Spanish (pdf)
Article in xml format
Article references
Automatic translation
Send this article by e-mail
Cited by SciELO 
Similars in
SciELO 
Permalink
1. INTRODUCCIÓN
La movilidad humana en búsqueda de mejores condiciones de vida ha sido una constante histórica que ha marcado el devenir de las sociedades a lo largo del tiempo. En las últimas décadas, este fenómeno se ha intensificado y complejizado significativamente, impulsado por una multiplicidad de factores que incluyen aspectos económicos, políticos, sociales y ambientales. Esta complejidad creciente plantea nuevos desafíos en materia de gobernanza migratoria y demanda la formulación de políticas integrales para gestionar eficazmente los flujos migratorios, garantizar la protección de los derechos humanos de las personas migrantes y promover la integración social y económica en los países de acogida. En este contexto, la cooperación regional y el desarrollo de marcos normativos adecuados resultan fundamentales para abordar de manera equitativa y sostenible los retos vinculados a la movilidad humana contemporánea.
En los procesos de integración que se desarrollan en Suramérica, las migraciones son parte constitutiva y una realidad presente a lo largo de su historia. En los últimos años, la migración intrarregional se ha convertido en un factor clave, principalmente, por diversos factores tales como: políticas restrictivas de ingreso y acceso a la residencia en países desarrollados (como la intensificación de barreras migratorias en los Estados del Norte), en especial para los migrantes en situación administrativa irregular; la crisis económica internacional (en particular, en los Estados Unidos y en Europa) y sus impactos en los sectores que generan oportunidades laborales para los migrantes en países ricos; los contextos económicos, sociales y demográficos más favorables de la región (mayores oportunidades laborales y marcos normativos más benéficos); los desplazamientos forzosos como producto de conflictos armados o el deterioro de instituciones democráticas (como Colombia y Venezuela); movilidades territoriales asociadas a desastres naturales y al cambio climático, entre otros.
Frente a estos cambios, los Estados de la región han adoptado una serie de medidas para facilitar que las migraciones tiendan a desarrollarse de manera regular y segura. En ese sentido, la migración intrarregional en Sudamérica se ha visto favorecida por la aprobación de nuevos marcos normativos e institucionales a nivel nacional y de acuerdos de integración a nivel regional que facilitan la movilidad y residencia. En efecto, los acuerdos sobre residencia y movilidad regional se han convertido en un instrumento común en el panorama legislativo de la región, que influyen sobre diversos aspectos de la política migratoria, tales como el acceso al mercado laboral o la reunificación familiar.
En este contexto, el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) ha aprobado una serie de normas orientadas a facilitar la movilidad de personas y su residencia dentro del espacio regional. Estas disposiciones han entrado en vigor tras la ratificación de los Estados Parte y, en ciertos casos, de los Estados Asociados, promoviendo así una mayor integración y cooperación regional en materia migratoria. Entre las normas más significativas en favor de los derechos de las personas en situación de movilidad humana intrarregional, se destacan los Acuerdos sobre Residencia para Nacionales de los Estados Parte y Asociados del MERCOSUR, que entraron en vigor el 28 de julio de 2009. Estos Acuerdos reconocen a los nacionales de los Estados del MERCOSUR, los derechos de circulación, residencia y acceso a las actividades económicas en igualdad de condiciones a los nacionales del Estado al que se desplazan. Sin embargo, el conocimiento sobre su alcance, implementación o aplicación efectiva en los distintos ámbitos del proceso de integración regional sigue siendo limitado.
El presente artículo tiene como objetivo analizar el impacto de los Acuerdos sobre Residencia del MERCOSUR en la integración regional, como una de las fuentes jurídicas más importantes en materia de circulación de personas. Para abordar el objetivo propuesto se emplea el método cualitativo y se utiliza la metodología socio-jurídica exploratoria, descriptiva y explicativa, mediante el análisis documental, normativo, jurisprudencial y doctrinario.
La estructura de este trabajo se organiza en dos secciones. La primera referida al contexto migratorio del MERCOSUR, en la cual se presenta una sucinta trayectoria de la dimensión migratoria y el reconocimiento de la circulación de personas desde el origen del MERCOSUR. En la segunda sección, se analizan los aspectos más relevantes de los Acuerdos sobre Residencia del MERCOSUR: el proceso de aprobación y entrada en vigor, el objeto y ámbito de aplicación, los tipos de residencia que otorgan, los requisitos para obtener permisos de residencia, como así también, los derechos que confieren dichos permisos. Posteriormente, se exponen algunas consideraciones finales.
