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1. ANTECEDENTES
El 13 de septiembre de 1999, el Consejo de la UE (Unión Europea) autorizó a la Comisión a entablar negociaciones con el Mercosur y sus Estados Partes para un acuerdo que debía tener tres componentes: político, de cooperación y comercial.
Por ello, la negociación se apoyó sobre tres pilares, el "comercial", el de "diálogo político" y el de "cooperación".
El primer resultado concreto tuvo lugar el 29/06/2019, momento en el cual se llegó a un "acuerdo de principio" sobre el pilar comercial, y el 18/06/2020 sobre el resto de los pilares.
Las negociaciones sobre los tres pilares concluyeron el 06/12/2024.
Finalmente, el 17/01/2026, en Asunción, Paraguay, se firmaron dos acuerdos, el Acuerdo Interino de Comercio Mercosur - Unión Europea (AICMU) y el Acuerdo de Asociación Mercosur - Unión Europea (AAMU).
2. FORMATO DE LOS ACUERDOS
El AICMU contiene el pilar "comercial", e incluye temas que hacen a la política comercial común y otras materias que son, de acuerdo con el artículo 3.1.e del TFUE (Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea), de competencia exclusiva de la Unión Europea.
Por ello, para su entrada en vigencia, por el lado de la UE, se requiere sólo la aprobación de las instituciones de ese bloque, a saber, Consejo y Parlamento.
Los principales temas abarcados por dicho acuerdo son, entre los principales: comercio de bienes; reglas de origen; defensa comercial; obstáculos técnicos al comercio; disposiciones sobre empresas del Estado; facilitación del comercio y aduanas; medidas sanitarias y fitosanitarias y cuestiones sobre bienestar animal; biotecnología, resistencia antimicrobiana y seguridad alimentaria; comercio de servicios y establecimiento; comercio y desarrollo sostenible; solución de diferencias; competencia; subsidios y medidas compensatorias; compras gubernamentales; transparencia, cláusula de integración regional, cláusula antifraude; balanza de pagos y movimiento de capitales; propiedad intelectual y Pymes.
Por su parte, el AAMU se estructura sobre tres partes: el AICMU propiamente dicho (*), más los pilares de "diálogo político" y "cooperación".
Las materias reflejadas en estos dos últimos pilares hacen a competencias compartidas entre la UE y sus Estados miembros, o incluso exclusivas de éstos.
Por ello, para la vigencia de este acuerdo, además de la aprobación por las instituciones de la UE (Consejo y Parlamento), se requieren la de 27 Estados miembros (incluido los respectivos congresos nacionales).
Los pilares de "diálogo político" y "cooperación" incorporan temas tales como: ciencia; infraestructura; combate al terrorismo y crimen organizado; derechos del consumidor; seguridad cibernética; tecnología e innovación; asistencia legal mutua; medio ambiente y energía (incluyendo el Acuerdo de París y la Agenda 2030), y defensa.
Es importante remarcar que el AICMU, como se dijo, está incluido a texto íntegro en el AAMU, y estará vigente "hasta" la entrada en vigor de este último (artículos 23.10 (AICMU) y 3.2.3 (AAMU)).
El formato utilizado, es decir la división del acuerdo en dos instrumentos, se explica por la finalidad de lograr la aplicación más rápida del instrumento que hace a las competencias de la Unión Europea; además, fue una exigencia que el Consejo le fijó a la Comisión en el mandato de negociación.
Por lo demás, la UE ha utilizado ya dicha arquitectura jurídica, por ejemplo, en el instrumento para concretar la "modernización del actual Acuerdo de Asociación UE-Chile" (13/12/2023), y algo similar sucede con el Acuerdo de Asociación entre Centroamérica y la Unión Europea.
3. VIGENCIA Y APLICABILIDAD DE LOS ACUERDOS
3.1. Entrada en vigencia
El AICMU entrará en vigor, de forma bilateral, entre la Unión Europea y un Estado Parte Mercosur (Estado/s Parte/s), el primer día del mes siguiente a la fecha en que se hayan notificado mutuamente la "finalización de sus respectivos procedimientos internos necesarios a tal efecto" (23.2.1).
