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INTRODUÇÃO
Tradicionalmente, o exercício da cidadania se vincula a uma determinada nacionalidade e, nas palavras de Rui Décio Martins, consiste na “capacidade para exercer direitos políticos”. A partir disso, engloba o direito de votar e ser votado, com possibilidade de ocupação de cargos públicos. Para além desse conceito, atualmente, pode-se entender o direito à cidadania como “a inserção da pessoa na sociedade a que pertence”, incluindo-se os consequentes direitos e deveres para com o Estado, advindos da condição de cidadão.
Dessa forma, compreende-se que o direito à cidadania pertence à segunda dimensão dos direitos humanos e é um direito fundamental conferido à pessoa humana a partir de sua nacionalidade. Não obstante, em âmbitos integrados, verifica-se o surgimento do conceito de cidadania regional, o qual se acopla à noção tradicional de cidadania, antes referida, dando vazão à criação paulatina da ideia de cidadania comum, pautada numa identidade regional compartilhada. Nesse sentido, é importante conhecer, primeiramente, as condições para a configuração do direito referido, bem como as normas e orientações internacionais acerca do tema, a fim de se estabelecer parâmetros para a condução da pesquisa proposta.
Como é notório, a União Europeia, desde a implementação do mercado comum, já concretizou o direito à cidadania e à livre circulação de pessoas, que se viu reforçado em virtude da atribuição de efeito vinculante à Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia, que também regula a temática. Já no Cone Sul, a disposição acerca dos direitos mencionados foi corroborada em 2021, com o Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, aprovado como norma de soft law.
Sob essa perspectiva, a pesquisa que se apresenta tem como principal objetivo identificar semelhanças e diferenças entre a Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia e o Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, em matéria de livre circulação de pessoas. Para tanto, procura estudar a criação dos documentos mencionados, com análise do status hierárquico e grau de vinculação, para identificar como o MERCOSUL tem trabalhado para consolidar a livre circulação de pessoas. Sendo assim, para guiar o estudo, apresenta-se o seguinte problema de pesquisa: quais são as semelhanças e diferenças entre a Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia e o Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, em matéria de livre circulação de pessoas, e como o MERCOSUL vem atuando para a concretização deste direito em prol dos cidadãos mercosulinos?
Visando responder à pergunta mencionada, apresenta-se a seguinte hipótese de trabalho: tanto no âmbito europeu quanto no mercosulino, a livre circulação dos cidadãos é caracterizada como um direito fundamental e um objetivo central, em que pese o MERCOSUL tenha dificuldades na concretização desta liberdade, tendo em vista a carência de efeitos jurídicos vinculantes atribuída ao Estatuto da Cidadania, e que os Acordos de Residência não conferem ao cidadão mercosulino o direito à livre circulação, mas tão somente à livre residência.
Para a construção do artigo, a pesquisa que se realiza é de cunho qualitativo e exploratório, valendo-se dos métodos descritivo, monográfico e comparativo, sendo as técnicas de pesquisa bibliográfica e documental.
Nesse sentido, em seus primeiros capítulos, o artigo traça algumas noções sobre o direito à livre circulação de pessoas como um direito inerente à cidadania. Na sequência, os referidos direitos são observados no âmbito da União Europeia e do MERCOSUL, com análise da importância das normas originárias e derivadas acerca da matéria. Por fim, apresenta-se um panorama da realidade mercosulina e das potenciais medidas a serem tomadas para concretização dos direitos objeto da pesquisa, a partir da experiência da União Europeia.
1. DIREITO A LIVRE CIRCULAÇÃO DE PESSOAS: GARANTIA INDIVIDUAL E CONDIÇÃO PARA O EXERCICIO DA CIDADANIA REGIONAL
O direito à livre circulação de pessoas, que engloba o direito de ingresso e de residência em outro Estado, pode ser compreendido como direito fundamental cuja base depende da própria noção de cidadania.
Por sua vez, é sabido que o conceito de cidadania sofreu alterações ao longo do tempo e atualmente não diz respeito apenas à garantia de direitos políticos, na medida em que contempla o exercício de direitos relativos à dimensão social; convém destacar que essa ampliação ocorreu, entre diversos motivos, em razão dos processos de integração regional. Sendo assim, a ampliação do conceito não foi considerada apenas como um complemento ao direito à livre circulação, mas sim compreendida como proteção à pessoa humana, no âmbito dos direitos fundamentais e das garantias individuais e coletivas.
