1. INTRODUÇÃO

A crescente complexidade estrutural das organizações criminosas transnacionais no espaço sul-americano impõe a necessidade de respostas jurídicas coordenadas e de alcance regional. Tais organizações, muitas vezes articuladas a partir de um Estado específico, estabelecem ramificações em países vizinhos, valendo-se de redes financeiras transfronteiriças para dissimular a origem ilícita de ativos e sustentar atividades delitivas. Esse cenário demonstra a insuficiência de mecanismos estritamente internos e reforça a urgência de medidas normativas de caráter supranacional, aptas a neutralizar os efeitos econômicos e sociais da criminalidade organizada.

Nesse contexto, impõe-se considerar a possibilidade de o Parlamento do Mercosul (Parlasul) exercer uma função normativa voltada à prevenção e repressão da lavagem de dinheiro, inspirada em experiências consolidadas de integração regional, como as diretivas da União Europeia. A Diretiva 91/308/CEE, relativa à utilização do sistema financeiro para fins de branqueamento de capitais, constitui exemplo de harmonização normativa que contribuiu para uniformizar legislações nacionais e fortalecer a eficácia dos sistemas de prevenção e repressão.

A adoção de instrumentos semelhantes no âmbito do Mercosul encontra, todavia, limitações institucionais decorrentes do caráter predominantemente consultivo do Parlasul, que carece de poderes vinculantes no processo legislativo regional. Enquanto a União Europeia consolidou a capacidade normativa de seu Parlamento com o Tratado de Maastricht, posteriormente reforçada pelo processo legislativo ordinário, o Mercosul ainda não dispõe de arcabouço equivalente que atribua força obrigatória às deliberações parlamentares regionais.

A reflexão normativa que se impõe consiste em avaliar em que medida o Parlasul poderia vir a editar diretrizes regionais com vistas à harmonização legislativa no combate à lavagem de capitais. Tal medida pressupõe ajustes institucionais e jurídicos que permitam transformar o papel consultivo em função normativa efetiva, capaz de gerar obrigações para os Estados-partes.

Assim, torna-se necessário fomentar um processo de convergência legislativa que estabeleça padrões mínimos comuns de prevenção e repressão à lavagem de dinheiro, promova maior integração normativa entre os membros do Mercosul e fortaleça a cooperação jurídica regional. A consolidação desse mecanismo normativo contribuiria para reduzir assimetrias legislativas, dificultar a atuação transnacional das organizações criminosas e assegurar maior efetividade às políticas regionais de enfrentamento da criminalidade econômica organizada.

2. O PARLAMENTO DO MERCOSUL E A INTEGRAÇÃO REGIONAL

As origens do MERCOSUL podem ser compreendidas a partir do processo de aproximação bilateral entre Brasil e Argentina, iniciado no final da década de 1970, com a assinatura do Acordo Tripartite Itaipu-Corpus entre Brasil, Argentina e Paraguai, em 1979. Esse tratado é amplamente reconhecido como o ponto de partida do processo de integração, por ter contribuído para superar rivalidades históricas e fomentar um ambiente de confiança e cooperação mútua. Ademais, a postura solidária da diplomacia brasileira durante a Guerra das Malvinas (1982), bem como a adoção de uma política externa não alinhada automaticamente aos Estados Unidos e o compromisso conjunto com o uso pacífico da energia nuclear, também desempenharam papel relevante na consolidação desse processo.

Nesse contexto de crescente aproximação e institucionalização das relações regionais, insere-se a constituição do Parlamento do MERCOSUL (Parlasul), como parte da trajetória de fortalecimento do processo de integração sul-americano. Os fundamentos políticos e jurídicos dessa institucionalização remontam à Declaração de Iguaçu, subscrita em 30 de novembro de 1985 pelos Chefes de Estado da República Federativa do Brasil e da República Argentina. Firmado em um cenário de redemocratização interna em ambos os países, o referido documento estabeleceu compromissos voltados à promoção da integração econômica bilateral, incorporando, de forma inovadora, a participação dos Poderes Legislativos nacionais. Como desdobramento, instituiu-se a Comissão Parlamentar Conjunta de Integração, que, embora dotada de natureza consultiva, representou o marco inaugural da atuação do Poder Legislativo no processo integracionista regional, configurando-se como embrião institucional do atual Parlasul.