Los mismos mecanismo y requisito se exigen para la entrada en vigencia del AAMU (30.1.1).
Llama la atención que en ambos casos se mencione como requisito para la vigencia el cumplimiento de los "procedimientos internos" y para la aplicación provisional —como se verá a continuación— la misma exigencia o la "ratificación".
Por otro lado, el artículo 23.10 AICMU establece que "[e]l presente Acuerdo permanecerá en vigor hasta la fecha de entrada en vigor del Acuerdo de Asociación UE-MERCOSUR".
De forma coincidente, el artículo 3.2.3 AAMU determina que el AICMU "dejará de tener efecto y será sustituido por el presente Acuerdo tras la entrada en vigor de este último".
Es decir que el AICMU regirá, de forma provisional o permanente, hasta tanto —es decir, mientras no— entre en vigencia el AAMU. Si este último demora en entrar en vigor (o ser aplicado provisionalmente) o nunca lo hace, el AICMU continuará aplicándose.
Esto no es un dato menor pues existen acuerdos comerciales firmados por la UE que están vigentes de manera provisional desde hace muchos años (ver infra, punto 6 "La práctica de la Unión Europea en materia de aplicación provisional de los acuerdos comerciales").
Los depositarios de ambos acuerdos son el Secretario General del Consejo de la UE y la República del Paraguay (23.2.2 AICMU y 30.1.2 AAMU).
3.2. Eficacia interna de los acuerdos
Un tema que merece un profundo análisis, y que por ello excede el marco de esta investigación, es lo previsto en ambos acuerdos —cuyo texto es literalmente el mismo—, en los artículos 23.7 AICMU y 30.9 AAMU ("Derechos privados").
Dichas disposiciones prevén que "[n]inguna disposición del presente Acuerdo se interpretará de forma que conceda derechos o imponga obligaciones a personas, distintos de los creados entre las Partes en virtud del Derecho Internacional Público" y agregan que "[n]inguna disposición del presente Acuerdo se interpretará en el sentido de que permita su invocación directa en los ordenamientos jurídicos internos de las Partes. Un Estado Parte del MERCOSUR que sea signatario del presente Acuerdo podrá disponer otra cosa en virtud de su Derecho interno" (incisos 1 y 2).
La inclusión de esta norma fue solicitada, desde el comienzo de la negociación, por la Unión Europea.
En esta oportunidad, sólo diremos que ambos incisos no se condicen pacíficamente con la famosa doctrina del TJUE (Tribunal de Justicia de la UE) in re Van Gend & Loos, sobre el efecto directo de las normas comunitarias, en cuanto ellas sean precisas e incondicionales, lo cual permite su invocación por los particulares.
Si bien es cierto que dicho leading case fue establecido con relación a disposiciones del "derecho comunitario", no lo es menos que, luego, in re Haegeman, la Corte europea señaló que a partir de la entrada en vigor del Acuerdo internacional sus disposiciones forman parte integrante del ordenamiento jurídico comunitario, agregando más adelante, in re Demirel, que una disposición de un acuerdo celebrado por la Comunidad con terceros países debe considerarse directamente aplicable cuando contiene, a la vista de su tenor, de su objeto, así como por la naturaleza del acuerdo, una obligación clara y precisa, cuya ejecución y cuyos efectos no se subordinan a la adopción de acto ulterior alguno.
También debe indicarse que el Tribunal de Justicia europeo, con relación a las normas del GATT (de 1947), ha dicho que sus normas, por sus propias particularidades y naturaleza convencional, carecen de efecto directo, lo cual se aplica también a las normas de la OMC-, salvo cuando se trata de medidas comunitarias adoptadas para cumplir obligaciones asumidas en el marco del GATT o la OMC.
Es importante mencionar que en todos los Estados Partes del Mercosur los tratados y convenios internacionales, una vez en vigor, son fuente directa de derechos y cualquier particular los puede invocar ante las autoridades nacionales.
