El Estado y la función evaluadora

La transición del Estado burocrático clásico al gobierno evaluador representa una transformación de paradigmas en la gestión pública. Este cambio implica que el Estado no solo debe ser capaz de diseñar e implementar políticas públicas, sino también de evaluarlas críticamente, comprender dicha retroalimentación y reorientarlas conforme a los resultados obtenidos de dichas evaluaciones. Entendiendo primeramente este contexto, ^{Ortíz (2014)} sostiene que el proceso evaluativo es función clave y fundamental para la gobernanza, ya que permite al Estado ejercer su responsabilidad como garante de derechos y árbitro de decisiones tomadas de forma deliberada y controlada, limitándose en el uso del poder.

La nación consistente en el rol de evaluador, por lo tanto, se construye a partir de las capacidades de sus instituciones, las cuales deben garantizar la producción, análisis y utilización sistemática de información relevante para la toma de decisiones públicas. Como plantea ^{Garde Roca (2004)} estas capacidades no solo son técnicas, sino también políticas y organizativas, basadas en resultados verificables que requieren de una verdadera voluntad política, recursos especializados y marcos legales apropiados y de ejecución efectiva. La evaluación en este contexto se convierte así en una herramienta de gobernanza no sólo nacional, sino también global, orientada a garantizar la calidad, eficiencia y legitimidad misma de la acción geopolítica estatal.

Se sostiene en este caso que el rol del Poder Público se redefine, es decir, deja de ser un agente meramente ejecutor de políticas y pasa a convertirse en un ente que aprende, comprende, reflexiona y redirecciona sus acciones basadas en evidencias. Esta concepción se alinea con lo propuesto por ^{Brugué-Torruella (2014)} quien señala que el aparato estatal evaluador es congruente a la lógica de la gobernanza democrática, al momento de incorporar procesos de monitoreo, control y retroalimentación como mecanismos de legitimación institucional.

Por otro lado, el surgimiento de sistemas nacionales de evaluación en América Latina responde al esfuerzo de las repúblicas por lograr institucionalizar sus prácticas a fin de que fortalezcan la rigurosa rendición de cuentas necesaria y poder mejoren el diseño de sus políticas públicas. Según ^{Stucchi (2013)} esta transición evolutiva implica la adopción de un enfoque orientado a resultados, que permita comparar lo que fue logrado con lo que se esperaba considerando la ausencia de la intervención estatal, lo cual hace al enfoque de la evaluación contrafactual. Esta lógica exige que el gobierno no solo se limite a medir acciones, sino que también justifique su existencia y continuidad con base en evidencia empírica sólida.

En cuanto a esto, la función de evaluación del órgano público debe encontrarse articulada con principios de transparencia y participación de todos los actores sociales. Como menciona en su estudio ^{Sánchez-Santamaría (2015)} con relación a un régimen verdaderamente evaluador, no es aquel que acumula datos para la auditoría interna, sino aquel que promueve evaluaciones abiertas, deliberativas, democráticas, objetivas y centradas en la mejora colectiva, es decir, en el bienestar social. En este sentido, la evaluación fortalece el contrato social entre ciudadanía y gobierno y garantiza su continuidad, al permitir que la sociedad monitoree y co-construya el rumbo de las políticas públicas basadas en las necesidades que hacen al desarrollo social nacional, regional e incluso mundial.

La estructura gubernamental evaluadora se enmarca como un actor estratégico en el contexto de la modernización de la gestión pública, no solo por su capacidad de generación de conocimiento sobre sus propias acciones, sino también por el compromiso asumido con la mejora continua, la eficacia institucional y la consolidación de una gobernabilidad democrática basada en evidencia, diálogo y responsabilidad compartida.

La evaluación como función de gobierno

Actualmente la evaluación no solo se comprende como una práctica administrativa o técnica, sino también como una función sustancial del gobierno, lo cual es inherente a su propia capacidad de gobernar. Esta función se adecua a un modelo de gestión pública basado en lo que respecta al conocimiento, en el cual las decisiones deben estar respaldadas en las evidencias empíricas válidas y legitimadas desde el contexto social. Tal como lo señala ^{Garde Roca (2004)} la evaluación supone una práctica institucional que se perfila a encontrar puntos de mejoras en la calidad de las intervenciones públicas, al proporcionar retroalimentación sistemática y eficiente sobre sus procesos, resultados e impactos medibles de forma longitudinal.

