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1. INTRODUÇÃO
Em dezembro de 1981, as Forças Armadas de El Salvador realizaram uma série de supostas operações de contra insurgência nos povoados de El Mozote, de Ranchería, de Los Toriles, de Jocote Amarillo, no cantão de La Joya e de Cerro Pando e em uma gruta em Cerro Ortiz em contexto de conflito armado não internacional. Estima-se que tais “operações de terra arrasada” causaram a morte de aproximadamente mil pessoas, muitas das quais eram crianças. Após doze anos de conflito armado, o governo e o grupo armado Frente Farabundo Martí de Libertação Nacional (FMLN) assinaram um Acordo de Paz em 16 de janeiro de 1992, pondo fim às hostilidades. A Assembleia Legislativa da República de El Salvador adotou a “Lei de Reconciliação Nacional” (Decreto Legislativo nº 147) em 23 de janeiro de 1992 e aprovou a “Lei de Anistia Geral para a Consolidação da Paz” em 20 de março de 1993, cinco dias após a publicação do relatório da Comissão da Verdade.
O Caso dos Massacres de El Mozote e lugares vizinhos vs. El Salvador do Sistema Interamericano de Direitos Humanos (SIDH) refere-se à responsabilidade internacional do Estado pelas violações de direitos humanos causadas pelos múltiplos e sucessivos massacres ocorridos em sete localidades do norte do Departamento de Morazán em dezembro de 1981 e pela falta de investigação adequada dos fatos e julgamento dos responsáveis desde então. O procedimento perante o SIDH iniciou-se pela apresentação da petição do caso à Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) em outubro de 1990 (No 10.720). O relatório de admissibilidade da CIDH foi publicado em março de 2006 (No 24/06) e o relatório de mérito, em novembro de 2010 (No 177/10). O caso foi submetido à Corte IDH em março de 2011 e sua audiência ocorreu em abril de 2012. A sentença Mérito, Reparações e Custas foi publicada em 2012, seguida da sentença de interpretação, em 2013. De 2016 a 2021, foram publicadas resoluções de cumprimento de sentença anuais e duas solicitações de medidas provisórias.
Na sentença de mérito do caso (Serie C No. 252), a Corte aceitou o reconhecimento parcial da responsabilidade internacional de El Salvador e considerou o Estado culpado pela violação dos seguintes direitos da Convenção Americana sobre Direitos Humanos (CADH): direito à vida (artigo 4º), direito à integridade pessoal (artigo 5º), direito à honra e dignidade (artigo 11), liberdade de pensamento e expressão (artigo 13), direito da criança (artigo 19), direito à propriedade privada (artigo 21), direito de circulação e residência (artigo 22), artigo 7º (direito à liberdade pessoal), além de proteção e garantias judiciais (artigos 8º e 25), em conexão com obrigação de respeitar os direitos (artigo 1º) e do dever de adotar disposições de direito interno (artigo 2º). Além dos direitos e deveres previstos na CADH, a Corte julgou as obrigações previstas em outros tratados de direitos humanos e levou em consideração normas de Direito Internacional Humanitário.
O presente artigo utiliza metodologia de estudo de caso para analisar questões jurídicas e políticas relacionadas à Justiça de Transição presentes no julgamento e cumprimento da sentença de mérito do Caso dos Massacres de El Mozote. A partir de um diálogo entre a decisão, a doutrina especializada e movimentos político-jurídicos relevantes, o objetivo central do artigo é compreender em que medida a referida sentença contribui para a consolidação de um entendimento normativo sobre a incompatibilidade de leis de anistia com as obrigações internacionais de investigar, julgar e sancionar graves violações de direitos humanos, à luz do acervo decisório da Corte IDH e dos limites políticos à sua implementação. Os objetivos específicos são: analisar o entendimento da Corte IDH sobre a compatibilidade de leis de anistias gerais com os direitos às garantias judiciais e à proteção judicial em relação a graves violações de direitos cometidas em contexto de conflito armado não internacional (seção 2); e apresentar os desafios no cumprimento de sentenças da Corte IDH por Estados Parte da Convenção Americana, principalmente sobre tópicos politicamente sensíveis, como a adoção de disposições de direito interno para eliminar os efeitos de leis de anistias amplas e gerais (seção 3).