En Argentina, por ejemplo, ello viene impuesto —según la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN)— por el artículo 31 de la Constitución nacional, el cual declara que los tratados internacionales —junto con la propia ley fundamental y las leyes del Congreso— "son la ley suprema de la Nación".
4. APLICACIÓN PROVISIONAL DE LOS ACUERDOS
Ambos acuerdos establecen la posibilidad de su aplicación provisional, es decir en forma previa a su entrada en vigencia.
Así, el AICMU prescribe que dicha aplicación tendrá lugar de conformidad con los respectivos "procedimientos internos" de cada una de las Partes, y la misma podrá ser bilateral (UE - Estado Parte) (23.3.1).
Esa aplicación comenzará el primer día del segundo mes siguiente a la fecha en que la UE y el Estado Parte que corresponda se hayan notificado mutuamente la "finalización de sus procedimientos internos o la ratificación del… Acuerdo, y hayan confirmado que están de acuerdo en aplicar[lo] provisionalmente" (23.3.2).
Por su parte, el AAMU dispone asimismo sobre la posibilidad de su aplicación provisional de conformidad con los respectivos "procedimientos internos" de las Partes, pudiendo también ser bilateral (UE - Estado Parte) (30.2.1).
Dicha aplicación se iniciará el primer día del segundo mes siguiente a la fecha en que la UE haya notificado la "finalización de sus procedimientos internos, indicando las partes del… Acuerdo que serán aplicadas provisionalmente".
Previo a la suscripción de ambos acuerdos, siguiendo el procedimiento establecido en el derecho de la UE, el Consejo adoptó sendas decisiones (2026/183 y 2026/185) en las que, no sólo "autoriza" a la Comisión a proceder a la firma de esos instrumentos, sino que, además, imperativamente le fija que ambos acuerdos se aplicarán provisionalmente (antes de su entrada en vigor), atento a lo previsto en el artículo 218.5 TFUE.
Cabe señalar que tanto la "Convención de Viena sobre el derecho de los tratados" de 1969 (CVDT 1969), como la "Convención de Viena sobre el derecho de los tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones Internacionales" de 1986 (CVDT 1986), en sus respectivos artículos 25, también habilitan la aplicación provisional de los acuerdos.
En este sentido, conviene recordar que el TJUE, de forma pacífica, ha aplicado en su jurisprudencia distintas disposiciones de la CVDT 1969, en tanto codificación del derecho consuetudinario internacional general sobre el régimen de los tratados.
En la sentencia Brita, el Tribunal de Justicia sostuvo que el Derecho internacional de los tratados está codificado, en esencia, en la Convención de Viena, y que las reglas contenidas en la misma se aplican a un acuerdo celebrado entre un Estado y una organización internacional en la medida en que dichas reglas son la expresión del Derecho consuetudinario internacional general.
Por su parte, el TGUE (Tribunal General de la UE) ha utilizado del mismo modo la CVDT 1969 en sus fallos.
Aunque en menor medida, las disposiciones de la CVDT 1986 también han sido aplicadas en varios fallos por el Tribunal de Justicia y el TGUE.
En Francia/Comisión, el TJUE señaló que el Acuerdo entre la Comisión de las Comunidades Europeas y el Gobierno de los Estados Unidos vincula a las Comunidades Europeas, por tratarse de un acuerdo internacional celebrado entre una organización internacional y un Estado, de acuerdo a la CVDT 1986.
A su vez, en IATA y ELFAA, el Tribunal consideró que según su jurisprudencia reiterada, un Tratado internacional ha de interpretarse en función de los términos en que está redactado, así como a la luz de sus objetivos.
5. HECHOS POSTERIORES A LA FIRMA DE LOS ACUERDOS
5.1. En la Unión Europea
En virtud del artículo 218.6 TFUE, tanto con relación al AICMU como al AAMU, el proceso de celebración de ambos instrumentos exige la aprobación previa por parte del Parlamento Europeo (PE).