Este papel del gobierno en lo que atañe a la evaluación de las políticas públicas adquiere notoria relevancia dentro del contexto democrático moderno, en el cual el pedido ciudadano se enfoca en la rigurosa rendición de cuentas. La evaluación en este sentido actúa como un puente transversal entre la tecnocracia y la política misma, el cual permite que las decisiones que son tomadas por el gobierno sean sometidas a constante y sostenido control, revisión y proceso de mejora continua. Como bien señala ^{Buriticá (2024)} la evaluación representa una forma de gobierno que no sólo se encarga de medir, sino también de transformar la manera en que el Estado se fusiona con la sociedad y fomentar la transparencia, deliberación y corresponsabilidad entre los actores.

El desarrollo de competencias estatales para la evaluación se vuelve un factor fundamental. Tal como mencionan ^{Miller y Rodríguez Marín (2023)} acerca de que los gobiernos que apuestan por estrategias experimentales no solo desarrollan gestión en base a la efectividad de sus intervenciones, sino que fortalecen el concepto de legitimidad, al demostrar que sus decisiones de políticas gubernamentales se basan en resultados verificables. La evaluación, en este aspecto, no puede limitarse sólo a una función realizada de forma posterior a la implementación, sino que la misma forma parte del diseño mismo de la política pública, la cual busca anticipar y contrastar efectos, reducir los riesgos existentes y potenciales y enfatizar la misión de la eficiencia en la asignación y redistribución de recursos.

Expresado lo anterior, se entiende que la función evaluadora gubernamental implica necesariamente una transformación institucional de raíz, la cual requiere marcos legales de acción efectiva, estructuras organizativas y culturas administrativas que deben ser propicias al contexto actual. ^{Ortíz (2014)} explica que evaluar se trata de gobernar con racionalidad política, técnica y estructural y exige que las instituciones públicas asuman este proceso no como una visión impositiva incluso de gobernanzas internacionales, sino como un componente mismo que hace a su misión institucional.

Cuando el gobierno asume con responsabilidad su papel de evaluador, se fortalece el ciclo evolutivo y eficiente de las políticas públicas, con el cual se promueve una gobernabilidad efectiva y reflexiva, basada en evidencias válidas para dicho proceso. La evaluación se convierte así en una herramienta crucial para alinear la misión del Estado con los intereses colectivos de los ciudadanos, a través de procesos de decisión más informados, más justos y adaptados a la complejidad social.

Evaluación, política gubernamental y gobernabilidad

Las transformaciones del Estado contemporáneo requieren de la evaluación debido a que ha adquirido un papel central como mecanismo articulador entre el diseño de la política gubernamental y los principios de gobernabilidad democrática. Como menciona ^{Ortíz (2014)} sobre la acción de evaluar, a la cual considera un acto de poder el cual transforma la racionalidad técnica y estructurada en decisiones legítimas, pues la misma establece criterios públicos para juzgar las acciones del Estado. Esta afirmación subraya una dimensión política que conlleva a la evaluación, en lo que respecta a un instrumento que condiciona la orientación, el contenido y la sostenibilidad de las políticas públicas a través de los diferentes gobiernos de turno.

Desde esta óptica, la evaluación se convierte no solo en un instrumento de medición de resultados, sino que redefine la lógica de intervención del gobierno, constituyéndose así en estrategia importante y necesaria para el fortalecimiento de las instituciones que respaldan la existencia del Estado. ^{Ballart (1997)} expresa que la evaluación permite a los gobiernos además de fortalecerse, corregir rumbos, reasignar recursos y tener capacidad de respuesta a las exigencias relacionadas a la transparencia y eficacia solicitadas por los actores sociales dentro de un sistema de gobernanza democrática. Considerando la situación del aumento de la desconfianza hacia las instituciones del Gobierno, la consideración sistemática de evidencias evaluativas consolida rigurosamente la legitimidad gubernamental y refuerza, sobre todo, los procesos de rendición de cuentas.

Además, la gobernabilidad democrática se construye dentro de la matriz de capacidades del sistema político para generar decisiones colectivas eficaces, legítimas y sostenibles. En este sentido, la evaluación como herramienta de gobernanza contribuye a esas capacidades al generar información relevante, equitativa y pertinente que no solo permite tomar mejores decisiones, sino también fomenta la inclusión de la mayor proporción de actores en el proceso deliberativo del cual hacen parte. ^{Sánchez-Santamaría (2015)} sostiene que una evaluación democrática debe incorporar la participación de los grupos afectados por las decisiones políticas, reconociendo sus conocimientos y experiencias vividas como insumos válidos para el juicio evaluativo.