Parte-se da hipótese de que a sentença constitui uma tentativa de consolidar parâmetros normativos voltados à responsabilização por violações graves de direitos humanos em contextos de particular exceção, mesmo diante da possível resistência política dos Estados ao cumprimento de decisões internacionais. A relevância da investigação reside na possibilidade de compreender, a partir de um caso relevante, os limites e potencialidades do Sistema Interamericano na superação de contextos estruturais de impunidade, em especial naqueles marcados por conflitos armados internos, transições políticas e disputas sobre memória e justiça.
2. PARTICULARIDADES NO ACESSO À JUSTIÇA DE SOBREVIVENTES E FAMILIARES DAS VÍTIMAS DE VIOLAÇÕES OCORRIDAS EM CONTEXTO DE CONFLITO ARMADO
Para Corte Interamericana de Direitos Humanos, o direito à proteção judicial constitui um dos pilares básicos da Convenção Americana e do próprio Estado de Direito em uma sociedade democrática. O artigo 25 da Convenção também consagra o direito de acesso à justiça, que se trata de uma norma imperativa do direito internacional. Para a Corte, o dever de investigar impõe a remoção de todos os obstáculos de jure e de facto que impeçam a investigação, julgamento dos fatos e, se for o caso, da sanção de todos os responsáveis pelas violações declaradas; em busca da verdade.
Na sentença de mérito de 2012, a Corte IDH analisou a compatibilidade da lei de anistia de El Salvador com as suas obrigações perante o sistema interamericano à luz de normas de Direito Internacional Humanitário e considerando os termos do acordo de paz entre as partes do conflito armado em El Salvador. Duas particularidades do caso relacionadas ao exercício dos direitos às garantias judiciais e à proteção judicial previstos na CADH no contexto de conflito armado não internacional serão aprofundadas a seguir: os efeitos de normas de Direito Internacional Humanitário (2.1); e as circunstâncias específicas do momento de expedição da lei de anistia geral após anos de embates armados contínuos e concertados (2.2).
2.1. Normas de Direito Internacional Humanitário complementam a obrigação de investigar graves violações de direitos humanos da CADH
No caso dos Massacres de El Mozote, a Corte considerou que a responsabilidade internacional do Estado se configurou de maneira agravada em razão do contexto no qual os fatos do caso ocorreram: um período de violência extrema durante um conflito armado não internacional (CANI), no qual ações militares de contra insurgência tinham como finalidade o aniquilamento massivo e indiscriminado da população civil pertencente a regiões associadas a guerrilha como parte de uma política planejada pelo Estado conhecidas como “operações de terra arrasada” (2012, paras 208; 245).
No presente caso, a obrigação de El Salvador de investigar com a devida diligência todos os fatos relacionados aos massacres de El Mozote e lugares vizinhos se mantém vigente até a atualidade. Diante da gravidade dos delitos cometidos e da natureza dos direitos lesados como parte de um padrão sistemático e prática aplicada ou tolerada pelo Estado, a obrigação de investigar adquire “particular e determinante intensidade e importância” (para 244); de forma que, para garantir sua eficácia, deve ser conduzida tomando em conta a complexidade dos fatos em questão.
O objetivo desse tópico é apresentar que as normas de Direito Internacional Humanitário (DIH) são complementares às normas que preveem o dever de investigação disposto nos artigos 8.1 e 25.1 em relação aos artigos 1º e 2º da Convenção Americana, que são reforçadas, ainda, pelos artigos 1, 6 e 8 da Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura e pelo artigo 7b da Convenção Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violência contra a Mulher (“Convenção de Belém do Pará”). Antes de apresentar as normas de DIH que auxiliaram a interpretação do descumprimento do dever de investigar por El Salvador pela Corte no caso El Mozote (B), cabe apresentar brevemente o desenvolvimento jurisprudencial da Corte IDH em matéria de violações de direitos humanos que ocorrem em contexto de conflito armado (A).
a) A interpretação das obrigações da CADH à luz de normas de DIH
A América Latina foi particularmente afetada por formas contemporâneas de conflitos armados, apresentando um forte legado de regimes autoritários e restrição de direitos, que se manifesta até hoje. Massacres orquestrados, desaparecimentos forçados, detenções arbitrárias, execuções extrajudiciais e torturas são exemplos de violações típicas em situações de conflitos internos que foram levados a Corte IDH em face de Colômbia, El Salvador, Guatemala e Peru.