La posible aplicación provisional de ambos acuerdos, que permitiría su aplicabilidad aún antes de que el legislativo comunitario los apruebe, hizo que el PE se abocara de forma inmediata a su análisis.
Así, el 21/01/2026, en el marco del proceso de aprobación, a sólo cuatro días de la firma de los dos acuerdos, el PE, en los términos del artículo 117.6 de su Reglamento Interno, decidió suspender el trámite y solicitar un dictamen al TJUE sobre la "compatibilidad" del AICMU y del AAMU con el TUE (Tratado de la Unión Europea) y con el TFUE, en los términos del artículo 218.11 TFUE.
En concreto, el PE pide al Tribunal que examine la "conformidad" de algunos contenidos de los acuerdos (en particular el AICMU: cláusula de reequilibrio, medidas de auditoría y control sanitarias y fitosanitarias, principio de precaución) con los Tratados de la UE, incluyendo, en especial, la opción (formato) de dividir en dos los instrumentos para su celebración (AICMU y AAMU).
Con relación al AICMU, este evento implica retrasar en casi dos años el trámite de aprobación, que es el lapso que suele demorar el trámite de estos dictámenes, más aún, teniendo en cuenta que los 27 Estados miembros, el Consejo, la Comisión y el PE participarán con sus puntos de vista ante el Tribunal de Justicia.
Cabe destacar que el PE ha utilizado esta atribución en forma muy excepcional.
Por otro lado, el TFUE determina que si el Tribunal de Justicia emite un dictamen negativo "el acuerdo previsto no podrá entrar en vigor, salvo modificación de éste o revisión de los Tratados [de la UE]" (artículo 218.11).
De todas maneras, si nos atenemos a la jurisprudencia sobre los acuerdos comerciales es de esperar, con cierta certidumbre, que el TJUE no encuentre que exista incompatibilidad entre los acuerdos con el Mercosur y los Tratados de la UE.
Por ello, la jugada del PE podría ser una victoria pírrica, que termine por blindar jurídicamente a ambos acuerdos.
Más aún, si el dictamen es a favor de los dos acuerdos, su proceso de aprobación posterior en el PE debería ser mucho más expedito, pues ya no existirían "excusas" jurídicas para rechazarlo. Y de algún modo, ello también podría llegar a facilitar el trámite de aprobación del AAMU por los congresos de los Estados miembros, cuando llegue ese momento.
Obviamente, hasta tanto el TJUE no emita su parecer, el PE suspenderá el trámite de aprobación de ambos acuerdos.
5.2. En el Mercosur
Por su parte, en el Mercosur, para la aplicación provisional o entrada en vigencia de ambos acuerdos se exige la previa aprobación por cada uno de los congresos nacionales, y la posterior comunicación del cumplimiento de los procedimientos internos, o ratificación, por los poderes ejecutivos.
Como ya se dijo, no se requiere, para ninguno de los dos acuerdos, que "todos y cada uno" de los Estados Partes cumplan con los requisitos mencionados, sino que al estar prevista la aplicabilidad bilateral (bien sea para la aplicación provisional o la entrada en vigencia), basta con uno de ellos los cumpla, más la UE, para que sean aplicables.
Todos los Estados Partes elevaron a sus respectivos congresos los proyectos de ley (o similar, en Brasil) aprobatoria del AICMU, no así del AAMU (pues falta que lo firmen todos los Estados miembros de la UE).
Los cuatro Estados Partes han dado trámite express al procedimiento de aprobación en sus congresos, y a la fecha Uruguay, Argentina, Brasil y Paraguay, en ese orden, han adoptado sus respectivas leyes (o sucedáneos), tres de las cuales han sido también ya promulgadas.
La Argentina avanzó más rápidamente, pues el mismo 26/02/2026 (fecha de la aprobación por el congreso), el presidente promulgó la ley aprobatoria y la cancillería notificó a los depositarios que se han cumplido "todos los procedimientos legales internos necesarios para la entrada en vigor" del AICMU (artículos 23.2.1 y 23.2.2), y, además, comunicó a la UE "que está de acuerdo en aplicarlo provisionalmente, conforme lo dispuesto por el Artículo 23.3 del referido Acuerdo".
