1. INTRODUÇÃO

O Comércio Internacional é uma atividade crucial para o desenvolvimento dos países, e também para a manutenção da paz. Celso Lafer aponta essa interação ao esclarecer que "a relação positiva entre comércio e paz está na origem do projeto da International Trade Organization e da Carta de Havana", com o seu desdobramento para o GATT. Esse sistema, de caráter global, iniciado pelas reuniões de Bretton-Woods, deu origem a um procedimento de discussão comercial de cunho multilateral, hoje cristalizado com a criação da OMC em 1995.

Com o tempo, também em âmbito regional, outros sistemas para facilitar o comércio, e promover a integração de forma mais ampla foram criados, sendo de ressaltar a originalidade da experiência europeia, iniciada nos anos cinquenta do século XX, e ainda hoje em processo de adensamento. O modelo europeu encontrou eco em outros continentes, e na América Latina, o Mercosul representa a modalidade de integração que mais se aproxima da europeia.

Em 2015, celebraremos os vinte anos da efetiva instituição do Mercosul como uma organização internacional voltada para o livre comércio e para a união aduaneira de seus membros. O Protocolo de Ouro Preto, aprovado por ocasião da VII Reunião do Conselho do Mercosul, marcou a passagem da fase transitória ou provisória, inaugurada pelo Tratado de Assunção, para aquela que se convencionou chamar de definitiva, em que propriamente delineadas sua forma e estrutura.

Considerado um marco de referência democrática na região, as raízes do Mercosul remontam às intensas discussões travadas entre Brasil e Argentina na década de 1950 quanto à necessidade de sua associação para viabilizar o fortalecimento das economias latino-americanas face às potências industriais estrangeiras que se regionalizavam no período pós-guerra. As negociações rumo à integração, que posteriormente envolveram Uruguai e Paraguai, culminaram com a assinatura do Tratado de Assunção em 1991.

Tanto o Tratado de Assunção quanto o Protocolo de Ouro Preto deixam claro, logo de início, a que veio o bloco: construção de um mercado comum, atento às necessidades de países e regiões menos desenvolvidos.

Esse reconhecimento, sempre presente, do desequilíbrio econômico, social e estrutural entre seus membros, conquanto dificulte o processo integrativo, também é responsável por estabelecer a tônica do bloco. Fiel às peculiaridades da união de países com claras assimetrias regionais e econômicas, o Mercosul finca suas bases na verdadeira institucionalização do esforço coletivo em prol da equalização das economias.

A inescapável diminuição voluntária da autonomia estatal nos processos de integração, cumulada com a desproporcionalidade entre os Estados Partes explica porque os avanços da integração do Mercosul muitas vezes se mostram bastante tímidos na prática, em relação às ideias e à normativa produzida pelo bloco.

No entanto, o desejo de promover a redução das assimetrias entre seus membros, representa um passo fundamental para a consolidação e para o sucesso do Mercosul. Afinal, a união de países em nível de desenvolvimento divergente tende a gerar menos negócios, menos trocas de informações, menos empregos e menos circulação de serviços e pessoas, o que enfraquece a sua influência como um todo e reduz sensivelmente os ganhos financeiros que poderiam vir a ser auferidos.

Apesar de assumida e politicamente explorada, essa 'fraqueza' do bloco, passados anos de sua criação e institucionalização, ainda persiste. Os desencontros e gargalos regionais, que nada mais eram do que uma expressão das dificuldades estruturais existentes na realidade de cada um dos membros, sempre minaram os efeitos positivos dos avanços alcançados com a livre circulação de bens e serviços e em nada contribuíram para atrair investimentos internacionais para a região.

Cientes de que o bloco teria mais relevância no cenário mundial e autossuficiência quanto melhor estruturados fossem os seus membros, os Estados resolveram tomar as rédeas da situação e iniciar ações positivas voltadas a uma atitude concreta para a equação das assimetrias já amplamente identificadas.

Por isso, em 2003 foi criado um fundo monetário especificamente voltado para a promoção da convergência estrutural do Mercosul, o FOCEM. Seu objetivo não poderia ser mais desafiador: curar as mazelas sociais e econômicas dos membros responsáveis pela assimetria a fim de fortalecer a estrutura institucional do bloco e tornar a região mais atrativa. A proposta desse singelo trabalho, dividido em duas partes é de analisar a dinâmica de funcionamento do fundo e o que ele tem representado, em termos de investimentos sociais, econômicos e estruturais na região.