Dessa forma, a cidadania, além de assegurar aos nacionais os direitos políticos que lhe são inerentes, também trabalha com a inserção e participação do indivíduo na sociedade, o que introduz a própria noção de cidadania regional, a qual se soma à cidadania nacional. Nas palavras de Jamile Bergamaschine Mata Diz e Liliana Bertoni:
Otro término muy utilizado es el de ciudadano, que en su origen siempre se definió como el conjunto de individuos que ostentan derechos políticos. En la antigua Grecia, el término solo indicaba aquel individuo al que se le atribuía la posibilidad de participar activamente en las decisiones políticas, por tanto, individuos que poseían determinados derechos. En un sentido más amplio, son aquellas personas que tienen acceso a los derechos fundamentales, es decir, aquellas que forman parte de una sociedad políticamente organizada. En la actualidad, el concepto de ciudadanía ya no se restringe ni se vincula a la titularidad o ejercicio de derechos políticos, sino a la consideración del individuo como parte intrínseca de una comunidad jurídicamente organizada, que participa del proceso democrático y que tiene ineludibles derechos y garantías, que deben ser garantizados por el propio Estado.
Sendo assim, considerando que a cidadania é conditio sine qua non para a inserção democrática do indivíduo na sociedade , pode-se sustentar que a cidadania regional.
É uma cidadania que vai muito além de se pertencer a um país, de se exercer direitos políticos num dado território nacional, que se vêm limitados pela existência das fronteiras. Portanto, o conceito de cidadania regional complementa a tradicional noção de cidadania, entendida como vínculo político que une um indivíduo a um determinado Estado, na medida em que não se ocupa exclusivamente do exercício de direitos políticos pelos nacionais de um país, mas sim cuida de outra categoria de direitos fundamentais que permitem ao indivíduo participar de forma substancial da vida em sociedade.
Sob essa perspectiva, a União Europeia teve sucesso ao concretizar o direito à livre circulação de pessoas, tendo suprimido o controle migratório entre os Estados-Membros. Além disso, estabeleceu a garantia de que o cidadão europeu receberá o mesmo tratamento tanto em seu Estado nacional quanto em outro Estado-Membro, não podendo ser objeto da adoção de medidas discriminatórias.
Por outro lado, o conceito de cidadania regional no MERCOSUL é mais recente e ainda não foi integralmente concretizado, em que pese haja avanços, principalmente com a aprovação dos Acordos sobre a Migração e a Residência dos cidadãos dos Estados Partes do MERCOSUL, de 2002, e do Estatuto da Cidadania, de 2021. Este último, em especial, trabalha com o desenvolvimento da noção de cidadania regional e de pertencimento à zona integrada, que devem ser acompanhados da conscientização dos cidadãos mercosulinos acerca dos seus direitos e garantias adquiridos em função da nacionalidade ou residência em qualquer Estado Parte.
Nessa toada,
Os Acordos sobre a Migração e a Residência dos cidadãos dos Estados-Partes do MERCOSUL de 2002 são relevantes na medida em que se compreende que o direito à residência, resultado direto da circulação do indivíduo, pode ser considerado um primeiro grau de pertença, e a cidadania, o passo subsequente. De fato, a partir da circulação e da residência - e através destas - torna-se possível instituir significativos direitos comuns que têm como futuros sujeitos beneficiários os nacionais de diversos países. Seria esta a base para um estatuto jurídico da cidadania do MERCOSUL.
Portanto, compreende-se que a noção de cidadania regional não se ocupa apenas da redução dos controles migratórios, mas diz respeito à proteção e à tutela dos direitos fundamentais dos cidadãos, sobretudo porque o direito à livre circulação de pessoas constitui-se em uma garantia e contribui para a diminuição das diferenças, favorecendo a criação de outros direitos sociais e econômicos aos cidadãos beneficiados pelos processos de integração regional.
À luz do exposto, no item que segue, serão abordados o exercício da cidadania e o direito à livre circulação de pessoas, a partir da análise do direito originário e derivado da União Europeia, para, na sequência, adentrar-se ao estudo do Direito do MERCOSUL no que tange à matéria.
2. O DIREITO A LIVRE CIRCULAÇÃO DE PESSOAS NA UNIÃO EUROPEIA
A União Europeia garante aos cidadãos europeus o direito fundamental à livre circulação, sobretudo em razão do estabelecimento do próprio conceito de cidadania regional, no Tratado de Maastricht (1992) e, em especial, na Carta de Direitos Fundamentais. Além dos instrumentos jurídicos referidos, os quais pertencem ao direito originário e gozam, portanto, de caráter vinculante e de primazia sobre o direito interno dos Estados Membros, existem uma série de normativas de direito derivado que igualmente se ocupam da matéria, conforme será analisado nos subtópicos seguintes.