Es decir, la Argentina dio cumplimiento a todos los requisitos legales internos no sólo para la aplicación provisional del AICMU sino también para su entrada en vigencia.
Al día siguiente de la aprobación parlamentaria por Uruguay y Argentina del AICMU, el 27/02/2026, la Comisión Europea —además de publicar en el DOUE las antes mencionadas Decisiones del Consejo sobre la firma y aplicación provisional de ambos acuerdos (2026/183 y 2026/185)— anunció que daba su conformidad para la aplicación provisional del citado instrumento.
Con lo cual, el AICMU tendrá aplicación provisional, entre Argentina y la Unión Europea, a partir del 1 de mayo.
6. LA PRÁCTICA DE LA UNIÓN EUROPEA EN MATERIA DE APLICACIÓN PROVISIONAL DE LOS ACUERDOS COMERCIALES
No puede negarse que la Unión Europea, de forma regular y pacífica, ha utilizado constantemente el sistema de la aplicación provisional de los acuerdos comerciales.
En tal sentido, pueden citarse los siguientes ejemplos: CARIFORUM - Acuerdo de Asociación Económica - aplicación provisional desde 29/12/2008 - Decisión 2008/805/CE del Consejo; SADC - Acuerdo de Asociación Económica - aplicación provisional desde 10/10/2016 - Decisión (UE) 2016/1623 del Consejo; África Central (Camerún) - Acuerdo de Asociación Económica Provisional - aplicación provisional desde 04/08/2014 - Decisión 2009/152/CE del Consejo; Canadá - Acuerdo Económico y Comercial Global (CETA) - aplicación provisional desde 21/09/2017 - Decisión (UE) 2017/38 del Consejo; Comunidad Andina - Acuerdo comercial - aplicación provisional desde 01/03/2013 (Perú) y 01/08/2013 (Colombia) - Decisión 2012/735/UE del Consejo; ESA: Estados de África Oriental y Meridional - Acuerdo de Asociación Económica Provisional - aplicación provisional desde 14/05/2012 - Decisión 2012/196/CE del Consejo; América Central - Acuerdo de Asociación - aplicación provisional desde 01/08/2013 (Honduras, Nicaragua y Panamá), 01/10/2013 (Costa Rica y El Salvador) y 01/12/2013 (Guatemala) - Decisión 2012/734 del Consejo; África Occidental - Acuerdo de Asociación Económica de transición - aplicación provisional desde 03/09/2016 (Costa de Marfil) y 15/12/2016 (Ghana) - Decisión 2009/156/CE del Consejo; Región del Pacífico - Acuerdo de Asociación Provisional - aplicación provisional desde 20/12/2009 (Papúa Nueva Guinea), entre otras fechas - Decisión 2009/729/CE del Consejo; Irak - Acuerdo de Asociación y Cooperación - aplicación provisional desde 01/08/2012 - Decisión 2012/418/UE del Consejo; Kazajstán - Acuerdo de Asociación y Cooperación Reforzada (EPCA) - aplicación provisional desde 01/05/2016 - Decisión (UE) 2016/123 del Consejo; Sudáfrica - Acuerdo de Asociación Económica - aplicación provisional desde 10/10/2016 - Decisión (UE) 2016/1623 del Consejo; Ucrania - Acuerdo de Asociación de Libre Comercio Profundo y Amplio - aplicación provisional desde 01/01/2016 - Decisiones 2014/295/UE y 2014/668/UE del Consejo.
Como ser verá infra, en el caso del Acuerdo CETA, la Comisión habilitó su aplicación provisional aún cuando estaba pendiente un pedido de dictamen al TJUE, realizado por Bélgica (dictamen 1/17).
7. LA APLICACIÓN PROVISIONAL Y EL PEDIDO DE DICTAMEN AL TJUE
7.1 ¿La Comisión debió aguardar al dictamen del Tribunal de Justicia?