2. DESENVOLVIMENTO

O Fundo para a Convergência Estrutural do Mercosul, mais conhecido por sua sigla, FOCEM, foi criado pelo Conselho do Mercado Comum, órgão superior do Mercosul, em dezembro de 2004. Com sede em Montevideo, é destinado a financiar programas para promover a convergência estrutural, desenvolver a competitividade, promover a coesão social, em particular das economias menores e regiões menos desenvolvidas, e apoiar o funcionamento da estrutura institucional e o fortalecimento do processo de integração.

O marco legislativo de sua constituição resume o que se busca alcançar com o financiamento de tais programas: a redução das assimetrias entre os membros, em especial no que toca aos países menos desenvolvidos (leia-se, Paraguai e Uruguai), a fim de elevar a sua competitividade em relação aos demais e tornar toda a região apta a dar o retorno que promete aos investidores estrangeiros.

Optou-se por adotar um mecanismo de identificação das assimetrias com base em dois critérios, consentâneos à sua realidade: o primeiro leva em consideração as diferenças de "tamanho" entre os Estados, ao passo que o segundo enfatiza uma noção tradicional de desigualdade, baseada na diferença per capita entre as regiões menos desenvolvidas do Mercosul. Segundo cuidadoso estudo publicado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA):

essa dupla vinculação do conceito de assimetria é essencial para balizar a destinação dos recursos. Com efeito, por maiores que sejam as disparidades de Brasil e Argentina ante os sócios menores, fosse o critério para recebimento das verbas apenas "tamanho", regiões do Brasil e da Argentina com baixa renda per capita e IDH baixo não teriam acesso ao Focem. Problema semelhante ocorreria caso os parâmetros contemplassem tão-somente os baixos níveis de renda per capita e IDH das regiões menos desenvolvidas - como normalmente ocorre na UE (SECRETARIA DO MERCOSUL, 2006). Nesse caso, o Paraguai e, sobretudo, o Uruguai seriam preteridos no recebimento de recursos, já que os índices referentes a esses dois critérios em regiões como o Nordeste e o Norte do Brasil estão entre os piores do Mercosul. Por isso, a utilização de ambos os parâmetros revela-se apropriada à realidade do bloco.

É esse propósito do fundo que dita as regras de injeção e de destinação dos recursos: o FOCEM é constituído por aportes - obrigatórios e voluntários - realizados pelos membros, os quais têm o caráter de contribuição não reembolsável. Cada qual contribui com um percentual pré-fixado de um total estimado - aleatoriamente ou não - em US$ 100 milhões. Os percentuais foram estabelecidos de acordo com a média histórica do PIB do Mercosul, de modo que Brasil é responsável por aportar 70%, Argentina 27%, Uruguai 2% e Paraguai apenas 1%. Por outro lado, no que concerne à distribuição de recursos, é obedecida uma lógica inversa à dos aportes: Paraguai vem em primeiro lugar, fazendo jus a 48%, seguido de Uruguai, com 32% e Argentina e Brasil, cada qual com 10%.

Toda a dinâmica do fundo é gerida por seu regulamento, aprovado pela Decisão nº 01/10 do Conselho do Mercado Comum. Nele são previstos quatro programas distintos de financiamento de projetos: Programa de Convergência Estrutural, Programa de Desenvolvimento da Competitividade, Programa de Coesão Social e Programa de Fortalecimento da Estrutura Institucional e do Processo de Integração.

2.2. Panorama do sucesso

Seguindo à risca o objetivo de reduzir as assimetrias intrabloco, o Paraguai é o membro do Mercosul mais beneficiado pelo FOCEM. Ao todo, 17 (dezessete) projetos apresentados pelo país tiveram seu financiamento aprovado pelo Conselho do Mercado Comum e foram formalizados por meio de Convênios de Financiamento (COF), os quais são instrumentos jurídicos bastante padronizados. Em segundo lugar, Uruguai teve 12 (doze) convênios firmados, enquanto que Brasil e Argentina contam com apenas 4 (quatro) cada. Há, ainda, 3 (três) convênios pluriestatais e 1 (um) único convênio referente ao Programa IV do FOCEM, especialmente dedicado ao fortalecimento da estrutura institucional e do processo de integração.

A larga maioria dos projetos aprovados foi enquadrada no Programa de Convergência Estrutural, mais precisamente no componente "construção, adequação, modernização e recuperação de vias de transportes". Em segundo lugar despontam os projetos aprovados no âmbito do Programa de Desenvolvimento da Competitividade.