Em contraste com o elevado grau de institucionalização alcançado pela União Europeia, cuja estrutura normativa e jurisdicional se aproxima de um modelo quase estatal, o processo de integração regional sul-americano ainda se encontra em fase intermediária. A formalização do Tratado de Assunção, em março de 1991, marcou um avanço relevante ao consolidar a inclusão de Paraguai e Uruguai, instituindo formalmente o Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e estabelecendo as bases jurídicas para a construção de um espaço econômico comum entre os Estados-parte. A partir dos anos 2000, esse processo passou a incorporar dimensões político-institucionais mais complexas, sendo exemplar, nesse contexto, a criação do Parlasul, entre 2006 e 2007, inspirado no modelo do Parlamento Europeu.

Todavia, apesar de sua institucionalização formal, o Parlasul apresenta limitações estruturais significativas. Diferentemente do Parlamento Europeu, que, por meio de tratados como Maastricht e Lisboa, adquiriu competências legislativas e orçamentárias relevantes, o Parlasul carece de poderes normativos autônomos e não exerce função decisória vinculante. A lógica predominante no interior do bloco permanece fortemente intergovernamental, com a concentração das principais deliberações nas instâncias executivas dos Chefes de Estado. Ademais, o funcionamento do Parlasul encontra-se diretamente influenciado pelas agendas políticas internas dos Estados-membros, o que compromete sua efetividade como órgão representativo supranacional no âmbito do processo de integração regional.

O Parlamento do MERCOSUL exerce funções consultivas, deliberativas e de controle sobre os órgãos executivos do bloco, dispondo de diversos instrumentos previstos em seu Protocolo Constitutivo e Regimento Interno. Entre esses mecanismos, incluem-se os pareceres, que expressam posicionamentos formais sobre projetos do Conselho do Mercado Comum (CMC) e podem acelerar sua tramitação nos parlamentos nacionais quando acolhidos; os projetos e anteprojetos de lei, voltados, respectivamente, à iniciativa legislativa junto ao CMC e à harmonização normativa entre os Estados membros; as recomendações, direcionadas aos órgãos decisórios do bloco; os informes, elaborados pelas comissões parlamentares sobre temas específicos; as declarações, enquanto manifestações sobre assuntos de interesse público; e as disposições internas, relativas à estrutura organizacional do Parlamento.

Tal limitação institucional decorre, em parte, do arcabouço normativo estabelecido pelo Protocolo de Ouro Preto, que regula o processo decisório do MERCOSUL. Nos termos de seu artigo 42, as normas adotadas pelo bloco possuem caráter obrigatório, mas sua incorporação ao ordenamento jurídico interno dos Estados-parte depende de procedimentos constitucionais próprios, o que introduz significativo grau de discricionariedade. A expressão “quando necessário”, constante do referido artigo, permite a dispensa da incorporação por decisão unilateral de um Estado-parte, desde que este comunique à Secretaria do MERCOSUL a existência de norma nacional correspondente, ou mediante cláusula expressa da própria norma regional. Em razão disso, constata-se que o Parlasul permanece em estágio incipiente de institucionalização, sem efetiva capacidade de interferência normativa ou política. A ausência de um modelo decisório supranacional, a exemplo do sistema híbrido adotado pela União Europeia, que combina elementos supranacionais e intergovernamentais, compromete a consolidação democrática do bloco e evidencia os desafios estruturais enfrentados pelo MERCOSUL no avanço de sua integração regional.