Resulta viable preguntarse si la Comisión (y el Consejo), sin esperar el dictamen del Tribunal de Justicia, actuaron ajustados a derecho al permitir la aplicación provisional del AICMU.
A nuestro modo de ver la respuesta es afirmativa.
Debe recordarse que este acuerdo, en su artículo 23.3, dispone que podrá aplicarse de forma provisional, y ella podrá tener lugar cuando la UE y uno o varios Estados Partes hayan comunicado que han finalizado sus "procedimientos internos" o la "ratificación" del acuerdo.
La "ratificación" (celebración, en términos europeos) en la UE presupone la aprobación del PE, ergo, a contrario sensu, podría interpretarse que el cumplimiento de los "procedimientos internos" no la exige; de esta forma, la Comisión (y el Consejo) están habilitados para autorizar dicha aplicación provisional (sin esperar, en este caso, el dictamen del TJUE y la eventual posterior aprobación del PE).
Sólo de esta manera se garantiza el "efecto útil" de la norma, doctrina ésta muy aceptada por el Tribunal de Justicia europeo.
En este contexto, no tendrían sentido las cláusulas sobre aplicación provisional —existentes tanto en el TFUE (218.5) como en las decisiones del Consejo que autorizan la firma y dicha aplicación (2026/183 y 2026/185) y en los propios acuerdos (23.3 AICMU y 30.2 AAMU)— si tuviera que esperarse la aprobación del PE.
No existiría, de ser así, diferencia entre la aplicación provisional y la entrada en vigencia a través de la ratificación (celebración en términos europeos, que presupone la aprobación del legislativo regional).
También carecería de razón de ser, la mención sobre el cumplimiento de los "procedimientos internos" para la aplicación provisional (contenida en los acuerdos), si para dar éstos por observados se exigiera la previa aprobación por el PE.
Más aún el carácter "provisional" de la aplicación es, en cierta medida, acorde con el artículo 218.11 TFUE pues, en última instancia, el acuerdo se aplicará a condición de que el Tribunal de Justicia no lo considere violatorio de los Tratados de la UE.
A su vez, puede mencionarse que un caso similar sucedió con el Acuerdo Económico y Comercial Global entre Canadá y la Unión Europea (CETA), firmado el 30/10/2016.
El 07/09/2017 Bélgica solicitó un dictamen al Tribunal de Justicia en los términos del artículo 218.11 TFUE. La Comisión, sin esperar al dictamen del Tribunal, decidió poner en marcha la aplicación provisional del acuerdo (que no incluía, bien es cierto, las disposiciones del CETA que habían sido objeto del pedido de dictamen), que tuvo lugar a partir del 21/09/2017.
Finalmente, el Tribunal de Justicia emitió su dictamen el 30/04/2019, sin encontrar incompatibilidades entre el CETA y los Tratados de la UE, en los puntos sobre los que se le consultó.
Por lo demás, como antes se observó, tanto la aplicación provisional de los acuerdos comerciales como la opción de separar los pilares en "comercial", por un lado, y "diálogo político" y "cooperación", por el otro, no son ajenos a la práctica comunitaria europea, y en este caso particular figuraban —como se dijo— dentro de las exigencias que el Consejo le impuso a la Comisión, dentro del mandato de negociación (1999).
A su vez, en los términos del artículo 207.3 TFUE, la Comisión ha mantenido informado al PE (además del Consejo en sus distintas formaciones), de forma regular y continua, sobre las negociaciones con el Mercosur.
Por otro lado, como bien opina Suciu Gavriloaie, según el artículo 218.5 TFUE es el Consejo quien, a instancia de la Comisión, autoriza "la aplicación provisional del acuerdo antes de su entrada en vigor, por lo que el PE queda formalmente excluido del proceso de toma de decisiones en esta fase".
Otro elemento importante a tener en cuenta es que, como bien señala Jáuregui, "[e]l Consejo, a petición de la Comisión, tiene la capacidad de decidir la aplicación provisional de las disposiciones [del AICMU] que no son objeto del dictamen solicitado".
