ARTÍCULO ORIGINAL

 

Análisis comparativo de las Políticas Públicas en materia ambiental en países Latinoamericanos

A comparative analysis of Environmental Policies management in Latin American countries

 

Juan Carlos Vergara-Schmalbach¹, José Morelos Gómez¹ y Harold Lora Guzmán²

 

1. Doctorando en Ciencias Sociales mención Gerencia Universidad de Zulia, Magister en Administración de la Universidad Nacional de Colombia. Docente de tiempo completo Universidad de Cartagena, Facultad de Ciencias Económicas, Colombia.

2. Doctorando en Ciencias Sociales mención Gerencia Universidad de Zulia, Magister en Educación. Docente de la Fundación Universitaria Tecnológico Comfenalco, Colombia.

Correspondencia: MSc. Juan Carlos Vergara-Schmalbach. E-mail: jvergaras@unicartagena.edu.co

Recibido: 11/09/2013; Aceptado: 5/05/2014.

 

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Resumen: Este artículo plantea un análisis comparativo de las políticas públicas a partir de elementos que las caracterizan, aplicado en el contexto de la gestión ambiental en 8 países latinoamericanos: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú. Para ello se empleó el método de Análisis Cualitativo Comparativo (o QCA, por Qualitative Comparative Analysis) en el tratamiento de 5 variables: acuerdos multilaterales suscritos, empresas certificadas con la norma ISO 14.000, vigencia de la política marco ambiental, nivel de responsabilidad de la gestión ambiental, vigencia del máximo organismo responsable de la gestión ambiental e Índice de Representación Ambiental (EPI). Los resultados identifican la vigencia del máximo organismo responsable y el nivel de responsabilidad de la gestión ambiental como determinantes del éxito de los países analizados. Ante dichos resultados, se sugiere que los gobiernos eleven la prioridad sobre la problemática ambiental, institucionalizado a un nivel ministerial.

Palabras clave: América Latina, análisis comparativo de políticas, gestión ambiental, medio ambiente, políticas públicas.

 

Abstract: This article presents a comparative analysis of public policies from elements that characterize them, applied in the context of environmental management in eight Latin American countries: Argentina, Bolivia, Brazil, Chile, Colombia, Ecuador, Mexico and Peru. This method was used Qualitative Comparative Analysis (QCA or for Qualitative Comparative Analysis) in the treatment of 5 variables: multilateral agreements signed, companies certified to ISO 14000, effective environmental policy framework, level of responsibility environmental management, force the governing body responsible for environmental management and environmental Representation index (EPI). The results identify the maximum term of the responsible body and the level of responsibility of environmental management as determinants of the success of the countries analyzed. Given these results, it is suggested that governments raise the priority on environmental issues, institutionalized ministerial level.

Keywords: Latin America, comparative policy analysis, environmental management, environment, public policy.

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INTRODUCCIÓN

La problemática ambiental, que desde el punto de vista de una nación, debe ser considerada bajo una dimensión política, no ha escalonado en las preocupaciones prioritarias en los países latinoamericanos, como sí lo son la pobreza, el empleo, el ingreso mínimo y la salud (Gligo, 2006). La idea de un desarrollo sustentable es interpretada muchas veces como un conjunto de conceptos técnicos dentro de un debate académico, y no una práctica dentro de la gestión de los gobiernos (Sánchez, 2007).

En varios países de Latinoamérica se han asumido políticas ambientales, diferenciadas por su impacto, enfoque y alcance. En dichas políticas se deja entrever el grado de compromiso de los países, quienes muchas veces responden solo a acuerdos u obligaciones internacionales sin llegar a aterrizar en planes, leyes, decretos y demás actividades integrales en beneficio del medio ambiente (Rodríguez y Espinoza, 2002). Algunos países han avanzado un poco más, aprobando políticas en torno a la creación y fortalecimiento de ministerios ambientales, la puesta en marcha de instituciones descentralizadas (Banco Interamericano de Desarrollo, 2008) y de nuevas leyes que restringen el accionar de empresas que impactan negativamente en el entorno.

Estos esfuerzos que buscan el desarrollo sustentable, deberán incidir en una mejora de la calidad de vida de los ciudadanos de la región. En este sentido, el presente artículo propone un análisis comparativo entre un grupo de países de América Latina, a través de la lectura de las políticas y su impacto en materia de gestión ambiental.

