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1. CONSIDERACIONES PRELIMINARES
1. El presente trabajo se enfoca en las relaciones entre la Unión Europea (en adelante, UE) y la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (en adelante, CELAC) y el estado de situación actual luego de la III Cumbre realizada en julio de 2023, en Bruselas -bajo la Presidencia rotatoria de España en el Consejo de la Unión Europea-, y en miras a la próxima Cumbre que se realizará en Santa Marta, Colombia, en el mes de noviembre de 2025.
Su propósito es realizar un breve análisis sobre las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas, en el marco del objetivo de desarrollar y consolidar una asociación estratégica birregional entre ambas.
2. Al respecto, siempre es bueno recordar que las Cumbres entre la UE y la CELAC congregan a líderes europeos, latinoamericanos y caribeños para fortalecer las relaciones entre ambas regiones, debiendo destacar que son los principales foros de diálogo y cooperación entre Europa y los Estados de América Latina y el Caribe.
Estas cumbres constituyen una prolongación de las cumbres que se venían realizando desde 1999 entre la UE y América Latina y el Caribe (en adelante, ALC), hasta que, en el año 2010, en la cumbre celebrada en México, 33 países de ALC decidieron fusionar el Grupo de Río y la CALC (Cumbres de América Latina y el Caribe sobre Desarrollo y Cooperación) en un solo foro: la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).
2. LAS FORTALEZAS, OPORTUNIDADES, DEBILIDADES y AMENAZAS de esta ASOCIACIÓN ESTRATÉGICA UE-CELAC
Con cita de Josep Borrell Fontelles, los grandes desafíos globales no podrán resolverse en una o más cumbres. Queda mucho por hacer, pero el sentimiento compartido de comunidad y la voluntad de renovación son el mejor punto de partida. El potencial es inmenso y requerirá aunar la suficiente voluntad política y la implicación de la sociedad civil, del sector privado, del mundo académico y, sobre todo, de los más de 230 millones de jóvenes de América Latina y Europa que merecen un futuro de prosperidad.
Tras lo acontecido en la última Cumbre, y teniendo en consideración la manifestación del Ex-Alto Representante de la Unión Europea de Política Exterior y de Seguridad y Ex-Vicepresidente de la Comisión Europea, intentaremos precisar algunas de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas (en adelante, FODA) que esta asociación estratégica exhibe.
Las mismas no pretenden de modo alguno excluir otras tantas FODA presentes en cada una de ellas. Es más, las líneas de análisis esbozadas (e incluso, algunas sólo mencionadas) abren por sí mismas un campo de abordaje y exploración.
En vísperas de la próxima Cumbre en Santa Marta, la Declaración efectuada en Bruselas en el año 2023, en sus cuarenta y un (41) puntos dejó una serie de desafíos y oportunidades en temas de especial interés que ambas regiones enfrentan en un contexto internacional como el actual, cada vez más interconectado y desafiante, a la vez que crítico. Y constituirá, por ello, el espacio de revisión de la hoja de ruta birregional trazada para los años 2023-2025, de sus logros y sus pendientes.
Por lo que, la próxima Cumbre en Colombia representa una oportunidad para revitalizar las relaciones, abordando temas como democracia, migración, cooperación comercial y desafíos globales vinculados al cambio climático, a la inteligencia artificial, entre otros tantos.
Ello, teniendo en consideración lo que representa esta asociación birregional: sesenta países, más de mil millones de ciudadanos (esto es aproximadamente el 14% de la población mundial), el 21% del PIB mundial y en materia de acuerdos, la UE tiene acuerdos comerciales y de cooperación con los veintisiete (27) de los treinta y tres (33) países de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños.
2.1. LAS FORTALEZAS
a. El sentimiento de comunidad y la voluntad de renovación: la última cumbre ha constituido un gran paso diplomático para relanzar esta asociación estratégica. Y es que luego de ocho (8) años se recupera este impulso (diplomático) y se constituye en un HITO POLITICO CLAVE en el proceso de revitalización de la asociación birregional encaminado a instaurar:
- un foro de diálogo político periódico de alto nivel y de cooperación más estrecha para afrontar las numerosas “crisis” de la época, estableciendo mayor regularidad en los diálogos, con reuniones ministeriales y cumbres presidenciales.