De todos modos, no existen muchos antecedentes al respecto; por lo demás, los detractores de esta orientación tendrían también argumentos jurídicos, tales como los principios de democracia, equilibrio institucional, cooperación leal, entre otros.
7.2. Los eventuales cauces procesales posteriores
Una cuestión que también podría plantearse es si el PE, juntamente con el pedido de dictamen mencionado, puede acompañar una solicitud de medida cautelar para que se ordene a la Comisión y el Consejo que se abstengan de proceder a la aplicación provisional del AICMU, hasta tanto el Tribunal de Justicia emita su parecer.
Hasta la fecha, según lo que se sabe, en ninguno de los treinta pedidos de dictámenes bajo el artículo 218.11 TFUE que se han planteado, se ha utilizado esta posibilidad.
Dado la naturaleza del trámite consultivo, podría arriesgarse que el Tribunal de Justicia —que, como se dijo, ha sido bastante afín a los acuerdos comerciales en el marco de este procedimiento— rechazaría tal solicitud.
A su vez, la aplicación provisional, que es práctica común en la UE, ha sido autorizada por el Consejo en una "decisión". Por lo cual existe una «presunción de legalidad que caracteriza a los actos de la Unión Europea», lo cual aleja aún más la viabilidad de un pedido de suspensión cautelar.
Por otro lado, vinculado a esto último (decisión del Consejo), sería posible que alguno de los legitimados activos (en este caso, particularmente, el PE o algunos de los Estados miembros que votaron en contra de la firma de ambos acuerdos) interpusiera un recurso de nulidad ante el TJUE, en los términos del artículo 263 TFUE, contra la decisión del Consejo que autorizó la firma y la aplicación provisional del AICMU, para lo cual tendría un plazo de dos meses desde la publicación de dicho acto (27/02/2026). La eventual demanda podría estar acompañada con un pedido de medida cautelar, atento al artículo 279 TFUE.
Claro está que la forma en que procedió la Comisión —al aceptar de forma inmediata la aplicación provisional— tiene condimentos políticos que juegan tanto a su favor como en su contra, los cuales, obviamente, escapan al presente análisis.
8. EL AICMU Y EL EVENTUAL RECHAZO DEL AAMU POR UN PARLAMENTO NACIONAL DE UN ESTADO MIEMBRO DE LA UE
Como ya se dijo, el AAMU exige, entre otros requisitos, su aprobación por los parlamentos nacionales de todos los Estados miembros de la UE.
Al someterse a votación la decisión del Consejo sobre la firma de los acuerdos con el Mercosur, como antes se dijo, algunos Estados miembros de la UE votaron en contra (Francia, Polonia, Austria, Irlanda y Hungría; Bélgica se abstuvo).
Ello ha generado un interrogante sobre las consecuencias que tendría el rechazo del AAMU, por algún parlamento nacional de un Estado miembro de la UE, con relación a la aplicación provisional o vigencia del AICMU.
En particular, se impone analizar si ello haría caer, inexorablemente, la aplicación provisional o vigencia del AICMU, atento a que este instrumento también hace parte del AAMU.
En primer lugar, debe considerarse que el artículo 23.10 AICMU establece que "[e]l presente Acuerdo permanecerá en vigor hasta la fecha de entrada en vigor del Acuerdo de Asociación UE-MERCOSUR".
Y lo mismo indican tanto la Propuesta de la Comisión de Decisión del Consejo sobre la firma de este acuerdo, como la propia Decisión finalmente aprobada (2026/183).
De forma consistente, el artículo 3.2.3 AAMU determina que el AICMU "dejará de tener efecto y será sustituido por el presente Acuerdo tras la entrada en vigor de este último". Replicado ello también en la Propuesta de la Comisión de Decisión del Consejo sobre la firma de este acuerdo y en la propia Decisión finalmente aprobada (2026/183).
Dado que el AICMU no deriva su aplicación provisional o su entrada en vigencia de la del AAMU, la falta de cumplimiento de esta última en nada reduce la aplicabilidad del primero.