Uma vez que se dirigem a violações “rotineiras”, é quase que inevitável que tribunais regionais de direitos humanos se deparem com situações de violação de direitos em contexto de conflitos armados. Ao contrário de outros tribunais internacionais, a Corte IDH é um órgão de controle de DIDH com competências específicas definidas pela Convenção Americana e das normas que fazem parte do corpus iuris interamericano. Por consequência, normas alheias a esse ordenamento, como as de DIH, exigem fundamentos para que sejam consideradas pela Corte.
Para tratar do papel do DIH em casos perante a Corte IDH, o primeiro passo é a identificação pela Corte da existência de um conflito armado e de nexo beligerante nos fatos do caso sob julgamento. Apenas quando identificada a presença de um conflito armado, a consideração de normas DIH - alheias ao sistema - entra em questão.
Apesar de todas as dificuldades de categorizar uma situação como CANI e diferenciá-la de mero “distúrbio interno”, a Corte costuma buscar fontes para constatar a presença de hostilidades, como pronunciamentos de responsabilidade dos Estados e os informes das Comissões da Verdade. Por meio dessas fontes, a Corte também busca avaliar se são aplicáveis ao conflito interno o Protocolo Adicional II, além do artigo 3º comum as Convenções de Genebra.
No Caso dos Massacres de El Mozote, para tratar do conflito armado entre a FMLN e El Salvador de 1980 até 1991, a Corte IDH se referiu a casos que julgou anteriormente sobre o mesmo período, aos Acordos de El Salvador mediados pelo Secretário Geral das Nações Unidas (1992), ao relatório da Comissão da Verdade para El Salvador (1992-1993) e ao Relatório do Grupo de Trabalho sobre Desaparecimentos Forçados ou Involuntários da Missão da ONU em El Salvador (U.N. Doc. A/HRC/7/2/Add.2).
Passada a etapa de classificação da situação como um conflito armado, o segundo passo é avaliar o papel de normas de DIH para a Corte IDH. O artigo 62.3 da CADH define a competência material da Corte, sem incluir, em momento algum, o direito dos conflitos armados. Sem autorização convencional expressa para tratar de normas de DIH, ao longo dos anos, outros fundamentos foram utilizados pela Corte para fazer referência ao DIH, sendo possível dividi-los em três momentos: “fase da indiferença ao DIH”; “fase do DIH como ferramenta interpretativa”; “fase da zona cinzenta entre interpretação e aplicação de DIH. Ressalta-se que, na prática, essas categorias se apresentam paralelamente e não representam uma evolução linear ou sistemática do entendimento da Corte.
É conhecido como período da indiferença aquele em que as violações de direitos humanos em contexto de conflitos armados são analisadas sem fazer referência expressa a conceitos ou normas do DIH. Em casos como casos Cayara vs Peru e Caballero Delgado e Santana vs. Colômbia, omitia-se qualquer remissão expressa ao DIH e limitavam-se a utilizar um “vocabulário” de DIH de forma mais ou menos contida.
A partir dos anos 2000, a interação entre DIH e DIDH se colocou em evidência e DIH passou a ser tratado expressamente, servindo como ferramenta de interpretação para o conteúdo e escopo das previsões da CADH. A origem da segunda fase se deu nos procedimentos perante a Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH), com destaque ao caso Abella e outros vs. Argentina (1997) e se concretizou a partir da paradigmática decisão do caso Las Palmeiras vs. Colômbia (2000), no qual a Corte se pronunciou sobre a alegação do Estado sobre a ausência de competência da Corte e da Comissão de aplicar diretamente normas de DIH em sede de exceções preliminares. Esclareceu-se que tanto a Corte como a Comissão só poderiam acessar o descumprimento de normas que fazem parte da Convenção Americana. A sentença do caso Bámaca Velásquez vs. Guatemala (2000) reforça esse entendimento.
Na sentença do caso Massacre de Mapiripán vs Colombia (2005), a Corte aponta que a vigência das Convenções de Genebra e do Protocolo Adicional II na época dos fatos encontrava fundamento não só nos compromissos internacionais do Estado; mas também na sua lei doméstica e na decisão de sua Corte Constitucional. A Corte entendeu que, embora esteja claro que não pode declarar responsabilidade internacional por violações a normas de DIH, tais disposições poderiam ser úteis para a interpretação da Convenção Americana, com base no artigo 29.b da CADH, de forma que os instrumentos internacionais e nacionais se complementassem para especificar o conteúdo e o alcance das normas previstas na Convenção Americana.