- una instancia consultiva de coordinación permanente.
- una hoja de ruta birregional, con actividades concretas, hasta la próxima Cumbre en Colombia que es la que se desarrollará -como adelantamos- en noviembre del presente año.
b. La UE y la CELAC comparten valores, intereses, geografía y principios: Se tratan de sociedades resilientes, inclusivas y democráticas; la promoción, protección y respeto de todos los derechos humanos y libertades fundamentales; el Estado de Derecho; la democracia, incluidas las elecciones libres y limpias, integradoras, transparentes y creíbles y la libertad de prensa; el multilateralismo inclusivo, y la cooperación internacional, todos ellos cimentados en los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas y el Derecho internacional, en particular los principios de soberanía, libre determinación, no intervención en los asuntos que corresponden fundamentalmente a la jurisdicción nacional de los Estados y no recurso, en las relaciones internacionales, a la amenaza o el uso de la fuerza contra la integridad territorial (punto 7° de la Declaración de julio de 2023).
c. También comparten una visión pluralista de la comunidad internacional asentada en normas, diálogo, cooperación y resolución pacífica de controversias. Como bien lo ha señalado Borrell, “Más allá de inversiones, comercio o diplomacia, no podemos olvidar que la dignidad de vivir en libertad y con justicia social es lo que más une a nuestras regiones”, visión que -compartimos- está en peligro ante la creciente amenaza de regímenes autoritarios.
d. El relevante papel de la educación, de la ciencia y de la cultura para garantizar la centralidad del ser humano y de la cohesión social en las transiciones ecológica y digital, es un aspecto compartido tanto por la UE como por la CELAC, incluyéndose especialmente a la educación (investigación e innovación) entre los ámbitos prioritarios de la agenda de inversiones.
e. Las empresas europeas siguen siendo el mayor inversor en la región de América Latina y el Caribe, siendo su principal aliado en la lucha contra la pobreza.
2.2. LAS OPORTUNIDADES (retos y desafíos):
a. La asociación birregional constituye una oportunidad de transformación conjunta, asumiendo como retos:
- el compromiso para combatir todas las formas de discriminación y violencia, como la de género, con un llamamiento al empoderamiento de las mujeres y las niñas y a la defensa de los derechos de los más vulnerables, de la infancia, de los pueblos indígenas y de la importante labor de los defensores de los derechos humanos.
- el reconocimiento, por primera vez en este foro, de la atrocidad de la esclavitud y trata transatlántica de esclavos.
- la migración, destacando la crisis venezolana, que ha desplazado a más de siete millones de personas, la mayoría de ellas acogidas por los países vecinos. “América Latina es la región del mundo que acoge el mayor número per cápita de personas desplazadas, refugiadas, demandantes de asilo o apátridas: 20 millones, una quinta parte del total mundial”.
- la solidaridad, la cual debe ser recíproca entre ambos espacios, el de la UE y la CELAC.
b. La agenda de inversiones presentada por la UE que suma contribuciones por un valor de 45.000 millones hasta 2027 en energías renovables, la transformación digital, la innovación farmacéutica y el fortalecimiento de los sistemas sanitarios.
c. La alianza digital con 20 países de la región a fin de defender juntos una transformación digital inclusiva, centrada en el ser humano, especialmente importante para una región con elevados niveles de desigualdad y una productividad estancada. (transición digital).
d. El interés europeo en importar principalmente materias primas estratégicas (como el litio) y energía (combustibles fósiles y energía verde) de América Latina y el Caribe, que ha aumentado su valor estratégico para la UE desde la invasión rusa a Ucrania.
e. América Latina y el Caribe presenta un enorme potencial en biodiversidad, energías renovables, producción agrícola y materias primas. Pero la región reclama ser tratada con pleno respeto a su soberanía como socios iguales y un trato justo en las principales mesas de decisión del mundo. Quiere crecer, pero con mayor igualdad y sostenibilidad, creando empleo digno (tal como reclamó el presidente brasileño, Luiz Inácio Lula da Silva, señalando que el 87% de la electricidad producida en su país proviene de energías renovables, en contraste con el 27% de media mundial (transición verde).