2.1. A Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia
Os primórdios da integração na Europa remontam ao ano de 1951, quando se deu a criação da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço (CECA), pelo Tratado de Paris, para promover a integração de seis Estados, recém saídos do pós-guerra, nos setores estratégicos do carvão e do aço. Em 1957, com a aprovação dos Tratados de Roma, foram criadas a Comunidade Econômica Europeia (CEE) e a Comunidade de Energia Atômica (EURATOM), dando sequência ao aprofundamento da integração, mas sem a preocupação com a dimensão social da integração.
Foi somente com a criação da União Europeia, em 1992, pelo Tratado de Maastricht, que reformou o objetivo econômico buscado pela integração - na medida em que propôs a conformação de uma união econômica e monetária -, que foi instituída a cidadania europeia, estabelecida pelo art. 8º do Tratado da União Europeia (TUE), que abrange o direito à livre circulação e estabelecimento dentro do território europeu integrado.
Cabe destacar que, no bloco europeu, durante décadas não existiu um catálogo de direitos fundamentais próprio. Foi somente a partir dos debates realizados e sobretudo, de diversos leading cases resolvidos pelo Tribunal de Justiça da União Europeia, que se ponderou sobre a possibilidade da organização internacional aderir à Convenção Europeia dos Direitos Humanos (CEDH) e/ou criar um mecanismo próprio que contemplasse todos os direitos fundamentais assegurados aos cidadãos europeus.
Em virtude da resistência inicial do Conselho Europeu, que entendia que o direito comunitário não era compatível com as disposições da CEDH e esta última com as competências da União Europeia, a primeira iniciativa de criação de um catálogo de direitos fundamentais foi feita pelo Parlamento Europeu, em 1989, tendo sido chamada “Declaração dos Direitos e Liberdades Fundamentais”. No entanto, o texto não obteve grande impacto na região, o que tornou necessária a continuidade dos trabalhos, principalmente após a aprovação do Tratado de Maastricht, que passou a contemplar a proteção dos direitos humanos como um valor da União Europeia.
A partir disso, o Conselho Europeu, em 1999, definiu os grupos de trabalho para a I Convenção para o Futuro da Europa. Em decorrência dos debates promovidos nesse âmbito, juntamente com a aprovação do Tratado de Nice, em dezembro de 2000, deu-se a conhecer uma declaração solene de direitos e garantias dos cidadãos europeus conhecida como “Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia”, aprovada no formato de soft law.
Posteriormente, entre os anos de 2002 e 2003, durante a II Convenção para o Futuro da Europa, as discussões acerca do grau de vinculação da Carta e da possibilidade de incorporação do documento aos tratados fundacionais retornaram e, em dezembro de 2007, com a reforma operada pelo Tratado de Lisboa, que entrou em vigor em 2009, foi finalmente concedido efeito vinculante à Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia, por meio do art. 6ºdo Tratado da União Europeia (TUE), que lhe conferiu o caráter de norma do direito originário.
Dentre o conteúdo previsto na Carta, convém destacar que
O Tratado de Lisboa retomou ideias contidas no Tratado Constitucional de 2004, entre as quais os valores do respeito à dignidade humana, da liberdade, da democracia, da igualdade, do Estado de Direito e do respeito aos Direitos Humanos com fundamentos da União. Nesse contexto reconhece os direitos, as liberdades e os princípios enunciados na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, com as adaptações que lhe foram introduzidas em 12 de dezembro de 2007, e promove a adesão da União à Convenção Europeia para a Proteção dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (art. 6º).
Nesse sentido, “os direitos humanos, no bloco internacional mais proeminente que já existiu, de uma vez por todas, passaram a habitar diariamente a vida comum (...)”. E, dessa forma, “a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, portanto, fica respaldada - e, assim, também, sua existência, aplicação, eficácia, efetividade, utilidade, presença cotidiana - pelo primado, pela aplicabilidade direta, pelo efeito direto e pelo princípio da efetividade”, não podendo um Estado usar de sua lei nacional para descumprir a Carta, na medida em que esta última goza de superioridade hierárquica.