De forma ainda mais assertiva, em caso julgado no contexto de conflito armado em El Salvador, Caso das Hermanas Serrano Cruz (2004), a Corte afirmou, em sede de Exceções Preliminares, já ter estabelecido claramente, em seu acervo decisório, que possui a faculdade de interpretar as normas da CADH à luz de outros tratados. Tendo como base o artigo 31 da CVDT, a Corte afirma que faz parte da “jurisprudência constante” da Corte que, para interpretação de um tratado, devem ser considerados não só os acordos e instrumentos formalmente racionados a ele (no caso, o corpus iuris interamericano), mas também o sistema no qual se insere (no caso, o de proteção humanitária, que inclui o DIH). A Corte esclarece que: a especificidade das regras para a proteção dos seres humanos sujeitos a uma situação de conflito armado consagrada no DIH não impede a convergência e a aplicação das regras de DIDH consagradas na Convenção Americana e em outros tratados (para 112) e que a existência de um conflito armado de caráter não internacional em El Salvador não exonera o Estado de observar suas obrigações de respeitar e garantir os direitos consagrados na Convenção Americana a todas as pessoas sob sua jurisdição, nem suspende sua validade (para 118).
É nessa segunda fase, em que Corte passou a expressamente se referir ao DIH e reconhecê-lo como ferramenta para interpretar o conteúdo e o alcance dos direitos humanos da CADH, que se encontra também o caso El Mozote e lugares vizinhos vs El Salvador. No exame da alegada responsabilidade internacional de El Salvador pela violação dos direitos à vida, à integridade pessoal, à liberdade pessoal, à vida privada, da criança, à propriedade privada, e de circulação e residência, em relação às obrigações de respeito e de garantia (para 141):
o Tribunal considera útil e apropriado, tal como o fez em outras oportunidades, ao analisar e interpretar o alcance das normas da Convenção Americana no presente caso em que os fatos ocorreram no contexto de um conflito armado não internacional, e de acordo com o artigo 29 da Convenção Americana, recorrer a outros tratados internacionais, tais como as Convenções de Genebra de 12 de agosto de 1949 e em particular o artigo 3º comum às quatro convenções, ao Protocolo II adicional às Convenções de Genebra de 1949 relativo à proteção das vítimas dos conflitos armados sem caráter internacional de 8 de junho de 1977 (doravante “Protocolo II adicional”) do qual o Estado é parte, e ao Direito Internacional Humanitário consuetudinário como instrumentos complementares e em consideração de sua especificidade na matéria.
A terceira fase, por sua vez, caracteriza-se pela atividade da Corte de tratar especificamente de conceitos oriundos do DIH de maneira integrada ao DIDH na fundamentação da responsabilidade do Estado. Percebe-se nessa fase que a aproximação com os parâmetros de DIH tornou-se maior. Com fundamento na sua “especificidade”, passou-se a considerar a referência ao DIH não só possível, como desejável. Os três casos que melhor ilustram essa terceira fase são: Massacre de Santo Domingo vs. Colombia, Caso Operação Genesis e Cruz Sanchez e outros vs. Peru. A assertividade com a qual a corte afirmou haver a violação de princípios de DIH nesses casos, como o da precaução e distinção, não é esperada para uma corte de direitos humanos e não se apresentou na sentença de mérito do caso El Mozote.
Nessa atual fase de “zona cinzenta”, apesar da posição oficial permanecer o uso interpretativo de normas humanitárias, declarar o descumprimento de um princípio de DIH parece ir além de uma interpretação. Não obstante, o caso Yarce (2016) demonstra que na visão da Corte, mesmo sendo inegável a existência de um conflito armado interno, nem todas as violações de direitos humanos devem ser interpretadas à luz do DIH, pois é necessário haver relação com as partes em conflito. O que parece já estar consolidado é que a intenção da Corte não se é de uma substituição do DIDH pelo DIH em casos de CANI, mas sim, de uma relação de complementariedade que se manifesta casuisticamente, prestigiando a norma que a Corte considera mais especial e mais protetora, com base no princípio pro persona.