Se calcula que la transición verde podría generar más de 15 millones de empleos en la región. Nuestra relación no puede resumirse en un listado de inversiones y debe ser fundamentalmente política, pero Europa puede aportar capacidad tecnológica, como reclama Latinoamérica, y también necesita alianzas con socios confiables para diversificar sus cadenas de suministros. Por ello, en los márgenes de la cumbre, se han firmado acuerdos con Chile, Argentina y Uruguay sobre materias primas críticas para la transición energética, incluyendo el desarrollo del litio y del hidrógeno verde.
2.3. LAS DEBILIDADES
a. La desigualdad que sufren sus países para el crecimiento, el desarrollo, la sostenibilidad y la transformación digital. En efecto, los niveles de pobreza extrema tras la pandemia y la guerra representan, según la CEPAL, un retroceso de un cuarto de siglo para la región: 201 millones de personas (32% de la población total de América Latina y el Caribe) viven en situación de pobreza, de los que 82 millones (13%) se encuentran en pobreza extrema.
b. El regionalismo latinoamericano sigue en crisis y se plantea la cuestión de quién habla en nombre de ALC y hasta qué punto son realmente vinculantes los acuerdos (a diferencia de la UE, la CELAC no es una organización regional sino un foro regional con distintos grados de voluntad por parte de los Estados miembros para participar y comprometerse).
c. Los proyectos de acuerdos de asociación y comerciales han permanecido estancados o esperando urgentes modernizaciones, con la excepción del acuerdo marco avanzado con Chile. De hecho, la III Cumbre no significó un avance en las negociaciones con el MERCOSUR, aunque se haya reafirmado la voluntad de mantener los esfuerzos para lograr un acuerdo definitivo, tras el “acuerdo de principio” alcanzado en el año 2019.
d. Las tensiones y contradicciones entre los intereses geopolíticos de Europa en América Latina y la diplomacia climática europea. Un ejemplo de ello es el Acuerdo de Asociación UE-Mercosur, donde las partes llegaron a un “Acuerdo en principio” en junio de 2019, pero sabemos también como las cuestiones medioambientales, agrarias y de estándares industriales han tensionado su avance (v.gr. demandas de la Euro Cámara, de Austria, de Francia, entre otros).
A la fecha, no podemos dejar de celebrar en este contexto, el paso que suma hacia su concreción, pues en fecha 03 de septiembre de 2025, la Comisión Europea, en lo que aquí interesa, ha presentado su propuesta de textos al Consejo (Unión Europea) para la firma y celebración del Acuerdo de Asociación Mercosur-Unión Europea (APEM) y del Acuerdo Comercial Interino (ATI).
2.4. LAS AMENAZAS
a. La emergencia de China: quien se ha convertido -gracias a su escala- en el primer socio comercial de casi todos los países de la región. Por lo tanto, la creciente dependencia de China como socio económico y competidor (ruta de la seda).
b. Los devastadores efectos globales de la pandemia.
c. La guerra de Rusia contra Ucrania, no existe una posición común en América Latina y el Caribe, y entre la UE y ALC respecto a la guerra en Ucrania (por ejemplo, sobre las sanciones). El comunicado conjunto evitó nombrar y condenar a Rusia, como esperaban los gobiernos europeos. Al menos, los gobiernos participantes pudieron reafirmar su apoyo a los objetivos y principios consagrados en la Carta de la ONU de defender la igualdad soberana de todos los Estados y respetar su integridad territorial e independencia política. Pero persisten los conflictos de intereses y las distintas valoraciones del conflicto ucraniano. Lo que desde una perspectiva latinoamericana parece una cuestión de elección -cómo posicionarse en el conflicto de Ucrania y frente a Rusia-, para Europa es una cuestión de necesidad -a saber, defenderse de una auténtica amenaza militar y de un ataque a los valores europeos fundamentales. (Prof. Detlef Nolte.
d. La creciente amenaza de los regímenes autoritarios. Al respecto, existen claras diferencias entre algunos gobiernos latinoamericanos y la UE en cuanto a la definición y protección de la democracia y los derechos humanos. A menudo se invocan valores comunes en este punto, pero la práctica es diferente. (¿Gobiernos autocráticos VS. Gobiernos? democráticos?)