Por su parte, ^{Avalle (2023)} denota que el diseño de una política gubernamental eficiente y trascendental no acaba cuando llega el punto de la implementación, sino que requiere de un proceso constantemente continuo de análisis, ajustes y proyección de mejoras de forma cíclica. En este marco la evaluación se ajusta a una etapa principal que hace a dicho ciclo, el cual permite reexaminar los sustentos teóricos del cambio y con ello poder generar aprendizajes institucionales que se requieran. Esta lógica de retroalimentación es fundamental para evitar la obsolescencia de las políticas y adaptarlas a nuevas realidades sociales y culturales (^{Casado y Tarrach, 2015}).

En cuanto a esto ^{Buriticá (2024)} enfatiza que la evaluación adquiere una función política crítica en Latinoamérica, en donde varias decisiones gubernamentales no se basan exclusivamente en evidencia empírica, sino en intereses clientelares o presiones coyunturales incluso provenientes del contexto externo. En ese escenario, institucionalizar sistemas de evaluación transparentes, independientes y técnicamente sólidos se condiciona como un factor obligatorio a fin de consolidar la gobernabilidad democrática y proteger los derechos de los ciudadanos.

De esta forma, la articulación entre evaluación, política gubernamental y gobernabilidad no se debe entender sólo como una relación lineal o neutral, sino que debemos comprender que la misma se transforma en un concepto dinámico y a la vez complejo, el cual trae como consecuencias tensiones entre intereses, visiones y expectativas, pero a la vez oportunidades que fortalecen la capacidad del Estado para poder responder a las demandas colectivas estructurando políticas públicas más eficaces, legítimas y transformadoras.

Evaluación educativa, función estatal y tendencias globales

La discusión sobre evaluación de la educación en Paraguay no se limita sólo al análisis de los procesos globales que han influido en la adopción de marcos referenciales estandarizados, particularmente promovidos por organismos multilaterales de cooperación internacional. Tal como lo señala ^{Garde Roca (2004)} la institucionalización de la evaluación ha sido impulsada por agencias estatales y debido a recomendaciones de organismos internacionales como la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), el Banco Mundial y Naciones Unidas, los cuales han fomentado dicho proceso de la gobernanza moderna. Esta situación no ha permanecido ajena al contexto de Latinoamérica, en donde las políticas educativas han sido notablemente influenciadas por modelos de eficiencia y resultados, importados sin una contextualización adecuada ni apropiada.

En Paraguay, las influencias mencionadas se observan continuamente en la adopción de pruebas internacionales como PISA-D y en la creación de sistemas como el Sistema Nacional de Evaluación del Proceso Educativo (SNEPE). Sin embargo, se denota que una dependencia excesiva de estos instrumentos puede invisibilizar dimensiones estructurales del sistema educativo, como la equidad, la calidad de la formación docente y la participación comunitaria. Por ello, resulta crucial repensar el sentido de la evaluación en función del proyecto educativo nacional al cual se apunta y no únicamente en términos de comparación internacional.

A su vez, ^{Ponce Jarrín (2010)} y ^{Artés y Rodríguez-Sánchez (2022)} señalan que la evaluación de impacto en educación debe trascender necesariamente el paradigma tecnocrático a fin de incluir variables contextuales, temporales, culturales y sociales que afectan la implementación de las políticas públicas. Desde esta perspectiva, los modelos de evaluación deben incorporar no solo análisis cuantitativos, sino también cualitativos que permitan triangular los resultados en referencia a la realidad de la diversidad territorial y sociocultural y poder medirlos incluso a largo plazo, suponiendo un escenario de continuidad política.

^{Colom Cañellas (2001)} por su lado, entiende que la política educativa se construye como parte de un proceso cultural y nacional, y que por tanto las evaluaciones deben considerar la discusión de los valores, principios y finalidades que orientan el sistema educativo dentro del contexto real. Esto implica un enfoque más complejo e integral de la visión sobre la evaluación, en el cual el Estado no solo debe verificar los resultados, sino también reflexionar sobre sus propias orientaciones normativas y su capacidad para responder a las demandas sociales.

En este sentido, la estandarización de la evaluación, promovida por las tendencias internacionales, resulta útil en cuanto se refiere a transparencia y rendición de cuentas, pero también corre el riesgo de reducir la política educativa a indicadores imposibles de medir. En este sentido, ^{Salcedo et al. (2022)} insisten en que las políticas educativas deben evaluar sus impactos de manera longitudinal y participativa, incluyendo a los actores educativos en el proceso de evaluación a través del tiempo y evitando de esta forma enfoques exclusivamente verticales, sino horizontales y contextualizados a la realidad social.