Em suma, entende-se hoje que a chave interpretativa do artigo 29 da CADH e do artigo 31 da CVDT autorizam que a Convenção seja interpretada a luz de outros tratados. Esses mecanismos representam formas pelas quais normas da Convenção podem interagir com normas de DIH. Também ilustram que uma situação de CANI, onde DIH é aplicável, não exonera o Estado das suas obrigações de respeitar e garantir dos direitos da Convenção Americana. Essa postura da Corte IDH de reafirmar a aplicação de direitos humanos mesmo em situações de conflito armado está alinhada com a prática de outros organismos de proteção aos direitos humanos e a literatura majoritária da área.
Para lidar com temas de “verdade, memória, justiça e reparação em contextos de transição”, a Comissão Interamericana de Direitos Humanos pontou em Compêndio temático que em contextos de conflito armado, o direito internacional humanitário complementa as normas do direito internacional dos direitos humanos, inclusive em questões relacionadas a anistias. Na análise de responsabilidade do Estado pela violação dos artigos 8º e 25 do caso dos Massacres de El Mozote, a Corte Interamericana achou “pertinente” realizar a análise de compatibilidade da Lei de Anistia à luz das normas de DIH relacionadas à investigação, julgamento e sanção de graves violações ocorridas em contexto de conflito armado.
b) O dever de investigar graves violações de DIH ocorridas em contexto de CANIs
As normas que regulam conflitos armados não internacionais, também conhecidos como guerras civis ou conflitos internos, são mais limitadas do que as que regulam conflitos armados internacionais. Os principais corpos normativos que regulam os CANIs são o artigo ٣º comum às quatro Convenções de Genebra de 1939, o Protocolo Adicional II às Convenções de Genebra, além de regras de direito costumeiro, que evoluíram fortemente nas últimas décadas e promoveram uma aproximação entre regras de CAI e CANI.
Enquanto o artigo 3º comum às Convenções de Genebra exige apenas que as hostilidades se passem no território de uma das Partes, a aplicação efetiva do PAII exige a presença de controle territorial para as operações militares. A Comissão da Verdade de El Salvador não só reconheceu a existência de um conflito armado - e que as regras do DIH eram vinculantes para todas as partes em conflito -, mas também declarou especificamente que o artigo 3º comum e o Protocolo Adicional II se aplicam neste caso particular.
Em geral, a possível relação entre normas de DIH o processo de justiça transição pode ser observada em dois momentos: (i) antes da eclosão do conflito por meio da obrigação de assegurar a implementação nacional do DIH que irá contribuir para evitar violações graves de suas disposições durante um conflito; e (ii) após o fim do conflito, no qual as disposições punitivas do DIH estabelecem a obrigação de suprimir todas as violações do DIH e de procurar e processar aqueles que cometeram graves violações de DIH em conflitos armados internacionais.
Para CAIs, esse princípio está consagrado nos artigos 49, 50, 129 e 146 das quatro Convenções de Genebra de 1949 e no artigo 85 do Protocolo Adicional I, estabelecendo que os Estados têm o dever de adotar as medidas necessárias para procurar e processar os acusados de violações graves, ou extraditá-los para outro Estado que tenha apresentado um caso prima facie. No Caso Vásquez Durand e outros Vs. Equador, a Corte afirmou que em contexto de um conflito armado internacional, a obrigação de investigar violações das regras do direito humanitário internacional é reforçada pelo artigo 146 da IV Convenção de Genebra de 1949.
Para CANIs, o artigo 6.5 do Protocolo II adicional às Convenções de Genebra de 1949 apresenta a possibilidade de conceder anistia às pessoas que tiverem tomado parte no conflito armado quando da cessação das hostilidades. Segundo os comentários à regra costumeira 159, organismos internacionais já se posicionaram a favor da concessão de anistia em determinados casos, independente da adesão dos Estados ao PA II: o Conselho de Segurança da ONU apoiou em relação à luta contra o apartheid na África do Sul e os conflitos em Angola e na Croácia; a Assembleia Geral da ONU, em relação aos conflitos no Afeganistão e em Kosovo; a Comissão de Direitos Humanos da ONU, em relação à Bósnia-Herzegóvina e ao Sudão; a União Europeia e a Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN) em relação à antiga República Iugoslava da Macedônia e a Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE) em relação ao Tadjiquistão.