En definitiva, el AICMU permanecerá en vigencia hasta el momento de la entrada en vigor —eventualmente— del AAMU.
Si este último nunca logra su entrada en vigencia, por ejemplo, dado la falta de aprobación o rechazo por algún parlamento nacional de un Estado miembro de la UE, el AICMU continuará vigente sine die.
Además, la aplicación "provisional" del AICMU no es a condición de que el AAMU no sea rechazado, sino "hasta" que el mismo "entre en vigor".
Por otro lado, el AICMU cubre competencias que son de exclusivo resorte de la UE (la política comercial común), por lo que someter la aplicación provisoria o la vigencia de dicho instrumento al no rechazo del AAMU, por parte de un parlamento nacional de un Estado miembro, conculca las normas del TFUE.
A ello puede agregarse que, desde el punto de vista del derecho internacional, en especial de la CVDT 1969 y la CVDT 1986, no obstante su vinculación, ambos acuerdos son dos instrumentos separados, y si bien la entrada en vigencia del AAMU provoca la caducidad del AICMU, la no entrada en vigor del primero en nada afecta la operatividad del segundo.
Por todo ello, la eventual falta de entrada en vigor del AAMU, inclusive por su rechazo (o no aprobación) por un parlamento nacional de un Estado miembro de la UE, no afectaría la aplicación provisional o la vigencia del AICMU.
CONCLUSIONES
- El Mercosur y la Unión Europea han firmado dos acuerdos (AICMU y AAMU), adoptados bajo ese formato en función de la distribución de competencias entre la Unión Europea y sus Estados miembros.
- Para ambos acuerdos se ha fijado un mecanismo de aplicación provisional y otro, más complejo, para su vigencia definitiva.
- Con respecto a la aplicación provisional de ambos acuerdos, tanto para el Mercosur como para la Unión Europea, se exige el cumplimiento de los procedimientos internos para tal fin (o la ratificación), como así también la conformidad de proceder a dicha aplicación.
- En lo que hace a la entrada en vigencia de ambos instrumentos, en el caso de la UE, el AICMU requiere la aprobación del PE y el Consejo, y el AAMU, además de ello, la aprobación por los parlamentos nacionales de los 27 Estados miembros. En lo que se refiere al Mercosur, los dos acuerdos exigen la aprobación de los congresos y la posterior comunicación del cumplimiento de los requisitos internos por parte de los poderes ejecutivos.
- Es llamativa —y preocupante— la disposición contenida en los dos instrumentos sobre la imposibilidad de su invocación directa en el ordenamiento interno de las Partes, lo cual limita, definitivamente, la eficacia de los derechos en cabeza de los particulares.
- Si bien el PE tiene dentro de sus facultades la atribución de solicitar al Tribunal de Justicia un dictamen sobre los acuerdos que firma la UE, en este caso particular, se observa una utilización "política" de este instrumento que, teniendo en cuenta la doctrina judicial pro acuerdos comerciales, terminará por blindarlos jurídicamente, facilitando la posterior aprobación de ambos.
- La práctica de la UE en la materia no es ajena a la aceptación de la aplicación provisional de los acuerdos que versan sobre competencias que son de su exclusivo resorte, como así tampoco lo es la división "a dos aguas" (pilar comercial, por un lado, y pilares de diálogo político y cooperación, por el otro), por lo que el Consejo y la Comisión han actuado ajustados a derecho al autorizar la aplicación provisional del AICMU, aun estando pendiente el dictamen de la Corte europea.
- Ha sido evidente el alto interés político demostrado, con creces, por todos los Estados Partes del Mercosur, en cuanto a lograr la pronta aplicación provisional y vigencia del AICMU.
- Visto que el AICMU estará vigente hasta el momento en que entre en vigor el AAMU, la eventual falta de aprobación de este último, aun cuando ello obedezca a un rechazo (o a la falta de aprobación) por parte de un parlamento nacional de un Estado miembro de la UE, no afectará la aplicación provisional o la vigencia del primero, que podrá continuar rigiendo sine die.