De esta manera, los enfoques contemporáneos de evaluación exigen al Estado paraguayo caminar hacia una cultura evaluativa en desarrollo que no solo rinda cuentas, sino que también aprenda, innove y construya sentido y refuerzo colectivo en torno a su política educativa. En un escenario globalizado, la evaluación contrafactual se considera una valiosa herramienta, la cual debe integrarse a un enfoque sistémico y contextualizado para fortalecer la gobernabilidad democrática, la calidad educativa y por sobre todo crear la equidad necesaria para mantener los pilares democráticos.

La evaluación como herramienta de gobernanza y control democrático

La evaluación no solo cumple el papel de función técnica o administrativa, sino que se convierte en un mecanismo principal de gobernanza pública, cuando decide actuar como nexo entre el Estado y la sociedad. Aquí la evaluación permite controlar el ejercicio del poder estatal y legitimar las decisiones gubernamentales, promoviendo procesos más ajustados hacia la transparencia, inclusividad y orientados al bien común (^{Brugué-Torruella, 2014}; ^{Sánchez-Santamaría, 2015}). Su incorporación dentro de los ciclos de política pública permite visibilizar los logros y fracasos de las intervenciones, además de identificar puntos de mejora a través de la retroalimentación y facilitar la participación ciudadana en la toma de decisiones.

En contextos democráticos actuales la evaluación se genera dentro de un espacio de deliberación pública y de producción de evidencia cuya acción favorece el control social, es decir, el pueblo como contralor y especialmente la rendición de cuentas (^{Buriticá, 2024}). No se trata únicamente de medir resultados, sino de garantizar que las políticas respondan a principios de equidad, justicia social y eficiencia principalmente en la redistribución de los recursos.

Por su parte, ^{Santín y Sicilia (2014)} y ^{Avalle (2023)} destacan que la evaluación sistemática permite a los gobiernos además de justificar sus acciones ante la ciudadanía, también poder adaptar sus políticas en función de los resultados obtenidos, generando así la virtud del aprendizaje institucional. Este proceso contribuye a consolidar una gestión pública cada vez más reflexiva, en la que el conocimiento generado por la evaluación retroalimenta la toma de decisiones de políticas públicas y fortalece la capacidad de respuesta del Estado frente a las demandas sociales de los ciudadanos.

La cultura evaluativa y su institucionalización en América Latina

Otro aspecto clave en el desarrollo de sistemas evaluativos eficaces trata sobre la consolidación de una cultura evaluativa dentro de las estructuras estatales. Esto implica que las instituciones públicas no solo ejecuten evaluaciones por mandato externo, sino que integren de manera orgánica la evaluación como parte del ciclo de aprendizaje organizacional y de mejora continua (^{Cardozo Brum, 2013}; ^{Subirats Humet y Dente, 2014}). En América Latina, este proceso ha avanzado a través de la creación de organismos nacionales de evaluación, reformas legales y procesos de capacitación técnica, aunque con desigualdades en su profundidad y efectividad.

En Paraguay, se han manifestado acciones como el SNEPE y la participación en estudios internacionales como el Programa para la Evaluación Internacional de Estudiantes para el Desarrollo (PISA-D), con desafíos de sostenibilidad institucional, producción de evidencia útil y articulación entre actores sociales (^{Petta, 2019}; ^{Cruz, 2024}). Como se señalan ^{Stucchi (2013)} y ^{Alegre (2015)} para que la evaluación sea efectiva, debe contar con legitimidad social, marcos normativos sólidos, financiamiento adecuado y mecanismos de seguimiento y retroalimentación.

En este proceso, la promoción de una cultura evaluativa requiere no solo cambios estructurales, sino también transformaciones en los valores, actitudes y prácticas institucionales. Como sostienen ^{Garde Roca (2004)} y ^{Ginés de Rus (2025)} la evaluación debe ser entendida como una práctica que trasciende el cumplimiento formal de indicadores y se orienta hacia la construcción de conocimiento útil para la toma de decisiones estratégicas. La institucionalización efectiva de esta cultura no se alcanza mediante decretos, sino a través de acciones sostenidas por procesos de aprendizaje organizacional, diálogo político y articulación interinstitucional, que permitan que la evaluación sea vista como una herramienta para mejorar y no solo para fiscalizar.

Evaluación de Políticas Públicas

La evaluación de políticas públicas ha evolucionado de una función técnica a una herramienta estratégica de gobernanza democrática. En el caso paraguayo, este proceso ha ganado visibilidad a través de la institucionalización del SNEPE y la participación en pruebas internacionales como PISA-D y ERCE, aunque con limitaciones en su uso efectivo. Según ^{Garde Roca (2004)} evaluar implica mejorar el servicio público y fortalecer el aprendizaje organizacional y democrático. No obstante, la evaluación en Paraguay se ha concentrado en enfoques ex post y estandarizados, sin incorporar con rigurosidad métodos de atribución causal como los contrafactuales (^{Gertler et al., 2011}; ^{Stucchi, 2013}).