Tendo isso em vista, importa destacar que a força jurídica atribuída à Carta contribuiu sobremaneira para brindar uma maior efetividade aos direitos fundamentais dos cidadãos europeus, destacando-se, em especial, o direito à livre circulação, corroborado pelo reconhecimento da própria noção de cidadania europeia. Sobre o tema, não está demais referir que “la ciudadanía europea ‘es atribuida’ a partir de la nacionalidad del Estado-Miembro o sea que es ciudadano europeo, toda persona que tenga la nacionalidad de un Estado-Miembro de la UE”. Essa é a determinação constante no art. 20 do Tratado de Funcionamento da União Europeia (TFUE), o qual, além de instituir a cidadania da União, esclarecendo que qualquer pessoa que tenha a nacionalidade de um Estado-Membro da UE é cidadão europeu, também determina, em seu inciso 2, alínea “a” que os cidadãos da União tem o “direito de circular e permanecer livremente no território dos Estados-Membros”.
Como forma de corroborar a garantia do exercício do direito à livre circulação de pessoas, a Carta de Direitos Fundamentais, em seu art. 3º, inciso 2, retoma a disposição do Tratado de Lisboa e é categórica ao determinar que:
Artigo 3º
(...)
2. “A União proporciona aos seus cidadãos um espaço de liberdade, segurança e justiça sem fronteiras internas, em que seja assegurada a livre circulação de pessoas, em conjugação com medidas adequadas em matéria de controlos na fronteira externa, de asilo e imigração, bem como de prevenção da criminalidade e combate a este fenómeno”.
A partir do exposto, pode-se perceber que tanto o Tratado de Funcionamento da União Europeia (Tratado de Lisboa) quanto a Carta de Direitos Fundamentais, que conformam o direito originário do bloco, asseguram o direito à circulação dos cidadãos europeus, na medida em que reconhecem direitos especiais vinculados à transição do status do indivíduo de simples objeto do estabelecimento de políticas para sujeito central que motiva o avanço do projeto europeu de integração, pautado no fortalecimento dos direitos humanos e na consolidação da dimensão social, econômica e política.
2.2. O direito derivado da União Europeia
Para além das disposições presentes no direito originário ou primário da União Europeia, que asseguram ao cidadão europeu o direito à livre circulação, conforme referido supra, existem diversas diretivas e regulamentos que regulam de forma detalhada a temática, abordando-a a partir de distintas variáveis. Para este estudo, faremos menção somente a algumas destas normas, por considerar que são as mais relevantes para a abordagem geral proposta em matéria de livre circulação.
Nesse sentido, em primeiro lugar, merece destaque a Diretiva 2004/38/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, a qual regula o direito de livre circulação e residência dos cidadãos da União e dos membros de suas famílias no território dos Estados-Membros. Esta Diretiva garante aos cidadãos europeus o direito de residir em outro país da União por motivo de trabalho; de buscar emprego em outro Estado-Membro; de trabalhar, mesmo sem ter autorização para o trabalho; e de permanecer no Estado-Membro de destino após a finalização do vínculo empregatício. Estes direitos e benefícios devem ser concedidos sob a base do princípio da igualdade e não discriminação, devendo ser dispensado o mesmo tratamento aos estrangeiros originários de um Estado-Membro da União que aquele brindado aos nacionais do Estado-Membro de destino em termos de acesso ao trabalho, às condições de trabalho, às vantagens sociais e fiscais.
Sendo assim, conforme a Diretiva, a fim de garantir a livre circulação, os cidadãos europeus podem estabelecer estadia em outro Estado-Membro por três meses apenas com documento de identidade ou passaporte válido. Após os três meses, os cidadãos e os membros da família, caso não possuam atividade profissional, precisarão comprovar que dispõem de recursos suficientes para sua manutenção no local, além de possuir seguro de saúde atualizado. Somente após cinco anos de residência legal é que os cidadãos poderão adquirir o direito de residência permanente, bem como os membros de suas famílias.
À luz do exposto, verifica-se que podem usufruir do direito de livre circulação os trabalhadores assalariados e os independentes, assim como os membros de suas famílias. Em outras palavras, “the overall right of movement and of residence for nationals of Member States is practically unconditional for those who carry out an economic activity in another Member State” , cabendo aos cidadãos cumprir os prazos para comprovação de renda em caso de suspensão das atividades laborais ou acadêmicas. Nesse sentido, conforme destaca Sandra C. Negro, a livre circulação de pessoas na União Europeia:
(...) implica que no se necesita visado, trabajo o permiso de residencia. Los miembros de la familia también tienen derecho a reunirse, independientemente de su nacionalidad. Para permanecer en otro Estado-Miembro de la Unión durante más de tres meses, los trabajadores de la Unión y los ciudadanos de la Unión que trabajan por cuenta propia pueden residir sin ninguna otra condición. Otras categorías de ciudadanos de la UE, como los estudiantes o los ciudadanos que no ejercen una actividad económica, deben cumplir determinadas condiciones (por ejemplo, estar cubiertos por un seguro de enfermedad).