2. BREVE REFERENCIA AL MERCOSUR Y SU CONTEXTO MIGRATORIO
El MERCOSUR tiene su origen en la firma del Tratado de Asunción (TA) el 26 de marzo de 1991, por los cuatro Estados fundadores: Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Posteriormente, se incorporaron como Estados Parte: Venezuela en 2006 y Bolivia en 2015. También son Estados Asociados: Chile, Colombia, Ecuador, Guyana, Panamá, Perú y Surinam. En la actualidad, el MERCOSUR se erige como un proceso de integración dinámico y abierto que busca fortalecer la cooperación y unidad entre los pueblos de Sudamérica en múltiples ámbitos. Más allá de su dimensión comercial, que ha sido tradicionalmente su eje central, promueve también la colaboración política, educativa y migratoria, reconociendo la importancia de estos sectores para consolidar un espacio regional cohesionado y sostenible.
La movilidad humana resulta un factor esencial en la constitución de la identidad cultural y política de sus pueblos.Los movimientos migratorios entre los Estados del MERCOSUR tienen una continuidad histórica, basada en la cercanía geográfica, la afinidad cultural y los factores de atracción y expulsión fomentados por las situaciones económicas del momento. Por ello, determinan al MERCOSUR la necesidad de atender una realidad preexistente de relevancia, cuyas características son modificadas por el mismo proceso de integración. Como señala Alfonso, suele afirmarse que “el MERCOSUR es el resultado de la geografía potenciada por la historia y por la vocación política de integración”.
En un primer momento, la dimensión migratoria y, en particular, la libertad de circulación y residencia de los nacionales de los Estados del MERCOSUR no aparece como objetivo programático e institucional en el texto constitutivo, sino que aparece de manera “implícita”. El artículo 1° del TA dispone constituir un mercado común mediante
La libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de mercaderías y de cualquier otra medida equivalente.
Una primera lectura parece indicar que la libre circulación de personas no fue contemplada expresamente en su enunciado. El marco normativo inicial del MERCOSUR se destaca por su carácter económico y comercial, como paso previo a la circulación de personas más allá de sus fronteras, en lugar de un proyecto diseñado para la consolidación de una integración social. Incluso, afirma Malamud, que:
asuntos como la ciudadanía regional, la cohesión social, la participación de la sociedad civil y la democratización de la toma de decisiones se destacan en debates y declaraciones, pero están ausentes de las efectividades conducentes.
Como observa Lages, la referencia a la libre circulación de personas varía en los tratados constitutivos de otros procesos de integración. Así, por ejemplo, en el caso de la Unión Europea, la referencia ha sido “expresa”, aunque circunscrita a la circulación de trabajadores, toda vez que ha sido considerada un pilar esencial para el desarrollo del mercado común y de la propia integración económica. Incluso ha sido considerada como una libertad fundamental por el Tribunal de Justicia. Mientras que, por el contrario, en la Comunidad Andina de Naciones (CAN) la referencia es “omisa”. Aunque para el Superior Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina (STJCA) es un “parámetro de primer orden”, es también el “paradigma para el avance de la integración a nivel andino y latinoamericano” o, incluso, es considerado el “instrumento para la interpretación y aplicación del derecho comunitario”.
Sin embargo, la ausencia de una base jurídica específica y directa no ha impedido en el MERCOSUR el posterior y progresivo desarrollo del marco jurídico específico sobre la libre circulación de personas. Si bien en sus comienzos la agenda política se encontraba condicionada por una fuerte creencia en la liberalización comercial, como factor preponderante para el establecimiento de vínculos entre los países, rápidamente se advirtió la necesidad de incluir la variable social y construir una estructura institucional que pudiese canalizarla para avanzar hacia la integración. La efectividad de la libre circulación de “factores productivos”, en los que se incluye el trabajo, también exigió la adopción de un marco institucional y jurídico sociolaboral, en general, y migratorio, en particular. De esta manera, el llamado MERCOSUR laboral, social, migratorio y político demuestra su gran potencial.
Entre los avances vinculados con las dimensiones sociolaborales y políticas migratorias, se encuentra la creación del Foro Consultivo Económico Social (FCES), como ámbito de representación de los sectores económicos y sociales de los Estados parte del MERCOSUR, que comienza a trabajar en 1996. Luego, en 1998 se crea el Foro de Consulta y Concertación Política (FCCP), como órgano auxiliar del Consejo del Mercado Común para consolidar y expandir la creciente dimensión política del MERCOSUR y para profundizar el diálogo entre sus Estados Parte y Asociados. También en 1998 se firmó la Declaración Sociolaboral del MERCOSUR (DSLM), durante la Cumbre de Mandatarios de Río de Janeiro, Brasil, en el marco del CMC. Si bien esta Declaración no es vinculante, resultó ser una resolución que incluye nuevos y amplios derechos laborales. En particular, su artículo 4 titulado Trabajadores Migrantes y Fronterizos proclama la igualdad de derechos de extranjeros y nacionales, sin alusión explícita a su condición migratoria y sin mención a la posibilidad de libre circulación de estos; además, sostiene la importancia de las normativas domésticas y la soberanía nacional en cuestiones migratorias.