3. REFLEXIÓN FINAL
1. Para finalizar este análisis general de algunas de las fortalezas, oportunidades, debilidades y amenazas que se presentan en este espacio birregional, estimamos -con expectativa- que las relaciones UE - CELAC pueden resultar notablemente vigorizadas o fortalecidas frente al crítico escenario global que asistimos, pues el potencial que presenta esta asociación birregional es inmenso, la que requerirá aunar la suficiente voluntad política, y la implicación de la sociedad civil, del sector privado, del mundo académico para lograr su verdadero despliegue.
Las cumbres birregionales y otro tipo de reuniones birregionales, como las ministeriales entre la CELAC y la UE además de contribuir a mejorar el entendimiento mutuo, pueden propiciar, en ciertos casos, una convergencia de posiciones en cuestiones internacionales claves; como también a impulsar el desarrollo del “Plan de Acción Birregional 2025-2027”, entre quienes comparten valores, intereses, geografía, principios, lenguas, historia y culturas comunes, en el que hay que fomentar -insisto- la participación activa de las sociedades civiles respectivas.
En este marco, el estado actual de las relaciones UE-CELAC ofrece la oportunidad de trabajar en esta nueva agenda renovada de cooperación birregional mejorando su visibilidad.
2. En particular, me permito apelar, insisto, por el especial interés que nos suscita en ambos bloques, al “Acuerdo de Asociación Estratégica Mercosur - Unión Europea” como una ansiada aspiración, pues constituye uno de los hechos de mayor trascendencia para la estrategia de inserción internacional tanto del Mercosur (MCS) y sus Estados Partes como de la Unión Europea (UE) y sus Estados miembros, y abogamos por una pronta firma y posterior entrada en vigor, pues tanto desde la perspectiva europea como latinoamericana, se trata de una asociación estratégica concreta y sustantiva, con evidentes consecuencias prácticas.
Nadie podría dudar que su firma, “reflejaría -como dice Félix Peña- la nueva dimensión que en el plano global estaría adquiriendo la relación birregional América Latina - Unión Europea, Y, en particular, se habría iniciado el recorrido de una nueva realidad para el Mercosur con respecto a las relaciones con otras regiones, como serían, por ejemplo, África o Asia. Y, por cierto, con los EEUU y con China, entre otros países”.
Y continúa su análisis -en opinión que compartimos- que “el Acuerdo con UE incidiría positivamente en el grado de integración en el MCS y, en especial, sobre su capacidad de ser efectivo -esto es, de penetrar en la realidad- y de ser eficaz -esto es, de producir los resultados esperados, por ejemplo, en términos de desarrollo económico y social-”.
Por otra parte, desde la perspectiva europea, su política comercial no sólo se orientaría a lograr un mejor acceso de las empresas europeas a los mercados extranjeros, sino que también ALC sea un instrumento para diversificar las fuentes de abastecimiento de Europa. En tal sentido, el MCS desempeña un papel preponderante.
Desde tales consideraciones, finalmente estimamos que la última Cumbre en Bruselas no representó un avance en las negociaciones con el Mercosur, pues en el punto 31 de la Declaración sólo tomaron nota de los trabajos en curso entre la UE y el Mercosur, aunque sí se haya manifestado la voluntad de mantener los esfuerzos para lograr un acuerdo definitivo MCS-UE, tras el “Acuerdo en principio” alcanzado en 2019, con una incidencia positiva al interior de cada Bloque.
Por tal motivo, esperamos que en la Cumbre UE-CELAC que tendrá celebración en noviembre del año en curso, en Santa Marta, Colombia, sea un espacio propicio para terminar de limar las diferencias de cara a la firma del acuerdo definitivo MCS - UE en el mes de diciembre, en la próxima Cumbre del Mercosur, en la ciudad de Brasilia.