É sintomático que, em todos os países do bloco, o transporte ainda constitua um dos maiores gargalos da produção e dos investimentos. Por seu turno, a carência estrutural na área energética também consiste em um obstáculo real para ampliação dos fluxos dos fatores de produção intrabloco, além de reduzir a competitividade do Mercosul ante os outros concorrentes internacionais. Não surpreende que de todos os projetos apresentados, aquele de maior expressão financeira teve por objeto a construção da linha de transmissão de 500kv Itaipu-Villa Hayes, a construção da subestação Villa Hayes e a ampliação da subestação da margem direita de Itaipu. Trata-se, justamente, de projeto apresentado por Brasil e Paraguai em conjunto, que prevê um desembolso de assombrosos US$ 400 milhões. A título comparativo, o segundo maior projeto já financiado pelo FOCEM, apresentado pelo Uruguai, prevê um aporte de cerca de US$ 83 milhões.

Ao longo desse estudo, apesar de não ter sido possível obter maiores informações acerca do andamento dos projetos aprovados, a análise dos dados financeiros disponibilizados apontam para um seguro avanço nas condições sociais, econômicas e estruturais da região. Ao menos com relação ao Paraguai, maior beneficiário do programa são visíveis as melhorias obtidas a partir da utilização do FOCEM: na capital Assunção há placas por todo lado indicando o fundo como o principal financiador das obras de infraestrutura. Nos demais países, apesar dos projetos aprovados e em andamento, a visibilidade das mudanças é de difícil reconhecimento.

Para seter uma ideia da alocação de recursos por programa, veja-se o quadro abaixo:

Por sua vez, o próximo gráfico demonstra a alocação de recursos entre os Estados Partes do Mercosul:

O desenvolvimento das estruturas econômicas, sociais e até mesmo físicas dos Estados Partes é via crucial não só para a potencialização do crescimento do bloco e do processo integrativo, mas também para tornar toda a região mais palatável aos investidores.

Tendo em vista o montante significativo de recursos que movimenta e as mais variadas iniciativas de financiamento levadas a cabo sob seu manto protetor, é imprescindível concluir que o FOCEM ocupa, desde sua criação, posição central na institucionalização e no próprio sucesso do Mercosul, seja enquanto proposta de livre comércio e união aduaneira, seja enquanto alternativa ao desenvolvimento autônomo de seus membros.

CONCLUSÃO

Desde a criação do Mercosul, os Estados Partes estavam conscientes de que o seu objetivo maior de coordenação das políticas macroeconômicas só poderia ser alcançado mediante a redução das assimetrias na região, pois pelas características dos países membros não seria factível almejar a uma igualdade real entre todos eles. Esse foi o fio condutor do desejo dos fundadores Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai ao instituir o FOCEM como mecanismo de combate à evidente e inquestionável disparidade de tamanho e riqueza entre si.

Ao final desse estudo, concluiu-se que para o avanço do Mercosul, é imprescindível a manutenção das operações do FOCEM, bem como a ampliação dos programas e projetos abarcados.

A decisão do Conselho Mercado Comum previu a criação e o funcionamento do fundo por um prazo de vigência de 10 anos, cuja extensão estaria sujeita à avaliação das Partes. Acredita-se que os resultados positivos obtidos até então mais que justificam a continuidade do FOCEM.

NOTAS

LAFER, Celso. "Solução de Controvérsias, normas relativas a balanço de pagamentos e meio ambiente". In: CASELLA, Paulo Borba e MERCADANTE, Araminta de Azevedo (ed). Guerra Comercial ou Integração Mundial pelo Comércio? A OMC e o Brasil. São Paulo: LTr, 1998. p. 730.

A qual teve lugar em 16 e 17 de dezembro de 1994. O Protocolo entrou em vigor em 1º de janeiro de 1995.

Assinado em 26 de março de 1991. No Brasil, Aprovado pelo Congresso Nacional por meio do Decreto Legislativo nº 197/1991, e promulgado pelo Decreto Executivo nº 350/1991.

Lembra-nos Luiz Olavo Baptista que "a característica do MERCOSUL, como já apontamos, é a transitoriedade. Assim, tivemos uma fase provisória ou transitória, que teve início no Tratado de Assunção, e que culminou com a assinatura do Protocolo de Ouro Preto." Baptista, Luiz Olavo. 1938 - o Mercosul, suas instituições e ordenamento jurídico. São Paulo: LTr, 1998. p. 35.

Vide sucinto porém pertinente ensaio de Celso Lafer a respeito em LAFER, Celso. "Sentido estratégico do Mercosul". In. Mercosul: desafios a vencer. São Paulo: Conselho Brasileiro de Relações Internacionais CBRI, 1994. p. 9-11.