Señala Lages que la libre circulación de personas por razones laborales ha sido una fuerza impulsora de la dimensión social de la integración, que tuvo en la igualdad de trato y no discriminación (máxime, en razón de la nacionalidad) su principio rector, denominador común de un acervo de derechos de matriz social, no solamente laboral, y fundamento para la ampliación de la protección conferida por dichos derechos sociales otorgados en un Estado Parte a los trabajadores en ese Estado, nacionales de otro Estado miembro. Y ello, agrega la autora, porque el principio de la igualdad de trato y de no discriminación asume en el ámbito laboral y de la seguridad social, una relevante dimensión económica, toda vez que es percibido como un instrumento jurídico eficaz para garantizar el efectivo ejercicio de la libre circulación de trabajadores.
Se destaca también la Reunión de Ministros del Interior (RMI), órgano dependiente del Consejo del Mercado Común (CMC), creado en 1996 como un espacio destinado a trabajar en la adopción de medidas consensuadas sobre migraciones y seguridad. En este espacio se acordó, en noviembre de 2003, la creación de un Foro Especializado Migratorio (FEM) del MERCOSUR y Estados Asociados. Entre sus funciones se destaca el estudio del impacto de las migraciones en la región y fuera de ella, el análisis y desarrollo de proyectos de normas y acuerdos en materia migratoria que regirán para los países del bloque. De esta manera, se separan las cuestiones migratorias de temas tales como seguridad y justicia.
Como consecuencia de la creciente relevancia de la agenda social que experimentó el proceso de integración en la región, en diciembre de 2010, el CMC decidió impulsar la conformación progresiva de un Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR con el objetivo de promover la integración regional y fortalecer la identidad de los ciudadanos de los Estados Parte del MERCOSUR. Esta decisión se funda en la implementación de una política de libre circulación de personas en la región; igualdad de derechos y libertades civiles, sociales, culturales y económicas para los ciudadanos de los Estados Parte y en la igualdad de condiciones de acceso al trabajo, a la salud y a la educación. El Estatuto se presentó con motivo de celebrar el 30° aniversario del Tratado de Asunción (1991 - 2021).
La circulación de personas es el primer derecho reconocido en el Estatuto de la Ciudadanía del MERCOSUR. Entre los diversos instrumentos en materia de circulación de personas a los cuales remite, se destacan los Acuerdos sobre Residencia para Nacionales de los Estados Parte y Asociados del MERCOSUR. Estos Acuerdos son considerados uno de los hitos más importantes en la historia del proceso de integración desde 1991 y uno de los proyectos más significativos en favor de los derechos de las personas en situación de movilidad humana intrarregional. Sin embargo, después de más de diez años desde su entrada en vigor, el conocimiento sobre su implementación o aplicación efectiva en los distintos ámbitos sigue siendo limitado. A continuación, se presentan los aspectos más relevantes de estos Acuerdos.
3. LOS ACUERDOS SOBRE RESIDENCIA PARA NACIONALES DE LOS ESTADOS PARTE Y ASOCIADOS DEL MERCOSUR
3.1. Aprobación de los Acuerdos sobre Residencia del MERCOSUR
El CMC decidió aprobar la firma de los Acuerdos emanados de la XII Reunión de Ministros del Interior del MERCOSUR, de la República de Bolivia y de la República de Chile, en Brasilia, el 6 de diciembre de 2002 por Decisión CMC 28/02. Se trata en realidad de cuatro acuerdos, dos referidos a un procedimiento de regularización migratoria: el Acuerdo 11/02 sobre Regularización Migratoria Interna de Ciudadanos del MERCOSUR y el Acuerdo 12/02 sobre Regularización Migratoria Interna de Ciudadanos del MERCOSUR, Bolivia y Chile; y dos de carácter general sobre derecho de residencia: el Acuerdo 13/02 sobre Residencia para Nacionales de los Estados Parte del MERCOSUR y el Acuerdo 14/02 sobre Residencia para Nacionales de los Estados Parte del MERCOSUR, Bolivia y Chile. En este trabajo se hace referencia sólo a los Acuerdos sobre Residencia, los que han tenido una duración de largo plazo y a los que luego se han adherido Perú, Colombia y Ecuador.