Pese a ciertos avances, aún se observa una escasa cultura evaluativa y baja capacidad técnica institucional, lo que impide un uso estratégico de los resultados. Como lo plantea ^{Ginés de Rus (2025)} una evaluación efectiva permite asignar recursos bajo criterios de eficiencia social, y no meramente políticos. Asimismo, ^{Avalle (2023)} subraya que la evaluación no debe entenderse como etapa final, sino como una práctica cíclica que nutre continuamente el rediseño de las políticas públicas. Por tanto, fortalecer el uso de la evaluación como función estatal estratégica es un imperativo para la transformación educativa en Paraguay.

Rol del Estado y Gobernabilidad

El Estado paraguayo enfrenta desafíos estructurales para ejercer su rol planificador y evaluador en materia educativa. Tal como advierte ^{Ortíz (2014)} las decisiones públicas emergen de un entramado de intereses y relaciones de poder, no en el vacío institucional. En Paraguay, la debilidad del aparato estatal y la falta de articulación interinstitucional dificultan la implementación sostenida de políticas basadas en evidencia.

A su vez, ^{Brugué-Torruella (2014)} destaca que la evaluación constituye una herramienta de control democrático, al permitir la rendición de cuentas, la legitimidad y la inclusión de múltiples actores en la toma de decisiones. Sin embargo, en el caso paraguayo, persiste una fragmentación entre la producción de datos y su utilización efectiva, lo cual restringe la gobernabilidad democrática. La escasa participación ciudadana y la captura política limitan la evaluación como proceso deliberativo (^{Sánchez-Santamaría, 2015}; ^{Buriticá, 2024}).

De esta forma, se comprende que el fortalecimiento de la gobernabilidad educativa requiere consolidar sistemas evaluativos independientes, participativos y técnicamente sólidos, que garanticen el control social y la equidad en el acceso a derechos (^{Sánchez-Santamaría, 2015}; ^{Avalle, 2023}).

Política Educativa Paraguaya

La política educativa paraguaya ha experimentado reformas significativas desde los años noventa, como la transformación educativa basada en el Pacto Constitucional de 1992. No obstante, tal como indica ^{Giménez Duarte (2022)} estos procesos carecieron de continuidad política, articulación institucional y evaluación integral. La creación del SNEPE y la incorporación a pruebas como PISA-D han representado intentos de modernización, pero su impacto real ha sido más simbólico que estructural (^{Murillo y Román, 2019}; ^{Cruz, 2024}).

Además, persisten tensiones entre el diseño normativo y la práctica educativa, con escasa integración de evidencias en la formulación de políticas. ^{Cardozo Brum (2013)} advierte que el conocimiento técnico muchas veces no logra incidir en decisiones gubernamentales debido a intereses partidarios y dinámicas clientelares. Esta disociación impide transformar los resultados evaluativos en mejoras reales del sistema educativo.

Por tanto, la evaluación debe superar su uso como mecanismo de control y avanzar hacia una práctica orientada al aprendizaje institucional, capaz de responder a las necesidades territoriales, sociales y culturales de la educación paraguaya.

Globalización y Política Pública

Las políticas educativas paraguayas se desarrollan en un contexto global de estandarización y rendición de cuentas impulsado por organismos multilaterales como el Banco Mundial, la OCDE y la UNESCO. Según ^{Cruz (2024)} esta transnacionalización evaluativa ha llevado a la adopción de modelos foráneos sin una adecuada contextualización, generando desajustes entre los objetivos declarados y los efectos reales.

^{Colom Cañellas (2001)} y ^{Salcedo et al. (2022)} coinciden en la necesidad de diseñar evaluaciones contextualizadas, longitudinales y participativas, que incorporen no solo indicadores cuantitativos, sino también dimensiones culturales, sociales y territoriales. De lo contrario, el riesgo es reducir la política educativa a una lógica tecnocrática insensible a las realidades locales.

En este sentido, ^{Garde Roca (2004)} y ^{Artés y Rodríguez-Sánchez (2022)} recomiendan integrar modelos mixtos de evaluación que combinen la rigurosidad metodológica con el análisis político y social, contribuyendo a una gobernabilidad inclusiva y coherente con las metas nacionales de desarrollo humano. La adopción de estándares globales debe dialogar con las necesidades del país y no sustituirlas sin adaptaciones pertinentes.