Conforme relata Liszt Vieira e Cintia Reschke de Borba, "da fraternidade idealizada por Simon Bolívar até a criação da ALALC (1960) e da ALADI (1980), várias foram as tentativas que anteciparam o surgimento do Mercosul." Vieira, Liszt e Borba, Cintia Reschke. Nacional x global - União Europeia e Mercosul. Rio de Janeiro: Renovar, 2010. p. 151.

Apenas em 1988 as negociações com o Uruguai foram iniciadas, e em 1990 o Paraguai foi convidado a integrar o mercado comum.

O Tratado de Assunção foi firmado entre Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. Em 2012, a Venezuela se tornou o quinto membro do bloco, e a Bolívia está em processo de adesão.

Consta da terceira alínea do preâmbulo Protocolo de Ouro Preto: "Reafirmando os princípios e objetivos do Tratado de Assunção e atentos para a necessidades de uma consideração especial para países e regiões menos desenvolvidos do Mercosul". O Protocolo de Ouro Preto foi internalizado no Brasil através do Decreto nº 1.901/1996.

Conforme Art. 3º do Protocolo de Ouro Preto: "O Conselho do Mercado Comum é o órgão superior do Mercosul ao qual incumbe a condução política do processo de integração e a tomada de decisões para assegurar o cumprimento dos objetivos estabelecidos pelo Tratado de Assunção e para lograr a constituição final do mercado comum." Internalizado no Brasil através do Decreto nº 1.901/1996.

A criação do FOCEM se deu por meio das Decisões CMC n° 45/04 e nº 18/05.

Conforme previsto na Decisão n.º 45/04 do Conselho do Mercado Comum.

Conforme Considerando (ii) da Decisão CMC nº 45/04.

SOUZA, André de Mello E.; OLIVEIRA, Ivan Tiago Machado; GONÇALVES, Samo Sérgio. "Integrando desiguais: assimetrias estruturais e políticas de integração no Mercosul". In: Texto para Discussão n.º 1477, mar/2010. p. 28.

São igualmente aceitos recursos provenientes de terceiros países ou organismos internacionais.

Art. 5º da Decisão CMC Nº 18/05.

Internalizada no Brasil por meio do Decreto nº 7.362/2010.

O programa compreende os seguintes: (i) Construção, adequação, modernização e recuperação de vias de transporte; de sistemas logísticos e de controle fronteiriço que otimizem o escoamento da produção e promovam a integração física entre os Estados Partes e entre suas sub-regiões; (ii) Exploração, transporte e distribuição de combustíveis fósseis e biocombustíveis; (iii) Geração, transmissão e distribuição de energia elétrica; e (iv) Implantação de obras de infraestrutura hídrica para contenção e adução de água bruta, de saneamento ambiental e de macrodrenagem.

O programa compreende os seguintes: (i) Geração e difusão de conhecimentos tecnológicos voltados para setores produtivos dinâmicos; (ii) Metrologia e certificação da qualidade de produtos e processos; (iii) Rastreamento e controle de sanidade de animais e vegetais. Garantia da segurança e da qualidade de seus produtos e subprodutos de valor econômico; (iv) Desenvolvimento de cadeias produtivas em setores econômicos dinâmicos e diferenciados; (v) Promoção de dinamismo em setores empresariais, formação de consórcios e grupos produtores e exportadores; (vi) Desenvolvimento de competências associadas à execução, à gestão e à melhoria de processos de manufatura, de serviços e de negócios; (vii) Reconversão, crescimento e associatividade das pequenas e médias empresas, seus vínculos com os mercados regionais e promoção da criação e do desenvolvimento de novos empreendimentos; (viii) Capacitação profissional e em auto-gestão, organização produtiva para o cooperativismo e o associativismo e incubação de empresas; (ix) Promoção e diversificação dos sistemas nacionais de inovação científica e tecnológica.

O programa compreende os seguintes: (i) Implantação de unidades de serviço e atendimento básico em saúde, com vistas a aumentar a expectativa de vida e, em particular, diminuir as taxas de mortalidade infantil; melhorar a capacidade hospitalar em zonas isoladas e erradicar enfermidades epidemiológicas e endêmicas provocadas pela precariedade das condições de vida; (ii) Ensino fundamental, educação de jovens e adultos e ensino profissionalizante, com vistas a diminuir as taxas de analfabetismo e de evasão escolar, aumentar a cobertura do sistema educativo formal na população, promover a educação destinada a proteger as necessidades específicas de especialização e diminuir as disparidades no acesso à educação; (iii) Capacitação e certificação profissional de trabalhadores, concessão de microcrédito, fomento do primeiro emprego e de renda em atividades de economia solidária, orientação profissional e intermediação de mão-de-obra, com vistas à diminuição das taxas de desemprego e subemprego; diminuição da disparidade regional incentivando a criação de emprego nas regiões de menor desenvolvimento relativo e melhoria da situação dos jovens no mercado de trabalho; (iv) Combate à pobreza: identificação e localização das zonas mais afetadas pela pobreza e pela exclusão social; ajuda comunitária; promoção do acesso a moradia, saúde, alimentação e educação de setores vulneráveis das regiões mais pobres e das regiões fronteiriças.