La entrada en vigor de los Acuerdos sobre Residencia quedó supeditada a la comunicación por parte de los seis Estados Parte a la República del Paraguay, informando que se ha dado cumplimiento a las formalidades internas necesarias para la entrada en vigor del instrumento, tal como establece el Capítulo IV del Protocolo de Ouro Preto denominado “Aplicación interna de las normas emanadas de los órganos del MERCOSUR”. Ello obedece al carácter intergubernamental (y no supranacional) de las instituciones del MERCOSUR.
Finalmente, los Acuerdos entraron en vigor el 28 de julio del 2009, un mes después de que Paraguay notificó y depositó su aprobación ante la Secretaría del MERCOSUR en la ciudad de Asunción. Dado que el último Estado en depositar su ratificación fue un Estado socio pleno del MERCOSUR y no un Estado asociado, ambos Acuerdos entraron en vigor simultáneamente. Para los Estados que se adhirieron con posterioridad a estos Acuerdos (Ecuador y Perú en 2011, Colombia en 2012), las fechas de entrada en vigor corresponden a las fechas de sus respectivas ratificaciones.
La internalización y puesta en práctica de los Acuerdos sobre Residencia entre los Estados firmantes ha sido heterogénea, de acuerdo con las modificaciones de los marcos normativos migratorios a nivel nacional. Así, Argentina y Bolivia lo internalizan en 2004; Brasil, Chile y Uruguay en 2005; Paraguay en 2008; mientras que Ecuador y Perú en 2011, Colombia fue el último país en hacerlo en 2012. Es decir que, de los doce Estados que participan en la RMI sólo resta la adhesión de Venezuela, Surinam y Guyana para alcanzar a todo el subcontinente suramericano y conformar así un área integrada en la que se reconozca la circulación de personas junto con el derecho a una residencia basado en la nacionalidad, entendido este como el primer paso para la construcción de una ciudadanía suramericana.
3.2. Objeto y ámbito de aplicación de los Acuerdos sobre Residencia
Ambos Acuerdos sobre Residencia tienen por objeto permitir que los nacionales de los Estados Parte puedan obtener un permiso de residencia en el territorio de otro Estado Parte en condiciones más favorables que las del régimen general de extranjería previsto en las legislaciones nacionales. En efecto, el artículo 1 de los Acuerdos sobre Residencia establece que:
Los nacionales de un Estado Parte que deseen residir en el territorio de otro Estado Parte podrán obtener una residencia legal en este último, de conformidad con los términos de este Acuerdo, mediante la acreditación de su nacionalidad y presentación de los requisitos previstos en el artículo 4º del presente.
Algunos autores señalan que este artículo no deja espacio a la discrecionalidad de los Estados firmantes, ya que el término “podrán” no otorga al Estado la opción de aceptar o rechazar la residencia, sino que refiere al plazo máximo por el cual puede otorgarla.
En el artículo 2 se define el alcance de los términos utilizados y se indica expresamente cómo deben interpretarse. Conforme el artículo 3, los Acuerdos se aplican tanto para “nacionales de una Parte, que deseen establecerse en el territorio de la otra, y que presenten ante la sede consular respectiva su solicitud de ingreso al país y la documentación que se determina en el articulado siguiente”, como para los “nacionales de una Parte, que se encuentren en el territorio de otra Parte deseando establecerse en el mismo, y que presenten ante los servicios de migración su solicitud de regularización y la documentación que se determina en el articulado siguiente”. En otras palabras, el régimen de residencia que se reglamenta puede hacerse efectivo fuera del país de recepción, presentando ante la respectiva sede consular la solicitud de expedición del permiso de residencia, o dentro de este país, presentando la solicitud ante las autoridades administrativas competentes.
Algunas aclaraciones se pueden ensayar aquí. Dado que los Acuerdos nada especifican al respecto, en primer lugar, ha de entenderse que las autoridades consulares autorizadas a expedir los permisos de residencia no son solamente las que tienen su asiento en el Estado de la nacionalidad del solicitante, sin perjuicio de las normas que razonablemente puedan establecer los respectivos Estados sobre la competencia de sus autoridades consulares.
En segundo lugar, para el caso en que la solicitud se presente ante las autoridades del Estado de recepción que actúan en su propio territorio, es el Estado de recepción el que puede y debe determinar qué autoridad interna resulta competente. De acuerdo con su propia organización interna, el Estado de recepción podría incluso determinar que la autoridad competente fuera subestatal, por ejemplo, que los permisos de residencia sean otorgados por las autoridades provinciales o municipales. El único límite que parece existir a este respecto es que la distribución de competencias internas se haga de manera tal que no frustre el efecto útil de los Acuerdos, es decir, que no dificulte la obtención del permiso de residencia para quienes deseen solicitarlo. Sin embargo, dado que se refiere a quienes ”se encuentren” en otro Estado Parte, como señala Odriozola, basta con la presencia física de una persona nacional del MERCOSUR en el territorio de otro Estado Parte, junto con su voluntad de permanecer allí, la cual es expresada mediante la solicitud de regularización, para que la persona sea amparada por los Acuerdos en cuestión.