Essa configuração institucional fragilizada projeta efeitos também sobre o sistema de solução de controvérsias do MERCOSUL, o qual carece de um órgão jurisdicional permanente dotado de autoridade autônoma, a exemplo do que ocorre na União Europeia. O modelo adotado pelo bloco caracteriza-se por uma lógica eminentemente intergovernamental, com mecanismos de resolução que não possuem natureza jurisdicional stricto sensu e cuja instauração depende da vontade das partes envolvidas. Tal sistema aproxima-se, ainda que de forma simplificada, do método utilizado pela Organização Mundial do Comércio (OMC), privilegiando a negociação e a conciliação de interesses no âmbito das controvérsias entre os Estados-parte.

O marco normativo aplicável à matéria está consubstanciado em três instrumentos centrais: o Tratado de Assunção (Anexo III), o Protocolo de Brasília e o Protocolo de Ouro Preto, os quais, embora configurem a base da chamada “organização judiciária” do MERCOSUL, não instituem jurisdição internacional nos moldes clássicos, mas sim procedimentos administrativos conduzidos pelos órgãos diplomáticos nacionais. Além desses, destacam-se instrumentos complementares de cooperação jurisdicional, como os Protocolos de Las Leñas, São Luís e Buenos Aires, voltados à assistência jurídica em matérias civil, penal e administrativa, os quais, ainda que não integrados diretamente ao núcleo econômico do bloco, contribuem para a conformação de um espaço normativo comum, sem, contudo, alcançar a densidade institucional de modelos supranacionais.

3. LAVAGEM DE DINHEIRO COMO PROBLEMA JURÍDICO TRANSNACIONAL

A lavagem de dinheiro configura-se como um dos fenômenos criminológicos mais relevantes no contexto da criminalidade econômica contemporânea, dada sua natureza transnacional, sua elevada capacidade de infiltração nos circuitos financeiros lícitos e seu potencial de comprometer a integridade dos sistemas econômicos e institucionais. Enquanto mecanismo de dissimulação da origem ilícita de bens, direitos e valores, a lavagem de dinheiro transcende as fronteiras nacionais e desafia a eficácia dos ordenamentos jurídicos internos, exigindo, por conseguinte, respostas coordenadas em nível internacional.

A transnacionalidade da lavagem de dinheiro manifesta-se não apenas na circulação transfronteiriça de ativos, mas também na estruturação de esquemas complexos que envolvem múltiplas jurisdições, operações comerciais fictícias, utilização de paraísos fiscais e intermediação por meio de entidades financeiras formais e informais. Esse quadro de sofisticação e dispersão territorial implica a necessidade de harmonização legislativa e cooperação internacional para a prevenção, detecção e repressão efetiva do delito, conforme preconizado por instrumentos como a Convenção de Viena, a Convenção de Palermo e as Recomendações do Grupo de Ação Financeira Internacional (GAFI).

No ordenamento jurídico brasileiro, o enfrentamento à lavagem de dinheiro evoluiu significativamente com a promulgação da Lei nº 9.613, de 3 de março de 1998, posteriormente reformada pela Lei nº 12.683, de 9 de julho de 2012. Esta última representa o marco de transição para uma legislação de “terceira geração”, na medida em que elimina o rol taxativo de crimes antecedentes e passa a admitir como infração penal subjacente qualquer conduta típica, inclusive as contravenções penais. Tal expansão legislativa visa alinhar a normativa nacional às diretrizes internacionais, sobretudo à Recomendação 3 do GAFI, que determina a criminalização da lavagem de dinheiro com base ampla, incluindo o maior número possível de delitos antecedentes.