Detalhando determinados direitos sociais já contemplados no acervo comunitário, sob a base da igualdade e não discriminação, o Regulamento (UE) nº 492/2011 relativo à livre circulação de trabalhadores dispõe sobre a igualdade de tratamento aos familiares e aos trabalhadores residentes em outros Estados-Membros, com manutenção dos mesmos benefícios fiscais e previdenciários que são concedidos aos nacionais do Estado de acolhida, com incentivo à circulação de pessoas, visando, sobretudo, as contribuições para educação e carreira profissional dos cidadãos europeus.
Ainda, cabe referir a Diretiva 1993/109/CE, que estabelece o sistema de exercício do direito de voto e elegibilidade nas eleições para o Parlamento Europeu, outra norma que tem por escopo garantir a livre circulação de pessoas. Nesse caso, os cidadãos europeus que residem em outro Estado-Membro, que não o seu de nacionalidade, poderão exercer seus direitos políticos de igual modo que os nacionais do Estado-Membro de destino; isso contribui para a liberdade de circulação de pessoas na medida em que garante que os direitos sejam assegurados mesmo com o estabelecimento de residência em outro Estado.
Sendo assim, uma vez rapidamente analisado o direito derivado da União Europeia em matéria de livre circulação de pessoas, não podemos finalizar o estudo referente ao âmbito europeu sem mencionar os tratados internacionais que conformam o Espaço Schengen, o qual igualmente busca facilitar a mobilidade de pessoas na Europa.
2.3. O Acordo e a Convenção de Schengen
Outras normas de especial relevância para a circulação de pessoas, no âmbito europeu, são o Acordo e a Convenção de Schengen, assinados respectivamente nos anos de 1985 e 1990. O principal objetivo do Acordo é “promover uma maior efetivação da livre circulação, com o intuito de diminuir de forma gradual os controles nas fronteiras internas” e, assim, efetivar o princípio da livre circulação de pessoas, que se amplia com a supressão das fronteiras interiores entre os Estados Signatários (entre eles Estados-Membros e não Membros da União Europeia).
Nesse sentido, o Acordo e a Convenção de Schengen pretendem manter um controle harmonizado nas fronteiras externas, enquanto mantêm a liberdade de circulação nas fronteiras internas dos 29 países que integram o Espaço Schengen, dos quais 25 são membros da União Europeia. Convém mencionar que esse controle é amparado pelo Sistema de Informação de Schengen (SIS), que verifica os dados de entrada e saída dos cidadãos, visando, inclusive, a cooperação policial para casos específicos.
Com o estabelecimento progressivo de um espaço de liberdade e segurança, sem discriminação da nacionalidade das pessoas, foi possível alcançar mais de 400 milhões de nacionais europeus, que circulam todos os dias pela Europa com finalidades distintas, seja a trabalho, estudo, turismo, o que contribui sobremaneira para a economia e a cultura dos países envolvidos.
Além disso, o Espaço Schengen proporcionou uma significativa melhora nos sistemas de segurança dos Estados-Membros da União Europeia, o que possibilitou a criação de uma comunicação direta entre os sistemas policiais dos Estados envolvidos, assim como a perseguição e vigilância transfronteiriça de criminosos, o que serve de amparo à diminuição de delitos relacionados ao terrorismo e a organizações criminosas. Não obstante, pese à uniformização de regras adotadas pelos Estados signatários do Acordo Schengen, é necessário referir que muitos países introduziram de forma temporária fronteiras internas dentro do âmbito espacial coberto pelo Acordo.
Portanto, pode-se constatar que a integração entre os Estados e a concretização do direito à livre circulação de pessoas só tem a contribuir para o desenvolvimento da Europa, o que, nas palavras de Jaquelini Gruppelli Lisboa e Jânia Maria Lopes Saldanha, cria
(...) uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa, de forma que os benefícios em favor dos cidadãos europeus pressupõem um alargamento nas políticas de integração europeia, principalmente no âmbito econômico, já que é através dos seres humanos e do pleno exercício de seus direitos que se consagra um bloco forte economicamente. Da mesma forma, a ausência das fronteiras interiores promove uma maior cooperação e solidariedade, através da aproximação dos povos, intercâmbio de culturas, experiências, enfim, há uma maior integração em benefício dos nacionais comunitários e seus familiares, mesmo estes não possuindo nacionalidade de um Estado da União.