En tercer lugar, en el caso de que la solicitud se haga en el propio territorio del Estado de recepción, según el artículo 3, “se aplicará con independencia de la condición migratoria con la que hubiera ingresado el peticionante al territorio del país de recepción, e implicará la exención del pago de multas u otras sanciones más gravosas”. De esta manera, la regularización es una regla que no admite excepciones, es decir, la condición migratoria al ingresar no impide la ejecución del procedimiento de regularización; pues la obtención del permiso de residencia funciona como una especie de regularización de las eventuales infracciones derivadas de un posible ingreso irregular al territorio. Aunque los Acuerdos no son totalmente claros, parece razonable que esta regularización opera por la obtención del permiso y no por su mera solicitud. Además, en los términos literales del artículo citado, se trata de la regularización de las infracciones derivadas de un posible ingreso irregular y no de otras posibles infracciones. De hecho, se exime a la persona del pago de multas u otras sanciones más gravosas que están dirigidos a quienes hayan ingresado al territorio de manera irregular.
Algunos autores y organismos internacionales señalan que los Acuerdos sobre Residencia del MERCOSUR tienen un ámbito de aplicación diferente y más amplio que los instrumentos bilaterales, toda vez que el principal requisito para obtener una residencia es la nacionalidad, con el fin de lograr la regularización del estatuto jurídico.
Según Acosta y Odriozola, se pueden hacer tres posibles interpretaciones de los Acuerdos a partir de la base del artículo 31 de la Convención de Viena sobre Derecho de los Tratados de 1969, toda vez que establece que la interpretación debe realizarse “de buena fe conforme al sentido corriente que haya de atribuirse a los términos del tratado en el contexto de estos y teniendo en cuenta su objeto y fin”. Asimismo, en su artículo 27 se indica que “una parte no podrá invocar las disposiciones de su derecho interno como justificación del incumplimiento de un tratado”. Bajo esas premisas, indican los autores mencionados que, en primer lugar, una interpretación de tipo literal del texto “no deja lugar a dudas”, pues “los Acuerdos sobre Residencia exigen a la persona demostrar una serie de requisitos para poder obtener la residencia y, entre ellos, no existe la condición de establecer la entrada legal al territorio”.
Una interpretación finalista o teleológica, en segundo lugar, es la que tiene en cuenta el objetivo que se busca al adoptar el instrumento jurídico de que se trate. Desde este punto de vista, señala Alfonso que los Acuerdos desde un inicio han tenido como finalidad establecer un procedimiento permanente de regularización que pudiera obtenerse en cualquier momento. Incluso, tal como surge de su preámbulo, es claro el propósito de acabar con la situación de irregularidad en la que se encontraban algunas personas nacionales de los Estados Parte y establecer un mecanismo permanente de acceso a la residencia y, por ende, de regularización tal como el que proponen los Acuerdos.
En tercer lugar, una interpretación en función del principio pro-persona exige estar siempre por la norma más favorable a la vigencia de los derechos, es decir, a la interpretación más extensiva cuando se trata de reconocer derechos protegidos; o, por el contrario, cuando se trate de restringir derechos, proceder de manera opuesta y aplicar la norma o la interpretación más acotada. Así, expresamente el artículo 11 de los Acuerdos contempla la aplicación de la norma más benéfica, en el sentido de favorecer la libre circulación de las personas en el MERCOSUR.
3.3. Tipos y requisitos para obtener permisos de residencia conforme los Acuerdos del MERCOSUR
En virtud de los Acuerdos sobre Residencia se puede solicitar el permiso para una residencia temporaria, o bien, para una residencia permanente dentro de los noventa (90) días anteriores al vencimiento de la residencia temporaria. En este último caso, su vigencia temporal será indefinida. También se establece un derecho a la reunión familiar mediante un permiso de residencia por reunión familiar.
El principal requisito sustantivo con carácter general para obtener un permiso de residencia temporaria o permanente consiste en acreditar la nacionalidad de un Estado Parte del MERCOSUR, Bolivia o Chile, conforme el artículo 2 de los Acuerdos, como así también de los Estados que se han adherido con posterioridad, tal es el caso de Ecuador, Perú y Colombia. Se trata entonces de un derecho de residencia basado en la nacionalidad, es decir, que el requisito distintivo es ser nacional de un Estado Parte.