Respecto a la Política Pública ambiental en América Latina, los estudios comparativos de políticas públicas ambientales, permiten entender la importancia del contexto político en acciones gubernamentales frente a los referentes teóricos y técnicos, con el objetivo de aclarar las brechas entre países y regiones (Steinberg & Vandeveer, 2012). En la formulación de estas políticas, los gobiernos tienen en cuenta aspectos medio ambientales que poseen implicaciones globales, como el calentamiento global, diversidad biológica, deforestación, desertificación, contaminación atmosférica y polución de los océanos (McBeath & Rosenberg, 2006).

La preocupación sobre el medio ambiente, y su consecuente institucionalización de políticas a nivel nacional, es un tema reciente en América Latina. Unos desafíos particulares, consecuencia en gran parte del desarrollo económico (como la deforestación masiva, los cultivos industriales, la contaminación de aguas, las catástrofes naturales y la pérdida venidera de una biodiversidad única en el mundo), son objeto de análisis por un creciente grupo de nuevos gobernantes y partidos políticos (Velut y Le Tourneau, 2011).

Esta preocupación sobre el medio ambiente ha incidido para que muchos países de la región suscriban diversos tratados internacionales (Tabla 1). Conte y D’Elia (2007) sugieren, que los tratados y conferencias internacionales han delineado las políticas en América Latina, bajo una estrategia homogeneizadora (y muchas veces mercantilista), centradas en variables asociadas a aspectos económicos, normas ambientales, condición de vida, desastres naturales, recursos, y sobre todo, en variables o indicadores técnicos relacionados con la contaminación y el deterioro ambiental. Sin embargo, los países de la región han optado por despolitizar la gestión ambiental, enfatizando solo en aspectos técnicos, generando más burocracia e ineficiencia (Gudynas, 2004) y delegando gran parte de la responsabilidad en el sector privado.

 

No solo la formulación de las políticas ambientales será suficiente para asegurar el éxito ambiental en el futuro; se requerirá de una apuesta a la transformación social y una inversión sostenida de capital. En este sentido, el tema económico deberá estar presente en la gestión ambiental (en forma de recursos financieros, impuestos ambientales y costos de implementación), inquiriendo necesariamente en una reforma fiscal con el fin de asegurar los recursos financieros (Lerda, Acquatella y Gómez, 2005). En la tabla 2, se muestran las fechas de constitución de las políticas marco vigentes en materia ambiental de los países considerados en este estudio.

 

Seis de los países analizados, han adoptado sistemas o entidades autónomas para el control ambiental o creado ministerios con funciones específicas. En el caso de Colombia, existe un sistema descentralizado, producto de la ley 99 de 1993, conformado por un ministerio del medio ambiente, 33 corporaciones autónomas y demás entidades ambientales locales, cuyo sostenimiento se asume en gran parte por el aporte de la nación y el fondo de regalías (producto de la explotación minera), y en menor medida, por las rentas propias generadas a partir de los recursos ambientales (Gómez, 2005). En la tabla 3, se muestran la relación de las denominaciones de más alto nivel por país, que se responsabilizan de la gestión ambiental.

 

 

METODOLOGÍA

El análisis comparativo de las políticas públicas se entiende como un campo de estudio que emplea métodos cuantitativos o cualitativos (estadístico, experimental o de análisis de casos), con el fin de encontrar una relación empírica entre las variables que describen una situación concreta (Collier, 1993; Kesselman, Krieger & Joseph, 2010; Lijphart, 1971). Las comparaciones son fundamentales para el estudio de la política, logrando surgir generalizaciones aplicables a varios contextos, gobiernos e instituciones (Kamieniecki & Sanasarian, 1990; Blondel, 2005; Munck, 2006).

En este sentido, el presente artículo ilustra la aplicación del método Análisis Cualitativo Comparativo (o QCA, por Qualitative Comparative Analysis) en las políticas públicas en gestión ambiental en 8 países latinoamericanos, a partir de una serie de variables que buscan evaluar la pertinencia de dichas políticas, concretando en la experiencia, trayectoria e impacto ambiental de los países analizados. Su principal uso se centra en resumir datos, a través de una matriz bidimensional (conocida como tabla de la verdad), indicando qué países son más efectivos (Rihoux, Rezsohazy & Bol, 2011).