Uma vez analisado o direito europeu, e, aqui, especialmente, a cidadania europeia, cuja configuração impacta diretamente no exercício da liberdade de circulação de pessoas, assegurada pelo Tratado da União Europeia, na sequência, abordaremos o direito à livre circulação de pessoas no âmbito mercosulino, sobretudo após a edição do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL.
3. O DIREITO À LIVRE CIRCULAÇÃO DE PESSOAS NO MERCOSUL
Diferentemente da União Europeia, o direito à livre circulação de pessoas no MERCOSUL não está consolidado, sobretudo porque no bloco econômico latino-americano o conceito de cidadania regional ainda está em fase de construção, tendo ganhado força e visibilidade após a publicação do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL. A partir dessa perspectiva, a continuação, analisaremos a norma de soft law referida, bem como o direito originário e derivado do MERCOSUL que dão respaldo à circulação de pessoas.
3.1. O Estatuto da Cidadania do MERCOSUL
Grande parte dos Estados latino-americanos enfrentaram o período do colonialismo e precisaram lutar pela sua independência e, posteriormente, pela sua redemocratização, frente ao crescimento dos regimes ditatoriais. Foi justamente neste contexto que foi criado o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), em 1991, pelo Tratado de Assunção, com o claro objetivo econômico de criação de um mercado comum entre os respectivos Estados Partes, a saber, Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai.
Nesse sentido, o MERCOSUL busca, desde então, a implementação das quatro liberdades de circulação (mercadorias, serviços, capitais e pessoas), muito embora a preocupação com a dimensão social tenha surgido a partir de 2003, quando a preocupação com a necessidade de estabelecimento da cidadania regional ganhou maior relevo, diante da necessidade de se conclamar aos “cidadãos mercosulinos à que conheçam os direitos, benefícios e garantias que possuem por simplesmente deterem a condição de nacional ou residente de um dos Estados Partes do MERCOSUL”.
A partir dessa preocupação com a dimensão social e com a cidadania mercosulina, em 2010, a Comissão de Representantes Permanentes do MERCOSUL (CRPM) elaborou um Plano de Ação para criação do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, que viria a ser um documento com disposições acerca dos direitos e garantias dos nacionais dos Estados Partes e que teria “por finalidade sedimentar as bases para a criação formal de uma cidadania comum do MERCOSUL, a qual se acrescentaria àquelas nacionais”.
Desse modo, por meio da Decisão nº 64/2010 do Conselho do Mercado Comum (CMC), aprovou-se o Plano de Ação referido, o qual claramente direcionou o MERCOSUL rumo ao aperfeiçoamento da dimensão social do processo de integração, em especial por meio do reconhecimento da cidadania regional mercosulina, tendo fixado como objetivos a livre circulação de pessoas e a igualdade de direitos entre os nacionais dos Estados Partes.
Embora o Estatuto tenha sido aprovado como documento de soft law, ou seja, na modalidade de uma declaração solene de direitos, o mesmo reúne garantias e benefícios previstos na normativa de fonte convencional autônoma vigente nos Estados Partes. Ainda, deve-se considerar que o documento obteve sucesso ao introduzir o reconhecimento do pertencimento dos cidadãos à região integrada, assim como a necessidade de ampliação dos direitos e benefícios concedidos, os quais devem igualmente ser de conhecimento dos cidadãos mercosulinos, justamente para assegurar-lhes o exercício.
Portanto, à luz do exposto, a cidadania regional mercosulina pode ser compreendida como
(...) uma cidadania que vai muito além de se pertencer a um país, de se exercer direitos políticos num dado território nacional, que se vêm limitados pela existência das fronteiras. Portanto, o conceito de cidadania regional complementa a tradicional noção de cidadania, entendida como vínculo político que une um indivíduo a um determinado Estado, na medida em que não se ocupa exclusivamente do exercício de direitos políticos pelos nacionais de um país, mas sim cuida de outra categoria de direitos fundamentais que permitem ao indivíduo participar de forma substancial da vida em sociedade (e não apenas formal).
Além disso, convém ressaltar que a cidadania regional reduz diferenças e favorece o reconhecimento dos direitos humanos, especialmente dos direitos econômicos e sociais dos nacionais e residentes dos Estados Partes do MERCOSUL, não se podendo perder de vista que a livre circulação de pessoas é um dos principais pontos a serem observados, principalmente diante da grande gama de oportunidades que oferece aos cidadãos. Isso porque o reconhecimento da cidadania implica na admissão do princípio da não discriminação, que permite a igualdade de tratamento entre nacionais e estrangeiros provenientes da zona integrada para o exercício dos mais distintos direitos, como seria o caso dos direitos individuais e coletivos do trabalho, consagrados nas Declarações Sociolaborais do MERCOSUL, de 1998 e 2015. Nesse sentido, segundo Jamile Bergamaschine Mata Diz e Liliana Bertoni,
(...) puede sostenerse entonces que el desarrollo normativo de la libre circulación en el MERCOSUR se centró principalmente en facilitar el desplazamiento de los ciudadanos de cada Estado Parte en el cruce de fronteras, en la regulación común de la documentación habilitante y en agilizar los controles fronterizos propiamente dichos.