Para solicitar el permiso de residencia inicial, o de carácter temporal conforme el artículo 4.1 de los Acuerdos sobre Residencia, existen dos vías. La primera es con carácter previo al ingreso al Estado de recepción, esto es, que el interesado debe presentar la solicitud ante la sede consular respectiva. La segunda vía consiste en presentar la solicitud ante la autoridad migratoria una vez que ya se ha ingresado en el territorio del Estado de recepción. Este procedimiento puede seguirse con independencia de la condición migratoria con la que hubiera ingresado el peticionante en el territorio del Estado de recepción, es decir, incluso si el solicitante hubiera ingresado irregularmente a ese territorio o hubiera ingresado regularmente y luego su presencia se hubiese convertido en irregular. En este sentido, la solicitud del permiso de residencia “implicará la exención del pago de multas u otras sanciones más gravosas”, de acuerdo con el artículo 3.2 de los Acuerdos sobre Residencia.
Tanto el permiso de residencia otorgado por la autoridad consular como por la autoridad migratoria tiene carácter inicial “de hasta dos años”, conforme el artículo 4.1 de los Acuerdos sobre Residencia. Dentro de los noventa días anteriores al vencimiento de este permiso, puede solicitarse una autorización de residencia permanente. Si bien la redacción literal e imprecisa del artículo parecería que la autoridad nacional “puede” otorgar un permiso con una duración “inferior a los dos años”, dado que establece un plazo máximo, el Subgrupo de Trabajo 10 sobre Relaciones Laborales, Empleo y Seguridad Social del MERCOSUR interpreta que el permiso temporal “debe tener una duración de dos años”. Es decir que, si se cumplen todos los requisitos establecidos en la normativa vigente el permiso debe ser otorgado por ese plazo. Se trata de una actividad reglada y no discrecional de la Administración.
De acuerdo con el artículo 5 de los Acuerdos sobre Residencia, dentro de los noventa (90) días anteriores al vencimiento del permiso de residencia temporal es posible solicitar un permiso de residencia permanente. Es decir, que su vigencia temporal será indefinida. Ahora bien, vencida la residencia temporaria de hasta dos años otorgada, los inmigrantes que no se presenten ante la autoridad migratoria del país de recepción, quedarán sometidos a la legislación migratoria interna de cada Estado Parte (artículo 6). Aquí, no se debe olvidar lo dicho por la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) respecto de las disposiciones del ordenamiento jurídico interno del país de recepción, toda vez que son los Estados quienes pueden establecer mecanismos de control de ingreso a su territorio y salida de él con respecto a personas que no sean sus nacionales, bajo la condición que dichas políticas sean compatibles con las normas de protección de los derechos humanos establecidas en la Convención Americana de Derechos Humanos (CADH).
También, en virtud del artículo 9.2 de los Acuerdos sobre Residencia, se establece un derecho a la reunión familiar mediante un permiso de residencia por reunión familiar. Para ello es necesario formar parte de la familia de un nacional MERCOSUR que obtiene un permiso de residencia MERCOSUR en otro Estado parte. Asimismo, se deberá presentar la documentación que se establece en el artículo 4 de los Acuerdos. Y, para el caso que se solicite una residencia permanente, la documentación por presentar será la del artículo 5, salvo el de la justificación de los medios de vida, ya que al nacional MERCOSUR se le exige que justifique medios de vida que permitan la subsistencia propia “y de su grupo familiar conviviente”, por lo que a los miembros de este grupo no habría que pedirles medios adicionales.
Algunos autores dividen la documentación que se solicita en cuatro categorías: 1) documentos destinados a demostrar la identidad y nacionalidad del peticionante; 2) certificados que demuestren la carencia de antecedentes judiciales, penales o policiales durante los cinco años anteriores a la solicitud de residencia; 3) certificado médico, en caso de que lo exija la legislación interna del país en concreto; y 4) pago de tasa administrativa. Sin embargo, y atento a que hay diferencias según se trate de un permiso para residencia temporaria, un permiso de residencia permanente o un permiso de residencia por reunión familiar, se especifica en cada caso qué requisitos corresponden y cuáles son sus características particulares.
Es importante destacar que en los Acuerdos sobre Residencia no se deja margen para que los Estados Parte puedan incorporar requisitos adicionales (con la excepción de la solicitud de un certificado médico) a fin de obtener la residencia de acuerdo con su legislación nacional. No obstante, en virtud del artículo 11, los Estados pueden aplicar normas más benéficas y que, por tanto, sean más favorables a los nacionales de los Estados Parte. A contrario sensu, no pueden aplicar normas que sean más gravosas para el disfrute de los derechos otorgados por el propio Acuerdo.
