INTRODUCCIÓN

La educación requiere no solo de una mayor inversión sino también precisa de una mejor inversión, lo que significa un uso racional de los recursos hacia aquellos departamentos en peor situación educativa.

El presente estudio nace de la necesidad de contribuir con el diagnóstico de la situación de la educación por departamentos, considerando que cada uno de ellos presenta realidades diferentes que pueden ser descriptas a través de los indicadores de cobertura, eficiencia y equidad (^{Elías, Molinas & Misiego, 2013}).

El proceso de desconcentración de la educación se encuentra hoy ante el gran desafío de armonizar las metas de la Agenda Estratégica de Educación 2013-2018, y las metas propuestas en los Planes Estratégicos Departamentales de Educación (PEDE), esto dependerá no sólo de la disponibilidad de recursos financieros, sino del grado en que las estrategias formuladas sean oportunas y pertinentes para cada departamento (^{MEC, 2006}).

A pesar de la relevancia política que se da a la educación en el desarrollo, la formulación de políticas y estrategias educativas por departamento, basadas en el análisis de indicadores, es aún una tarea que requiere ser fortalecida. Actualmente no todos los departamentos cuentan con un PEDE, por lo que el diagnóstico es fundamental para su elaboración y en los casos en que se cuenten con el PEDE en el departamento este artículo contribuirá a la actualización del diagnóstico.

Ante la posibilidad de aportar a la descripción de la situación educativa por departamentos, se ha realizado un análisis de las estadísticas de distintas fuentes secundaria (^{MEC, 2014}; ^{DGEEC, 2015}).

Se espera que con este artículo se genere un espacio de reflexión entre los tomadores de decisión del sector educativo en cualquier instancia desconcentrada a nivel departamental o en el MEC, dado que los indicadores educativos constituyen una herramienta fundamental para la toma de decisiones en cuanto a las políticas, estrategias y acciones que se formulan en un plan estratégico a nivel departamental e institucional.

MATERIALES Y MÉTODOS

Se ha realizado una investigación documental, con enfoque cuantitativo, no experimental, mediante la utilización de las estadísticas más actuales a las que se pudo acceder proveniente de fuentes secundarias, entre ellas las estadísticas del año 2014 provenientes del SIEC del MEC, y los datos educativos 2015 concerniente a la sección educación de la EPH de la DGEEC.

El análisis se realizó mediante la presentación en tablas y figuras según departamentos geográficos del país, centrados en indicadores educativos concernientes a cobertura, eficiencia y equidad.

La cobertura es presentada a través de demanda potencial, la matrícula y las tasas de escolarización. Entre los indicadores de eficiencia se encuentran la repitencia, deserción, sobre edad, retención y egreso.

Una forma de medir el producto de la educación lo constituye los años promedios de estudio de la población, razón por la cual se expone este indicador discriminado por zona de residencia, sexo y condición de pobreza.

Esta forma de presentar dicho indicador también expone la equidad que hay en el producto educativo.

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

La demanda potencial del servicio educativo la constituye la población en edad escolar para cada nivel educativo, así pues, la población de 5 años corresponde a la demanda potencial del preescolar, la de 6 a 11 años para la EEB (1° y 2° ciclo), la de 12 a 14 años la de EEB (3° ciclo) y la de 15 a 17 años para la Educación

Media.

De acuerdo a la tabla 1, los departamentos que concentran la mayor población son los que se constituyen en los mayores demandantes potenciales de la educación, ellos son Central (27,5%), Alto Paraná (11,7%), Itapúa (9,2%), y Caaguazú (9%).

Fuente: STP/DGEEC. Paraguay: Proyección de la población por sexo y grupos de edad, según Departamento, 2000 - 2025. Revisión 2015.

Es muy importante conocer la proporción de la población, dado que la concentración de la población, permite reducir los costos unitarios (costo por alumno) del servicio educativo, permitiendo aprovechar las economías de escala (menores costos unitarios por incremento del número de matriculados). La expansión del servicio educativo en zonas poco pobladas como el Chaco, hacen que los costos unitarios se incrementen por la baja concentración de la población, requiriéndose la apertura de secciones con poco número de estudiantes, lo que elevan los costos por sección.

Iniciemos por los indicadores de cobertura, en todo el país se encuentran matriculadas poco más de 1,5 millones de personas, las cuales se concentran en la capital y cinco departamentos y la capital con más del 70% de la matrícula total: en Central (26%), Alto Paraná (13%), Asunción (9%), Caaguazú (8%) e Itapúa (8%) y San Pedro (7%). Esto es sumamente importante, pues evidencia los departamentos que requieren mayor cuidado a la hora de formular políticas educativas, por el alto nivel de impacto que éstas pueden tener en ellos (Tabla 2).