Conforme Art. 10 do Regulamento, até 0,5% dos recursos do FOCEM serão destinados anualmente ao financiamento de projetos no âmbito do Programa IV.

Existe uma contrapartida para os investimentos realizados com fundos do FOCEM. De acordo com o Art. 48 do Regulamento, o Estado beneficiário deverá arcar com pelo menos 15% dos gastos elegíveis do(s) projeto(s), além de ser responsável pela totalidade dos gastos inelegíveis.

Art. 39 do Regulamento.

Art. 26 do Regulamento.

Criada por meio da Decisão CMC nº 11/03, a principal função da Comissão de Representantes Permanentes (integrada por representantes de cada Estado-Parte) do Mercosul é assistir o Conselho do Mercado Comum e apresentar-lhes iniciativas sobre temas relativos ao processo de integração, às negociações externas e à conformação do Mercado Comum.

Vide Art. 49, que cuida da análise de requisitos de elegibilidade. A CRPM deverá pronunciar-se em um prazo máximo de 30 dias, contados a partir da data de distribuição dos projetos.

Vide Art. 50, que cuida da avaliação da UTF. A UTF emitirá um parecer técnico em um prazo máximo de 60 dias a partir da recepção do projeto.

Dentre os quais necessariamente representantes dos Ministérios das Relações Exteriores, dos Ministérios da Economia (ou equivalentes) e dos Bancos Centrais. O Grupo Mercado comum será coordenado pelos Ministérios das Relações Exteriores. (Conforme Art. 11 do Protocolo de Ouro Preto) Conforme Art. 10 do Protocolo de Ouro Preto: "O Grupo Mercado Comum é o órgão executivo do Mercosul". Vide Art. 52, que cuida dos relatórios da UTF e da CRPM. A CRPM elaborará seu em um prazo de 15 (quinze) dias.

Vide Arts. 53 e 54 do Regulamento.

Art. 57 do Regulamento.

Art. 58 do Regulamento.

Art. 61 do Regulamento.

Art. 62 do Regulamento.

Arts. 63, 74, 75, 76, 77 do Regulamento.

Art. 74 do Regulamento.

COFs n.º 07/07, 03/11 e 04/13.

COF n.º 01/13.

Trata-se do COF n.º 03/10. Apesar de constar como tendo sido apresentado por ambos os países na Decisão MERCOSUR/CMC/DEC nº 07/10, que o aprovou, esse convênio não é caracterizado pelo FOCEM como sendo 'pluriestatal'.

Trata-se do COF n.º 03/13, referente à recuperação de linhas férreas.

Total alocado: US$ 948.099.554,00.

"De acordo com dados do Banco Mundial, Paraguai e Uruguai, juntos, representavam em 2008 menos de 4% da população e menos de 3% do Produto Interno Bruto (PIB) do bloco. Já o Brasil representava cerca de 80% da população e 75% do PIB do Mercosul. Além disso, essas assimetrias não têm sido reduzidas de forma significativa desde o início do processo de integração. Ainda assim, a Argentina e o Uruguai possuem, respectivamente, os dois maiores PIBs per capita e Índices de Desenvolvimento Humano (IDHs) do bloco, seguidos de Brasil e Paraguai. Por fim, é significativo que as assimetrias estruturais entre as regiões subnacionais do Mercosul sejam igualmente profundas, sendo o PIB per capita do Nordeste brasileiro inferior àquele do Paraguai. Da mesma forma, 16 estados do Norte e Nordeste do Brasil e três estados argentinos apresentam IDHs menores que o Paraguai. Dessa forma, a correlação observada nos membros da UE entre tamanho e riqueza - especificamente entre Alemanha, França e Reino Unido, de um lado, e Portugal, Espanha, Grécia e Irlanda de outro - não é verificada no Mercosul (GIORDANO, MOREIRA e QUEVEDO, 2004, p. 17)". 5. SOUZA, André de Mello E.; OLIVEIRA, Ivan Tiago Machado; GONÇALVES, Samo Sérgio. "Integrando desiguais: assimetrias estruturais e políticas de integração no Mercosul". In: Texto para Discussão n.º 1477, mar/2010. p.7.