Dado que los Acuerdos deben ser internalizados en el derecho nacional de los Estados firmantes mediante leyes locales, no siempre se produce un “diálogo” entre el Acuerdo y las leyes migratorias nacionales. Señala la OIM que, desde la implementación de estos Acuerdos persisten dificultades en relación con los requisitos exigidos como con los procedimientos, el tiempo y nivel de información con los que cuentan los postulantes. La mayoría de estas dificultades están asociadas a los elevados costos del trámite; la demostración de medios de vida, que implica tener un empleo de carácter regular o formal, acreditar un monto mínimo de dinero u otra situación de carácter restrictiva; la escasa o nula información ofrecida a los migrantes, los extendidos tiempos para obtener un turno para el inicio y la resolución del trámite; las escasas oficinas en las que se puede realizar el trámite, a veces concentradas solo en algunas ciudades y el escaso conocimiento de la normativa por parte de los funcionarios. Sin embargo, Odriozola considera que el instrumento es, en esencia, autosuficiente porque en él se puede encontrar la información para aplicar su contenido sin necesidad de acudir a otro documento. Incluso, las mínimas interacciones del Acuerdo con otros textos normativos buscan resolver posibles tensiones.
3.4. Derechos que confieren los permisos de residencia
Estos acuerdos resultan una herramienta fundamental para el acceso a la residencia legal en Sudamérica. La regularización migratoria de las residencias importa una ventaja para los migrantes, ya que habilita a obtener un empleo de carácter regular, facilitando el acceso a planes y programas sociales vinculados a la salud y la educación. Todos ellos son propósitos explícitos de los Acuerdos, que procuran igualar las condiciones de acceso a derechos de los inmigrantes con las condiciones de los nacionales del Estado de acogida .
La residencia habilita la entrada, salida, circulación o permanencia en el territorio del país receptor antes del cumplimiento de las formalidades que se requieran; asimismo, a acceder a cualquier actividad por cuenta propia o ajena en idénticas condiciones que los nacionales del país receptor y haciendo observancia de las normas legales que correspondan al país en cuestión. En consecuencia, debe garantizarse igualdad de trato, derecho a reunificación familiar, al envío de remesas, y especial protección en materia laboral.
En el artículo 9 de los Acuerdos se regulan conjuntamente los derechos conferidos tanto por el permiso temporal como por el permiso permanente. Salvo en lo relativo a su duración, es posible decir que ambos tipos de permisos confieren los mismos derechos a los inmigrantes y miembros de sus familias que hubieren obtenido la residencia conforme el régimen establecido, a saber: igualdad de derechos civiles y libertades sociales, culturales y económicas de los nacionales del país de recepción, derecho a trabajar, derecho de petición ante las autoridades; derecho de entrada y salida del territorio de las Partes y libertad de culto; reunión familiar; el derecho de los hijos de los migrantes que hubieren nacido en el territorio de una de las Partes a tener un nombre y nacionalidad conforme las respectivas legislaciones internas; el derecho a transferir remesas y a un trato igualitario con los nacionales en lo que concierne a la aplicación de la legislación laboral, especialmente en materia de remuneraciones, condiciones de trabajo y seguros sociales.
Todo ello, como señala Alfonso, es “consonante con una política migratoria abierta o que facilita la regularidad, que resulta más funcional a los conceptos de seguridad y de transparencia laboral que una política migratoria cerrada o expulsiva”.
Sin embargo, atento las características particulares del MERCOSUR, existen divergencias u obstáculos en el acceso a derechos que podrán persistir o superarse si cada uno de los Estados Parte adopta las medidas necesarias para poner en práctica este instrumento en su legislación interna.
3.5. Implementación de los Acuerdos sobre Residencia
Las asimetrías nacionales y subnacionales en la región plantean enormes desafíos para la movilidad humana y las políticas migratorias. A pesar de los avances en la puesta en común de una política regional sobre las migraciones, no todos los Estados reaccionan de la misma manera ante la recepción de inmigrantes en su territorio como en la emigración de sus nacionales o residentes. Incluso la implementación de los Acuerdos de Residencia del MERCOSUR, que posibilitan la circulación e igualdad de derechos en la región para la ciudadanía que se traslada de un Estado a otro, se lleva a cabo de manera inconsistente y dejando abiertas no pocas preguntas, tal como indica Nejamkis Rubellin .