Em que pese a busca pela concretização da cidadania regional tenha ganhado destaque nos últimos anos, a livre circulação de pessoas, compreendida como um desdobramento da cidadania, ainda não está consolidada no MERCOSUL, eis que o bloco sul-americano ainda carece de disposições legislativas que confiram a esta liberdade o caráter de direito fundamental, como ocorre na União Europeia.
Não obstante, devemos observar que no MERCOSUL, diferentemente do sistema europeu, está plenamente consolidada a liberdade de residência, a qual será abordada no tópico seguinte, à luz dos Acordos de Residência, que representaram os primeiros passos rumo à construção da cidadania regional mercosulina.
3.2. O direito derivado do MERCOSUL e a consagração da livre residência
Além do Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, existem outras normativas que contribuem para a regulação da liberdade de circulação e, principalmente, de residência nos Estados Partes do MERCOSUL. Nesse ponto, merecem especial destaque os Acordos de Residência, adotados em 2002, com vigência em 2009, que, ademais de estabelecerem a liberdade de residência, oferecem possibilidades para a regularização da situação migratória e ajudam no combate ao tráfico de pessoas.
Os Acordos referidos deixam em claro que o direito de residência é uma das múltiplas interfaces que envolvem o direito à livre circulação e, nesse caso:
Este Acuerdo reconoce a los nacionales de los países del MERCOSUR, los derechos de desplazamiento, residencia y acceso a las actividades económicas en igualdad de condiciones a los nacionales del Estado al que se desplazan. Si bien este Acuerdo no reconoce la “libre circulación de personas”, establece la “libertad de residencia” aplicable a todos los Estados Partes e impulsa la continuidad del desarrollo del tema de la libre circulación, tarea que se vio reflejada en posteriores resoluciones del GMC.
Portanto, convém referir que os nacionais de um Estado Parte poderão residir em outro Estado Parte, de modo temporário, por até dois anos, sem a necessidade de se comprovar a atividade realizada, recursos suficientes para sua manutenção no Estado de destino ou a contratação de seguro saúde; após esse período, nos noventa dias anteriores ao vencimento da residência temporária, o cidadão poderá solicitar a residência permanente. Além disso, são assegurados aos cidadãos mercosulinos os mesmos direitos civis, sociais, trabalhistas e culturais dos nacionais do Estado Parte receptor, incluído o direito de exercer atividade profissional remunerada.
Já no âmbito da circulação de pessoas, os nacionais de um Estado Parte podem entrar em outro Estado Parte com seus próprios veículos, apenas munidos com os documentos de identificação pessoal (RG ou DNI, sem necessidade de apresentação de passaporte) e o Certificado de Registro do Veículo (CRV), sem necessidade de tradução , acompanhados do seguro conhecido como Carta Verde. No entanto, a documentação é exigida em todas as fronteiras, o que comprova que ainda não há liberdade de circulação, na medida em que se mantém os controles internos.
Outros desdobramentos vinculados à circulação de pessoas dizem respeito ao âmbito da seguridade social e do direito do trabalho. Nesse sentido, o Acordo Multilateral de Seguridade Social do MERCOSUL, vigente desde 1997, confere o direito de reconhecimento do período de trabalho realizado nos Estados Partes para fins de concessão de aposentadoria, pensões, etc., ao passo que as Declarações Sociolaborais do MERCOSUL (de 1998 e de 2015) ampliam a proteção dos direitos fundamentais dos cidadãos, reconhecendo direitos individuais e coletivos ao trabalhador, a exemplo do direito à limitação de jornada, descanso, férias anuais, licença remunerada, eliminação do trabalho infantil e do trabalho forçado, proteção contra demissão arbitrária, direito de greve, saúde e segurança no trabalho, entre outros.
Levando em consideração as normativas referidas, no próximo capítulo abordaremos o cenário mercosulino posterior a 2021, data na qual se publicou o Estatuto da Cidadania em ocasião da celebração dos 30 anos do bloco, para identificar medidas a serem implementadas como forma de se consolidar o direito à livre circulação de pessoas, a partir da experiência europeia.
