de Sá (ed). Direito internacional dos investimentos. Rio de Janeiro: Renovar, 2014. p. 129.

QUEIROZ, Fábio Albergaria de. "Meio ambiente e comércio na agenda internacional: a questão ambiental nas negociações da OMC e dos blocos econômicos regionais. Ambiente & Sociedade. 2005, vol VII, nº 2, p. 12.

SALOMÃO FILHO, Calixto. "Regulação, desenvolvimento e meio ambiente". In: SALOMÃO FILHO, Calixto (ed). Regulação e desenvolvimento - novos temas. São Paulo: Malheiros Editores, 2012. p. 24.

VICENTE, Dário Moura. "Arbitragem de investimento: a convenção ICSID e os tratados bilaterais". Revista da Ordem dos Advogados, 2011, vol 71, nº 3, p. 752.

VASCONCELOS, Raphael Carvalho; SUÑÉ, Natasha. Op. Cit. p.175-176.

Disponível em: <http://www.unwater.org/statistics/statistics-detail/en/c/211763> [acesso em 04/02/2015].

QUEIROZ, Fabio Albergaria de. Hidropolítica e segurança: as bacias platina e amazônica em perspectiva comparada. Brasília: Fundação Alexandre Gusmão, 2012. p. 260-272.

Promulgado no Brasil pelo Decreto 67.084, de 19 de agosto de 1970

Disponível em: <http://dai-mre.serpro.gov.br/atos-internacionais/bilaterais/1971/b_52/> [acesso 07/02/2015].

Promulgado no Brasil pelo Decreto nº 7.667 de 11 de janeiro de 2012.

ACCIOLY, H; SILVA, G. E. N.; CASELLA, P. B. Manual de Direito Internacional Público. 17 ed. São Paulo: Saraiva, 2009. p.280.

RIBEIRO, Marilda Rosado de Sá. Expropriação: revisitando o tema no contexto dos estudos sobre investimentos estrangeiros. In: RIBEIRO, Marilda Rosado de Sá (ed). Direito internacional dos investimentos. Rio de Janeiro: Renovar. 2014, p. 140.

VILLAR, Pillar Carolina. Op. Cit. p. 74-75.

UNGA. "Resolution 3129 (XXVIII) - Cooperation in the field of the Environment concerning Natural Resources Shared by Two or More States" [online]. UNGA. 13 dec 1973 [acesso em 27/02/2015]. Disponível em: <http://www.un.org/documents/ga/res/28/ares28.htm>.

"Article 3. In the exploitation of natural resources shared by two or more countries, each State must co-operate on the basis of a system of information and prior consultations in order to achieve optimum use of such resources without causing damage to the legitimate interest of others." Disponível em http://investmentpolicyhub.unctad.org/Download/TreatyFile/2778. [acesso em 08/02/2015].

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PAHL-WOSTL, Claudia et. al. "Governance and the global water system: a theoretical exploration". Global Governance, 2008, vol 14, 2008, p. 419-435.

SANT'ANNA, Fernanda Mello. "Governança global dos recursos hídricos transfronteiriços: o papel da cooperação internacional e da cooperação transfronteiriça". In: 3° Encontro Nacional ABRI (3°, 2011, São Paulo) Proceedings of the 3rd ENABRI 2011 [online]. São Paulo,2011 [acesso em 08/02/2015]. Disponível em: <http://www.proceedings.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=MSC0000000122011000200009&lng=en&nrm=iso>.

VILLAR, Pillar Carolina. Op. Cit. p. 179.

LAUTZE, J. et al. Putting the cart before the horse: water governance and IWRM. Natural Resources Forum. United Nations, v. 35, 2011, p. 1-8.

Disponível em: <http://www.isarm.org/> [acesso em 08/02/2015].

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ZEITOUN, M. MIRUMACHI, N. Transboundary water interaction: reconsidering conflict and co-operation. In: WARNER, Jeroen; WEGERICH, Kai (ed). The politics of water: a survey. London/New York: Routledge, 2010. p.113.

"A criação da INRA Mercosul tinha como objetivo melhorar a estrutura institucional regional buscando harmonizar as políticas de uso dos recursos hídricos comuns. Esse organismo teria como eixos prioritários: sistemas de informação e base de dados; redes de monitoramento de qualidade e quantidade da água; prospecção geológica geofísica; preparação e utilização de metodologias hidrológicas, hidrogeológicas e hidrogeoquímicas; proteção ambiental e uso sustentável dos aquíferos; capacitação e difusão da temática das águas subterrâneas. Esse instituto de pesquisa beneficiaria não apenas ao Aquífero Guarani, mas todos os aquíferos compartilhados da região, como é o caso: do Aquidauana-Aquidabán; Litorâneo-Chuy; Serra Geral; Pantanal; Permo Carbonifero; Litoral Cretácico; Salto-Salto Chico, entre outros". Conferir VILLAR, Pillar Carolina. Op. Cit. p. 210.

VILLAR, P. C; RIBEIRO, W. C. "A percepção do Direito Humano à água na ordem internacional. Revista Direitos Fundamentais & Democracia". 2012, vol 11, nº11, p. 358-380.

GOMES, Tiago Franco da Silva. "Cooperação como princípio geral de regulação". RIDB, 2013, vol 2, nº 4, p. 2972.

KEOHANE, Robert Owen. "International Institutions: two approaches". International Studies Quarterly. 1988, vol 32, nº 4, p. 380.

AXELROD, R. apud GOMES, Tiago Franco da Silva. "Cooperação como princípio geral de regulação". RIDB. 2013, vol 2, nº 4, p. 2978.

CHAYES, Abraham; HANLDER, Antonia. The new sovereignty: Compliance with International Regulatory Agreements. Boston: Harvard University Press, 1998. p. 4.