Delimitación del estudio: Los análisis comparativos no poseen restricciones sobre el número de países que se incluirán en el estudio, pero de cierto modo, es preferible ubicarlos en una situación o problemática similar (Lim, 2010). En el caso particular del método QCA (al ser un método cualitativo), permite identificar los factores causales en muestras relativamente pequeñas (Chattopadhyay, 2005; Mahoney, 2007). Para la selección de la muestra, se optaron por considerar un grupo de países de América Latina, cuya población representa cerca del 80% del total de habitantes que viven en Latinoamérica⁽³⁾ (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, México y Perú). Además, se tomó como limitante, la disposición y actualidad de los datos requeridos por las variables consideradas en el estudio, y necesarias para la aplicación del método QCA.

Variables: El método QCA requiere, que el análisis comparativo de las políticas se suscriba a una serie de variables, cuyos valores se puedan transformar en categorías o números (que necesariamente incluyen una alta porción de subjetividad) traduciéndose en una puntuación binaria (medidas dicotómicas) para las distintas versiones del método (csQCA, fsQCA y mvQCA), donde 1 se ajusta a una interpretación positiva (si) y 0, asume una negación (no) (Berg-Schlosser, Meur, Rihoux & Ragin, 2009). La negación indica, que el valor de la variable que identifica un país, no se encuentra en la zona ideal de acuerdo a un umbral fijado como referencia o parámetro (Ragin, 2007). Para el análisis comparativo, se tuvieron en cuenta las siguientes variables (de condición y de salida) asociadas a las políticas de gestión ambiental, no concernientes a aspectos económicos asociados a dichas políticas.

- Acuerdos multilaterales suscritos (ACUERDOS): Este tipo de acuerdos sugieren en parte, el compromiso internacional que tiene el país sobre los temas ambientales globales. Los países analizados suscriben 14.5 acuerdos en promedio (umbral), valorando con 1, aquellos países que superan este valor y 0, en el caso contrario.

- Empresas certificadas con la norma ISO 14.000 (EMPRESAS): Esta variable incide en el compromiso empresarial sobre la gestión ambiental y el impulso del gobierno en la adopción de estándares internacionales de calidad. El número promedio de empresas certificadas se fija en 939, valorando con 1 esta variable si el país supera dicha cantidad.

- Vigencia de la política marco ambiental (VIGENCIA): En esta variable se tiene en cuenta el tiempo transcurrido (experiencia) desde la implementación de la política marco de gestión ambiental del país. El promedio de los tiempos de vigencia de las políticas en la muestra seleccionada corresponden a 16.75 años. Aquellos países que superen el tiempo promedio, serán valorados con 1 (poseen una amplia experiencia en la implementación y desarrollo de la política ambiental).

- Nivel de responsabilidad de la gestión ambiental (NIVEL): Se valora con 1 en aquellos países que posean un ministerio con funciones específicas, destinadas a la promoción, protección y conservación del medio ambiente.

- Vigencia del máximo organismo responsable de la gestión ambiental (MÁXIMO): Esta variable indica la experiencia del máximo organismo regulador del medio ambiente en el país. El promedio indica una experiencia promedio de 16.25 años. Un valor superior al promedio indica una puntuación de 1, mientras que un valor inferior será calificado con 0.

- Índice de Representación Ambiental (EPI): EPI es un indicador integral, que se toma como una imagen del estado ambiental general de un país, y que recoge una serie de indicadores relacionados con la salud medioambiental y la vitalidad del ecosistema (Emerson, 2012). En la tabla 4, se muestra la ubicación en el ranking de los países considerados en el estudio (teniendo en cuenta que un puesto menor indica que el país presenta unos resultados más favorables en términos ambientales).

 

El puesto promedio del conjunto de países analizados es de 52.87, valorando con 1 a aquellos casos que se encuentren debajo de este umbral (designados como casos exitosos), y 0, en caso contrario. Estos datos se tomarán como resultados de la variable dependiente (salida), cuyo efecto podría estar influenciado por las demás variables (entradas) consideradas en el estudio.

 

RESULTADOS

Los datos de la matriz de la verdad fueron evaluados en el software fs/QCA 2.5 (Ragin, Drass y Davey, 2009), considerando la metodología fsQCA, restringiendo los datos de las variables a dos posibles valores: 0 o 1. En la tabla 5 se muestran los datos iniciales que fueron introducidos en el software fs/QCA.