La implementación de estos Acuerdos es un proceso no exento de las particularidades de cada Estado, de la voluntad política y de la infraestructura necesaria a los efectos. Se pueden mencionar los siguientes factores: a) que no todos los países se encuentran aplicando los términos del acuerdo en relación con la totalidad de los signatarios (algunos Estados como Brasil lo sustentan en el principio de reciprocidad, otros como Chile aún no incluyen a los Estados asociados que se han adherido al mismo); b) que los procedimientos de internalización o la jerarquía normativa con la que se lo implementa a nivel nacional difieren entre los países; c) que, en algunos casos como en Paraguay, se registra falta de información a los destinatarios sobre los derechos que reconoce el acuerdo, reticencia de los efectores de los organismos migratorios que deben adecuar procesos administrativos, además de los tiempos excesivos para la resolución de trámites y limitados lugares para su gestión; d) y otros, como en Bolivia, se observa el cobro de excesivas sumas de dinero en carácter de multas diarias o sanciones por permanencias fuera de término (lo que viola las disposiciones del acuerdo); solicitudes de documentación adicional como contratos de alquiler o títulos de propiedad, entre otros requisitos, que sólo recientemente se han ido ajustando.
Entonces, es posible señalar que en un proceso de integración de carácter intergubernamental es necesario el dictado de normas que operacionalicen los mecanismos y la activación de las herramientas institucionales o administrativas consistentes con los objetivos y las gestiones implicadas.
En virtud de la implementación de estos Acuerdos, se han otorgado 3.626.598 residencias temporarias y permanentes entre los Estados Parte y Asociados del MERCOSUR desde su entrada en vigor hasta el año 2021. Los indicadores de la movilidad humana permiten dar cuenta de su relevancia y de la situación de las migraciones en la región, resultando una instrumento fundamental para el acceso a la residencia legal en Suramérica.
4. CONSIDERACIONES FINALES
El MERCOSUR abarca una región geográfica caracterizada históricamente por continuos e intensos movimientos migratorios. Actualmente, la movilidad intrarregional sigue siendo significativa, es impulsada por diversos factores (económicos, sociales, políticos, entre otros) que motivan a las personas a desplazarse en busca de mejores oportunidades y condiciones de vida. Desde su creación, se han aprobado una serie de normas tendientes a favorecer la movilidad de personas y su residencia en el espacio regional, resultando conveniente fijar estándares comunes en base a la reciprocidad y en beneficio de los ciudadanos de la región.
Los Acuerdos sobre Residencia para Nacionales del MERCOSUR constituyen la principal herramienta jurídica regional a favor de los derechos de los migrantes y la libre circulación de personas, al establecer por primera vez reglas comunes para la tramitación de la residencia por parte de los nacionales de los Estados signatarios simplificando y armonizando los requisitos documentales exigidos entre los mismos. Introduce el “criterio de nacionalidad MERCOSUR”, a partir del cual los nacionales de un Estado Parte que deseen residir en el territorio de otro, pueden obtener una residencia temporaria (de hasta dos años) en este último, y con posibilidades de convertirse en permanente, mediante la simple acreditación de su nacionalidad, la certificación de carencia de antecedentes penales y la presentación de determinada documentación.
Asimismo, hay consenso entre los autores en considerar que representan una piedra fundante para dinamizar el proceso de integración regional y fortalecer los vínculos comerciales, laborales y culturales entre los Estados Parte y Asociados del MERCOSUR, ya que significan un avance hacia la regionalización de la ciudadanía, contemplando expresamente la temática migratoria en la agenda del MERCOSUR. Coinciden en que los Acuerdos constituyen un salto cualitativo en la cuestión migratoria y son el primer intento por establecer una política diferenciada entre los ciudadanos pertenecientes a los Estados del MERCOSUR y los ciudadanos de los terceros Estados. En particular, destacan que se trata de uno de los proyectos que adopta una visión realista respecto a la movilidad migratoria intrarregional.
Aun cuando los Acuerdos merecen algunas críticas, en particular, por la técnica jurídica en la redacción de los textos (redundancias en ciertos puntos, lagunas y ambigüedades en otros), constituyen un paso sustantivo en la integración regional al reconocer a los nacionales de los Estados Parte una situación más ventajosa en relación con la de los extranjeros. Pero este derecho no es absoluto, pues los Estados pueden limitarlo o restringir su disfrute, ya sea por la solicitud de ciertos requisitos (como la carencia de antecedentes penales, o la solicitud de suficientes recursos o seguro médico) o por razones de orden público, salud o seguridad pública (como en el caso de la pandemia por la COVID -19). No obstante, su efectiva implementación todavía se encuentra en pleno desarrollo, como consecuencia de los escasos y lentos avances del proceso de integración en diversas áreas.
Pasados más de veinte años desde la celebración de los Acuerdos sobre Residencia del MERCOSUR, se puede confirmar su plena vigencia, toda vez que no han sido denunciado por ninguno de los Estados en los que se encuentran operativo. De allí que, la adopción e implementación de estos Acuerdos puede considerarse un impacto clave para situar al MERCOSUR como el segundo espacio de integración más desarrollado después de la Unión Europea.