A natureza transnacional do delito, ademais, impõe desafios adicionais aos sistemas processuais penais, que devem assegurar a persecução penal e a cooperação jurídica internacional, respeitando simultaneamente os princípios do devido processo legal e os direitos fundamentais. A expansão normativa operada pela Lei nº 12.683/2012, ao ampliar os elementos típicos do crime e afirmar sua autonomia em relação à infração penal antecedente, repercute diretamente nesse cenário, ao mesmo tempo em que suscita críticas doutrinárias quanto à compatibilidade de tais disposições com o princípio da legalidade penal.

4. ANTILAVAGEM DE DINHEIRO NA UNIÃO EUROPEIA

O modelo europeu de prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo (PLD/FTP) baseia-se em um processo de harmonização normativa que busca uniformizar diretrizes mínimas entre os Estados-membros, preservando, contudo, a autonomia regulatória de cada jurisdição nacional. Essa convivência entre centralização normativa e soberania legislativa visa assegurar a integridade do sistema financeiro regional diante da diversidade jurídica, linguística e institucional do bloco. As diretivas e regulamentos da União Europeia compõem o núcleo dessa estrutura normativa, estabelecendo obrigações mínimas e padrões comuns a serem incorporados às legislações internas, conforme inaugurado pela Diretiva 91/308/CEE.

Apesar dos esforços integracionistas, a coexistência de normas supranacionais e legislações domésticas gera assimetrias regulatórias que afetam a efetividade do sistema europeu de PLD/FTP. Tais disparidades resultam do grau de discricionariedade conferido aos Estados-membros na transposição das diretivas, bem como das distintas capacidades institucionais de implementação. Nesse cenário, a eficácia da harmonização normativa pressupõe a intensificação da cooperação intergovernamental, a fim de garantir a coesão regulatória e a efetiva repressão à lavagem de capitais.

O regime europeu evoluiu por meio de sucessivas diretivas que ampliaram o escopo da regulação e aprimoraram os instrumentos de controle. A Diretiva 91/308/CEE, centrada inicialmente no combate à lavagem de dinheiro oriunda do tráfico de entorpecentes, foi sucedida pela Diretiva 2001/97/CE, que incorporou novos crimes antecedentes e ampliou o rol de sujeitos obrigados. Em 2005, a Diretiva 2005/60/CE alinhou-se mais diretamente às Recomendações do GAFI, introduzindo uma abordagem proporcional ao risco. A Diretiva 2015/849/UE (4AMLD) consolidou a metodologia baseada em risco como eixo central da prevenção, em consonância com as Recomendações de 2012 do GAFI.

Contudo, a eficácia normativa foi desafiada por eventos que evidenciaram deficiências estruturais, como os atentados de 2015 e os vazamentos dos “Panama Papers”, que impulsionaram a adoção do Plano de Ação da Comissão Europeia em 2016. Como desdobramento, editou-se a Diretiva 2018/843/UE (5AMLD), a qual reforçou a transparência sobre beneficiários finais e estendeu a regulação a criptoativos e plataformas virtuais. A Diretiva 2018/1673/UE (6AMLD), por sua vez, promoveu a harmonização penal, ampliando o rol de delitos precedentes, prevendo a responsabilidade penal de pessoas jurídicas e atualizando a rastreabilidade das transferências de fundos.

Após a análise comparada das diretivas, evidencia-se que os elementos centrais do regime europeu de prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo estão diretamente relacionados à adoção da metodologia baseada em risco, à exigência de identificação e transparência dos beneficiários finais, à ampliação do rol de entidades obrigadas e à incorporação de setores emergentes, como as plataformas de criptoativos. A leitura dos considerandos da 4AMLD e da 5AMLD demonstra que a preocupação nuclear da União Europeia é a salvaguarda da integridade, da estabilidade e da confiança no sistema financeiro, pilares sobre os quais repousa a credibilidade do mercado interno europeu. Tais fundamentos não se limitam a proteger apenas os agentes econômicos diretamente envolvidos, mas também buscam preservar o funcionamento equilibrado da economia regional, a eficácia da repressão ao crime organizado e a resiliência institucional diante de novas ameaças financeiras. Assim, a centralidade desses elementos decorre do entendimento de que a segurança jurídica e a transparência regulatória constituem condições indispensáveis para a solidez do sistema financeiro europeu e, por consequência, para a efetividade das políticas de integração da União.