 

A partir del análisis de las posibles combinaciones de variables, se muestra a continuación las configuraciones suficientes en una tabla de la verdad simplificada, teniendo en cuenta que el valor EPI es afectado por las demás variables consideradas como entradas del modelo (Tabla 6).

 

En la columna número de casos, se muestran el total de configuraciones encontradas (la sumatoria es igual a 8, coincidiendo con el total de países considerados en el estudio). En la última columna se relaciona el índice de consistencia para cada configuración, siendo los casos de interés aquellos que posean un valor de consistencia igual a 1. La solución parsimonia (solución más simple), indica que no todas las cinco condiciones son suficientes para asegurar un buen nivel en la escala EPI (Tabla 7), donde el 75% de los casos exitosos son determinados por la variables NIVEL y MAXIMO.

 

La consistencia indica, que todas las combinaciones mostradas consiguen el éxito en la variable resultado (EPI).

 

DISCUSIÓN

Para Verardi (2004), McBeath & Rosenberg (2006), la naturaleza y estructura de las políticas influye en el desarrollo de los intereses ambientales, consolidando una relación entre el interés político y el medio ambiente. En este sentido, y de acuerdo a los resultados alcanzados en este estudio, las iniciativas tempranas y el nivel de atención en torno a tratar la problemática ambiental son elementos que permiten la consolidación de los esfuerzos ambientales.

La variable denominada la vigencia del máximo organismo responsable de la gestión ambiental (MAXIMO), está presente en todas las combinaciones, denotándolo como un atributo común y necesario para impactar en el ranking ambiental. Esto es consecuente con la experiencia del país en el desarrollo de la política marco ambiental, gestionada a través de un organismo central. El 75% de los casos positivos (con un EPI valorado en 1), es explicado por las valoraciones positivas en el nivel de responsabilidad (NIVEL) y la vigencia del máximo organismo responsable de la gestión ambiental (MAXIMO). En otras palabras, ubicar a nivel ministerial la responsabilidad ambiental del país, sumado a la experiencia (en tiempo) de dicha entidad, aseguran en parte el éxito de la gestión ambiental de acuerdo al indicador EPI. Estas dos variables, se consideran como los aspectos clave en el desarrollo de las políticas ambientales en los países analizados en este estudio. Los países que cumplen con esta designación son: Brasil, Colombia y Ecuador. Argentina, que consigue estar en una buena posición relativa en el nivel EPI, contempla una valor de 1 para las variables MÁXIMO y ACUERDOS, una condición que explica el 50% de los casos exitosos.

Es importante anotar que la variable empresas certificadas con la norma ISO 14.000 (EMPRESAS) no está presente en las combinaciones factibles, deduciendo que esta variable actualmente no es fundamental para conseguir un resultado positivo en el esquema propuesto de evaluación.

En este artículo se analizaron aspectos relacionados con el desarrollo temprano de las políticas públicas en materia del manejo ambiental en algunos países de América Latina, dejando aún lado la inclusión de factores económicos, cuya relación y efecto en el medio ambiente han sido demostradas en estudios anteriores (Bernauer & Koubi, 2004). Los resultados aquí consignados, se enmarcan en el interés creciente de los académicos por comprobar el efecto de factores políticos que inciden en los niveles de contaminación y polución (Gassebner, Lamla & Sturm, 2006).

De los cuatro casos exitosos (Argentina, Brasil, Colombia y Ecuador), se encontró que la vigencia del máximo organismo responsable de la gestión ambiental es una condición que impera para obtener una mejor ubicación en el escalafón EPI (comparada con el promedio). Esta condición, junto al nivel de responsabilidad de la gestión ambiental, podrían explicar la mayor proporción de casos exitosos.

Estos hallazgos podrán ser tenidos en cuenta, en la definición de los determinantes de las políticas ambientales en América Latina, cuya principal conclusión se orienta en elevar la prioridad sobre la problemática ambiental por parte de los gobiernos. Dado que la experiencia es un elemento que no podría ser solventado fácilmente por un gobierno, se propone incluir otros determinantes que permitan caracterizar los indicadores ambientales de un país, siendo una senda recomendada en futuros estudios relacionados con esta temática.

 

NOTAS

3. Datos tomados de la consulta de diversas fuentes oficiales (censos, páginas estadísticas, gobierno en línea), cuyas estimaciones se fijaron en el año 2012.

 

REFERENCIAS

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