Fuente: MEC, DGPE, SIEC, 2014

En el nivel inicial, el Preescolar lleva el 63,2% de la matrícula, seguido por el Jardín de Infantes (29,9%), el Pre Jardín (5%) y Maternal (1,9%), esto muestra que aún es baja la matriculación en estas tres últimas modalidades, constituyéndose en un desafío la ampliación de la oferta educativa (Tabla 3).

Fuente: MEC, DGPE, SIEC, 2014

La matrícula por sector se concentra en el sector oficial en todos los departamentos, en cambio en aquellos que aglutinan gran cantidad de población son los que la participación del sector privado tiene una proporción mayor que el resto de los departamentos (Tabla 4).

Fuente: MEC, DGPE, SIEC, 2014

La proporción de matriculados en el sector oficial a nivel nacional es del 79%, manteniéndose la mayor proporción en la mayoría de los departamentos oscilando entre el 50% al 96%, a excepción de la capital con un 44%. La participación mayor del sector oficial tiene implicancias de la educación, como ser el acceso al kit escolar, almuerzo, boleto estudiantil, entre otros, y en especial los costos presupuestarios que estos programas implican al Estado para-guayo (Tabla 5).

Fuente: MEC, DGPE, SIEC, 2014. Nota: Incluye matricula de preescolar, EEB y EM

En la zona urbana se concentra en la mayoría de los departamentos la matrícula, a excepción de los departamentos de Central (88%), Amambay (75%), Alto Paraná (73%), Ñeembucú (72%), y Alto Paraguay (54%) (Tabla 6).

Fuente: MEC, DGPE, SIEC, 2013

El paso de la matrícula de un nivel educativo a uno superior hace que la participación rural vaya disminuyendo lo que implica que el acceso a niveles superior de educación es condicionado por a la oferta educativa en la zona rural. La cobertura por niveles educativos es medida principalmente por la tasa de escolarización bruta (TBE), este indicador muestra la capacidad que tiene el sistema educativo de matricular a la población en edad escolar correspondiente, mide el porcentaje de la población con edad escolar obligatoria, matriculada a cualquier edad en un ciclo o nivel determinado. En la Educación Inicial (Preescolar), esta tasa representa en el país un 73%, y notablemente Alto Paraguay tiene una tasa mayor al 100% (106%); en cambio, en el resto de los departamentos la cobertura es relativamente baja (Tabla 7).

Fuente: MEC, DGPE, SIEC, 2014

En la EEB (1° y 2° ciclo) la TBE es del 94% a nivel país, y en 7 departamentos existe una cobertura por encima del 100%, lo que significa que existen niños matriculados con extra edad (por encima de la edad obligatoria de 6 a 11 años). El 3° ciclo de la EEB, a pesar de los enormes esfuerzos realizados en los años de la reforma educativa, que exigió su obligatoriedad, aún sigue teniendo déficit de cobertura, llegando a una TBE del 77%, con departamentos que muestran tasas menores al 60% como son Alto Paraguay e Itapúa; cabe resaltar que éste último departamento concentra al 9,3% de la población de 12-14 años del país y que se constituye en la demandante potencial del servicio educativo.

También en la Educación Media persiste el déficit de cobertura, dado que tiene una cobertura bruta del 63%, y que en la capital del país muestra un porcentaje del 129%, lo que significa que los estudiantes se trasladan a Asunción para proseguir sus estudios secundarios; departamentos como Amambay (42%), Itapuá (42%) y Alto Paraguay (41%) son los que tienen tasas más bajas, que rondan el 40%, representando los mayores desafíos de expansión de la oferta de la Educación Media.

Un mejor indicador de la cobertura lo constituye la Tasa Neta de Escolarización (TNE) que es el porcentaje de la población con edad escolar obligatoria, que esta matriculada a la edad correspondiente de cada nivel educativo, así por ejemplo la TNE del Nivel Medio se halla dividiendo la cantidad de matriculados de 15 a 17 años/la población de 15 a 17 años, siendo del 48% en el país, es decir, 48 de cada 100 alumnos/as de entre 15 a 17 años, están matriculados en algún curso de la EM.

En todos los niveles educativos, la TNE es menor al 100% y menor que la TBE lo que hace que la diferencia entre ambas tasas sea un indicador de la extra edad de los matriculados.