Esses avanços, no entanto, não se deram em ambiente isento de desafios institucionais. Escândalos envolvendo instituições financeiras em países como Dinamarca, Alemanha e Países Baixos revelaram falhas nos sistemas de compliance e controles internos, enfraquecendo o papel dos bancos como gatekeepers. Conforme destaca Yeoh, esses episódios decorrem não apenas de falhas técnicas, mas de incentivos econômicos e pressões de mercado que reduzem a adesão substancial às normas. A leitura dos considerandos das diretivas 4AMLD e 5AMLD evidencia a preocupação central com a integridade, estabilidade e confiança no sistema financeiro europeu, fundamentos do modelo normativo da União.

A tentativa de uniformização repressiva promovida a partir de 2016, com a previsão de tipos penais mínimos e sanções harmonizadas, indica um novo estágio no processo de integração normativa. No entanto, tal esforço exige atenção à compatibilidade com os princípios jurídicos de cada Estado-membro, de modo a evitar interpretações dissonantes e falhas de implementação. A incorporação contextualizada e crítica das normas europeias pode representar um reforço - e não um obstáculo - ao regime de prevenção à lavagem de capitais no âmbito da União Europeia.

5. PROPOSTA DE UMA DIRETIVA REGIONAL NO ÂMBITO DO PARLASUL

Diante da crescente complexidade das operações de lavagem de capitais no contexto transnacional e da necessidade de fortalecimento dos mecanismos de prevenção e repressão à criminalidade econômica na região do MERCOSUL, propõe-se a elaboração de uma Diretiva Regional no âmbito do Parlamento do MERCOSUL (Parlasul), com o objetivo de harmonizar os marcos regulatórios nacionais e fomentar a cooperação institucional entre os Estados-parte.

A presente proposta inspira-se nas diretivas já consagradas da União Europeia, mas busca adaptá-las à realidade jurídica, política e econômica do Cone Sul. Ao mesmo tempo, parte de uma perspectiva pragmática: não se trata de minuta normativa definitiva, tampouco de manifestação conclusiva do Parlasul, mas de uma análise preliminar de eixos temáticos estruturantes, que podem orientar debates futuros em direção a um sistema regional coordenado e eficiente de prevenção à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo (PLD/FTP).

A sistematização apresentada não é um exercício meramente descritivo. Cada um dos eixos normativos aqui delineados incorpora elementos técnicos e institucionais que refletem as melhores práticas internacionais e, ao mesmo tempo, oferecem viabilidade de aplicação no contexto regional do MERCOSUL.

O objeto e a finalidade da diretiva conferem clareza teleológica e estabelecem uma base comum indispensável para qualquer processo de harmonização normativa. A definição do âmbito de aplicação, ao contemplar setores de risco elevado, garante que a proposta se concentre em áreas críticas historicamente utilizadas para ocultação de ativos ilícitos.

As obrigações das entidades obrigadas e a criação de um registro regional de beneficiários finais são fundamentais para enfrentar um dos principais gargalos da investigação financeira: a opacidade das estruturas societárias e a dificuldade de rastrear os verdadeiros controladores de bens e ativos. Esses instrumentos não apenas aumentam a transparência, mas também permitem maior interoperabilidade entre os Estados-parte.

A regulação dos criptoativos é outro eixo de atualidade incontornável. Trata-se de setor em expansão acelerada, utilizado tanto para inovação financeira quanto para práticas ilícitas. A previsão de sua inclusão no rol de entidades obrigadas projeta a diretiva para além dos instrumentos tradicionais, posicionando o MERCOSUL em sintonia com as recomendações mais recentes do GAFI.