4. O CENÁRIO MERCOSULINO ATUAL: MEDIDAS A SEREM IMPLEMENTADAS PARA CONCRETIZAR A LIVRE CIRCULAÇÃO DE PESSOAS
Nos capítulos anteriores procurou-se analisar o direito à livre circulação de pessoas, a partir das previsões contempladas sobretudo na Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia e no Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, instrumentos de direitos humanos que reúnem, num único texto, os direitos e garantias fundamentais dos cidadãos da União Europeia e do MERCOSUL, respectivamente, sendo esta a maior convergência que se pode estabelecer entre os processos de integração em estudo, no que tange à dimensão social, na medida em que ambos, em diferentes proporções, se ocupam do estabelecimento da cidadania regional.
Nesse sentido, sabe-se que a União Europeia inovou ao conferir força obrigatória e vinculante à Carta, tornando-a diretamente aplicável a todos os Estados-Membros, o que veio ao encontro das previsões constantes tanto no Direito originário quanto no Direito derivado do bloco. O reconhecimento do status de norma do direito originário à Carta reforçou a própria noção de cidadania europeia, introduzida pelo Tratado de Maastricht, em 1992. Além disso, a dignidade da pessoa humana e o respeito aos direitos humanos passaram a ser valores reconhecidos pela União, presentes na agenda e nas medidas e ações que são aprovadas no território integrado. Nesse sentido, a União promove a realização de relatórios periódicos, tais como o Relatório sobre a Cidadania da União Europeia, que contemplam informações acerca do funcionamento do bloco e dos direitos fundamentais dos cidadãos. Em que pesem os esforços realizados e os direitos que foram implementados, não se pode deixar de referir que a União Europeia ainda precisa corrigir algumas omissões em relação à política migratória (sobretudo vinculada a nacionais de terceiros Estados) e à liberdade de residência, que não é reconhecida de forma plena no bloco tal como ocorre no MERCOSUL.
A realidade mercosulina, em contrapartida, revela que um dos obstáculos a serem superados na região diz respeito à superação da natureza jurídica do Estatuto, que ao ser norma de soft law, não possui vinculação ou poder impositivo. Além do exposto,
(...) levando em consideração o caráter simbólico do Estatuto, o mesmo deveria poder contar com o status de norma do direito originário, a fim de retirar-lhe essa roupagem de “documento” desprovido de cogência, ainda mais quando se utiliza como paradigma a evolução experimentada pela Carta de Direitos Fundamentais da União Europeia, de 2000, proclamada inicialmente como norma não vinculante e que somente com a entrada em vigência do Tratado de Lisboa, em 2009, foi erigida à categoria de tratado do direito originário europeu, dada a sua importância. (...) Constata-se que o CMC deveria resgatar o art. 7º da Decisão nº 64/2010, que determina que o texto do Estatuto deveria ser apresentado como um Protocolo adicional ao Tratado de Assunção, a fim de ser elevado à categoria de direito originário. Essa medida, apesar de mais trabalhosa, daria um maior destaque ao Estatuto, bem como lhe atribuiria um maior grau de efetividade.
Outra medida realizada pela União Europeia e que seria de grande utilidade no âmbito mercosulino seria promover e incentivar a participação social, por meio de iniciativas populares ou de eleições diretas para o Parlamento do MERCOSUL (PARLASUL), eis que “el derecho al sufragio en las elecciones al Parlamento Europeo fue un primer paso en el camino de la construcción de la ciudadanía y en la convicción de los nacionales de los Estados-Miembros del ejercicio de un derecho propio de esa “otra ciudadanía”.
O aumento da participação popular no processo decisório e na conformação da agenda do bloco, poderia incrementa a identificação social dos cidadãos para com o MERCOSUL, e, consequentemente o interesse dos Estados Partes na harmonização de legislações no que tange às lacunas que ainda necessitam ser preenchidas na região para consolidar a livre circulação de pessoas, considerando, ademais, as oportunidades que a mesma promove para os cidadãos, sobretudo no âmbito educacional e profissional.
Dessa forma, em que pese existam marcadas diferenças entre a estrutura orgânica, o sistema de governança e o grau de profundidade econômica e social entre a União Europeia e o MERCOSUL, a partir dos achados desta pesquisa, acreditamos ser possível aprender com os erros e acertos do velho continente, para aprimorar e viabilizar a implementação da livre circulação de pessoas no MERCOSUL que, aliás, é um dos objetivos do Tratado de Assunção, contemplado em 1991.