El indicador de sobre edad señala el porcentaje de la población que está con dos o más años de edad a la oficial establecida para el grado. En los departamentos de Alto Paraguay, Boquerón, Pdte. Hayes y Amambay tienen los mayores porcentajes de sobreedad en todos los niveles educativos, en cambio la menor tasa se registra en la Capital del país (Tabla 8).

Fuente: MEC, DGPE, SIEC, 2014.

Es llamativa la diferencia que existe entre zonas geográficas, siendo sustancialmente mayor la sobredad en las zonas rurales, llegando en algunos departamentos a duplicar el porcentaje de la zona urbana, ejemplo de ello es en el departamento de Presidente Hayes en el 3° ciclo de la EEB, donde la tasa de sobredad es del 14,7% en la zona urbana y 30,8% en la zona rural.

La oferta educativa se da en las instituciones, por ello resulta interesante conocer el número de ellas por niveles educativos, el preescolar es impartido en 5.794 instituciones educativas en todo el país, complementando a este dato puede decirse que el 82% son del sector oficial y el 62% se encuentra en la zona rural; sin embargo 64% de la matrícula en este nivel se encuentra en instituciones educativas de zonas urbanas.

La EEB (1° y 2° ciclo) es impartida por 7.159 instituciones educativas en todo el país, de las cuales el 80% son del sector oficial y el 70% se encuentra en la zona rural; sin embargo 58% de la matrícula en este nivel se encuentra en instituciones educativas de zonas urbanas.

Para la EEB (3° ciclo) existen 4.561 instituciones educativas en todo el país, complementando a este dato puede decirse que el 83% son del sector oficial y el 54% se encuentra en la zona rural; sin embargo 67% de la matrícula en este nivel se encuentra en instituciones educativas de zonas urbanas. En la EM existen 2.590 instituciones educativas, de las cuales el 78% son del sector oficial y el 51% se encuentra en la zona urbana, 74% de la matrícula se encuentra en esta zona.

El hecho que existen mayor cantidad de instituciones en las zonas rurales en la EEB y que su matrícula se concentra en las zonas urbanas, denota que en las zonas rurales existen instituciones que albergan a pocos matriculados, constituyéndose en instituciones de pequeño porte que implican grandes costos y reduciendo las economías de escala. En cambio, la concentración de la matrícula y las instituciones de la EM en zonas urbanas hace que pueda aprovecharse las ventajas de economías de escala; sin embargo, obliga a educandos deseosos de proseguir sus estudios secundarios a migración temporal por motivos educativos (Tabla 9).

Fuente: MEC, DGPE, SIEC, 2014

La carga alumno por sección muestra de alguna manera la eficiencia en la asignación de recursos, pues por cada sección son asignados los docentes, la infraestructura y otros insumos que pueden ser considerados como factores fijos de producción (expresados en terminología económica), si los costos fijos se dividen entre un número pequeño de matriculados por sección implicará un alto costo unitario por alumno, por tanto la baja carga de alumnos por sección representa una menor eficiencia económica (producción a menor costo). Puede observarse que en todos los departamentos en la zona rural es menor la carga alumno por sección, por lo que la expansión de la oferta educativa en esta zona es a mayor costo que en la zona rural, lo que conlleva a concluir que en las zonas rurales existe deseconomias de escala (Tabla 10).

Fuente: MEC, DGPE, SIEC, 2014

Un sistema educativo es considerado eficiente cuando tiene la capacidad de promover con fluidez, retener y lograr que egrese la población que se matrícula en un nivel/ciclo educativo.

La repitencia escolar es uno de los indicadores utilizados para medir la eficiencia interna de un sistema educativo. El número de repitentes está relacionado al número de matriculados por departamento y niveles educativos, y la tasa de repitencia en la EEB 1° y 2° ciclo es mayor en algunos departamentos como ser Alto Paraguay (6,6%), Itapuá (6,3%), Caazapá y San Pedro (6%). En Asunción se registran los porcentajes más bajos de repitencia en todos los niveles educativos.

Los porcentajes son menores al pasar de un nivel educativo a otro superior, lo que significa que a nivel país en la EEB (1° y 2° ciclo) es de 4,1%, EEB (3° ciclo) 1% y EM (0,7%), este mismo tipo de comportamiento se observa a nivel departamental.