A harmonização penal mínima busca evitar brechas normativas entre ordenamentos nacionais que possam ser exploradas por organizações criminosas. Ao definir uniformemente o crime de lavagem e estabelecer um rol mínimo de delitos antecedentes, o bloco reduz disparidades jurídicas e fortalece a efetividade da repressão.

Os mecanismos de cooperação regional não se limitam a compromissos genéricos de colaboração, mas preveem medidas concretas, como redes de intercâmbio entre UIFs, investigações coordenadas e capacitação técnica. Esses elementos qualificam a proposta, oferecendo meios tangíveis para enfrentar o caráter transnacional da lavagem de capitais.

Por fim, a proposta de criação de uma instância regional de governança antilavagem, inspirada na experiência brasileira da ENCCLA, representa um avanço institucional de grande impacto. A constituição de um órgão colegiado multissetorial, com participação de governos, órgãos de persecução, setor privado e sociedade civil, amplia a legitimidade democrática, fortalece a formulação estratégica e garante acompanhamento permanente da implementação normativa.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

A investigação realizada demonstra que a construção de uma agenda normativa regional para o enfrentamento da lavagem de dinheiro no âmbito do Mercosul não apenas se impõe como resposta necessária aos desafios transnacionais da criminalidade econômica, mas também representa uma oportunidade de fortalecimento institucional do bloco. A análise comparativa com a União Europeia evidencia que a ausência, no Mercosul, de um órgão jurisdicional permanente e de competências legislativas robustas limita a efetividade das normas regionais. Tal limitação, entretanto, não deve ser entendida como obstáculo absoluto, mas como elemento a indicar a necessidade de um modelo normativo gradual, adaptado às especificidades político-jurídicas sul-americanas.

Verificou-se que a harmonização normativa, embora desafiadora, é juridicamente possível e politicamente recomendável. O percurso a ser trilhado pelo Mercosul não precisa reproduzir, de forma mimética, o modelo europeu. O recurso a instrumentos de soft law, tais como recomendações e diretrizes, revela-se um ponto de partida adequado, apto a fomentar consensos, estimular a convergência legislativa e, simultaneamente, respeitar as soberanias nacionais. Tais instrumentos, ainda que não vinculantes, podem constituir um referencial comum e progressivamente sedimentar um espaço normativo compartilhado.

A natureza transnacional da lavagem de capitais reforça a urgência de respostas jurídicas coordenadas. A fragmentação normativa fragiliza os sistemas de prevenção e cria brechas exploradas por redes criminosas que operam de forma transfronteiriça. A atuação de facções organizadas - como o Primeiro Comando da Capital (PCC), o Comando Vermelho (CV), o Clã Rotela e o Tren de Aragua - evidencia que a ausência de mecanismos regionais de cooperação favorece a expansão de mercados ilícitos e o financiamento de estruturas delitivas que se aproveitam das assimetrias jurídicas entre os Estados-partes.

Diante desse cenário, a consolidação de uma agenda normativa regional deve ser compreendida como imperativo jurídico e político. O Parlamento do Mercosul, ainda que limitado em sua competência formal, pode desempenhar papel estratégico como catalisador de debates e promotor de propostas de harmonização legislativa. A consolidação de um marco regulatório mínimo comum, aliado à criação de instâncias de governança cooperativa, permitirá ao bloco transformar suas fragilidades institucionais em oportunidades de aprofundamento da integração.

Conclui-se, assim, que a agenda normativa antilavagem constitui não apenas um instrumento de combate à criminalidade organizada, mas também um vetor de fortalecimento da cooperação jurídica e da integração regional. O desafio consiste em compatibilizar a preservação da soberania estatal com a necessidade de ação conjunta, assegurando que o Mercosul avance para um patamar normativo capaz de oferecer respostas eficazes a um fenômeno que transcende fronteiras e ameaça diretamente a estabilidade econômica e a segurança regional.