La deserción es flagelo de mayor importancia. El número de desertores está relacionado al número de matriculados por departamento y niveles educativos, y la tasa de deserción es mayor en algunos departamentos como son los que se encuentran en el Chaco en todos los niveles educativos. Sin embargo, los porcentajes son mayores al pasar de la EEB (1° y 2° ciclo) es de 3,1%, EEB (3° ciclo) 4,6% y en la EM (4,2%) (Tabla 11).

Fuente: MEC, DGPE, SIEC, 2014

En cuanto a la retención escolar de 12 años de escolaridad, 4 de cada 10 alumnos matriculados en el 1º grado en el año 2003 logran llegar al 3º curso en el año 2014, y 3 de cada 10 alumnos/as egresan en exámenes finales, complementarios, regularización y extraordinarios. Asunción (79%) y el departamento Central (51%) son los que muestran niveles de retención superiores, por su parte la tasa de egreso más alta (73%) se registra en la capital del país.

Si la tasa de retención a nivel país es del 40%, la tasa de desgranamiento es del 60% lo que significa que por el camino han quedado 6 estudiantes de los que se habían matriculado en el 1° grado en el año 2003 antes de llegar al 3° curso. Por tanto, el desgranamiento se constituye en el principal problema de ineficiencia del sistema educativo (Figura 1).

Fuente: MEC, DGPE, SIEC, 2014

Con todos los indicadores de cobertura y eficiencia expuestos hasta el momento es conveniente conocer cuántos años en promedio tiene la población por departamento, para ello se presenta el promedio de años de estudios de la población paraguaya de 18 años o más de edad, tomando en consideración que a partir de los 18 años es posible que hayan concluido al menos la educación media (Tabla 12).

Fuente: Elaboración propia en base a Encuesta Permanente de Hogares (^{DGEEC, 2015}).

En general se aprecia que no existe mucha diferencia entre sexos dentro de la misma zona de residencia, sin embargo, la zona de residencia marca notablemente la inequidad, o sea que la población que vive en zona rural tiene menor número de años promedios de estudios, además los pobres tienen menores años de estudio.

En la zona urbana los no pobres tienen casi el mismo número de años promedio de estudios en todos los departamentos, oscilando entre 12 a 9 años de estudios, independientemente del sexo de la población.

Puede concluirse que la ruralidad y la condición de pobreza son las variables que muestran mayor relación con los menores años promedio de estudio.

CONCLUSIONES

Los departamentos que concentran la mayor población son los que se constituyen en los mayores demandantes potenciales de la educación, entre ellos son Central, Alto Paraná, Itapúa, y Caaguazú.

La matrícula en la mayoría de los niveles educativos se concentra en la capital y cinco departamentos Central, Alto Paraná, Asunción, Caaguazú, Itapúa y San Pedro. Además, la mayor concentración de la matrícula en los niveles educativos se da en instituciones de gestión oficial, y en zonas urbanas.

En todos los niveles educativos, la TNE es menor al 100% y menor que la TBE lo que hace que la diferencia entre ambas tasas sea un indicador de la extra edad de los matriculados.

La cobertura es deficitaria en todos los departamentos en el 3° ciclo de la EEB y la EM.

En cuanto a la eficiencia, la deserción es un flagelo de mayor nivel que el de la repitencia; a su vez la tasa de rendimiento y de egreso aún no alcanza a ser ni la mitad de los que han ingresado en el 1° grado de una cohorte educativa (hasta el 3° curso de la educación media).

El producto de la educación puede verse por los años promedio de estudios, la ruralidad y la condición de pobreza son las variables que muestran mayor relación con los menores años promedio de estudio.

Producto de este artículo se realizan las principales recomendaciones como ser, propiciar espacios de reflexión a nivel departamental, sobre la realidad educativa, involucrando a la comunidad educativa a propender a metas de superación en el sector educación, de manera a mancomunar esfuerzos en dotación de los recursos necesarios. Esta comunidad estaría conformada por autoridades departamentales (gobernaciones y municipios), hasta padres de familia.

Además, los Consejos Departamentales de Educación, deberían confeccionar o actualizar sus diagnósticos en base a las estadísticas del MEC y la DGEEC, y a partir de ello construir proyectos educativos específicos a nivel departamental dentro de sus Planes Estratégicos Departamentales de Educación, con metas claras de incremento de cobertura y reducción de la ineficiencia, con equidad.

A su vez, el MEC podría direccionar sus recursos en función a los departamentos geográficos que reportan menores niveles de cobertura y mayores niveles de ineficiencia.

En suma, lo fundamental es la utilización de los indicadores educativos como sustento para la toma de políticas educativas.