Contudo, há exceções. Quando o Artigo 6(5) do Protocolo Adicional II foi adotado, a URSS declarou que a disposição não poderia ser interpretada de forma a permitir que criminosos de guerra, ou culpados de crimes contra a humanidade, escapassem de punição. O artigo do PA II deve, então, ser interpretado ao lado da obrigação dos Estados de investigar e julgar crimes de guerra, que se encontra no direito costumeiro (Regra 157 e 158), no Artigo 8(2)(c) e (e) do Estatuto de Roma do Tribunal Penal Internacional e já foi reconhecida no acervo decisório e nos estatutos dos tribunais internacionais. Segundo os comentários à regra costumeira nº 158, há prática estatal suficiente para afirmar que existe uma norma de direito internacional consuetudinário, aplicável tanto em conflitos armados internacionais como não internacionais, segundo a qual Estados devem exercer a jurisdição penal que sua legislação nacional confere a seus tribunais, seja ela limitada à jurisdição territorial e pessoal, seja incluindo a jurisdição universal.
A partir da leitura conjunta de ambas as previsões, chega-se a seguinte conclusão: as anistias amplas só seriam compatíveis com situações que não se enquadrem como crimes de guerra e crimes contra a humanidade durante conflitos armados não internacionais. Essa foi a posição da Corte IDH na sentença do caso El Mozote. Em seu voto separado, o Juiz García-Sayán ratificou que há particularidades no caso dos Massacres de El Mozote que levaram a Corte incorporar elementos do Direito Internacional Humanitário “produzindo uma interpretação harmônica com as obrigações estabelecidas na Convenção Americana no sentido de avaliar juridicamente a anistia em um contexto como esse”.
2.2. A inconvencionalidade da Lei de Anistia Geral para Consolidação da Paz
Lidar com as consequências dos abusos maciços e sistemáticos dos direitos humanos talvez seja um dos maiores desafios políticos, econômicos e legais das últimas décadas na América Latina. A CIDH e a Corte IDH fizeram contribuições significativas para trabalhar com tal problemática do ponto de vista jurídico, representando um “último recurso” para tentativas domésticas frustradas. Embora cada Estado da região tenha lidado de forma diferente à exigência de justiça, muitos deles aprovaram leis que impedem que os autores de violações graves dos direitos humanos sejam investigados, processados e sancionados pelos tribunais de justiça; e que as vítimas sejam reparadas. Há quem entenda que as leis de anistia representaram, e continuam a representar, um dos maiores obstáculos à democracia na América Latina.
Em um contexto que se destacou na América Latina pelas brutalidades cometidas, a CIDH não só recebeu e admitiu petições individuais denunciando El Salvador, mas também realizou visitas in loco e publicou relatórios da situação do país com base nas visitas. O caso sobre os massacres em El Mozote e lugares vizinhos encontra-se dentre as ocasiões em que a Corte IDH se manifestou especificamente sobre a incompatibilidade das leis de anistia gerais relativas a graves violações de direitos humanos com o Direito Internacional e as obrigações internacionais dos Estados, como a proibição à tortura, as execuções sumárias, extrajudiciais ou arbitrárias e a desaparecimentos forçados.
À época da sentença de mérito do caso El Mozote (2012), a Corte IDH já tinha tido a oportunidade de julgar a matéria anteriormente. No caso, a Corte, primeiro, reiterou a ineficácia de disposições de anistia, de prescrição, e o estabelecimento de excludentes de responsabilidade que pretendam impedir a investigação e punição dos responsáveis por graves violações de direitos humanos (A), fazendo extensa referência a relatórios da CIDH, casos da Corte IDH, da Corte Europeia de Direitos Humanos, da Comissão Africana de Direitos Humanos, de decisões de tribunais penais internacionais, bem como de órgãos das Nações Unidas, como o Conselho de Segurança, Alto Comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos; Comitê de Direitos Humanos, Comitê contra Tortura; e o Grupo de Trabalho sobre Desaparecimentos Forçados ou Involuntários (para 283). Segundo, a Corte destacou como a vontade das partes expressa nos acordos de paz de El Salvador se alinham as obrigações de investigar, julgar e sancionar responsáveis por graves violações de direitos humanos e, consequentemente, contrariam os termos da anistia ampla e geral adotada posteriormente (B).
a) A incompatibilidade das anistias relativas a graves violações de direitos humanos com a Convenção Americana
Atualmente, é reconhecido que anistias e outras medidas similares costumam ser incompatíveis com as seguintes obrigações dos Estados sob o direito internacional: (i) a obrigação de investigar, processar e punir os responsáveis por violações graves dos direitos humanos, crimes contra a humanidade, crimes de guerra e genocídio; (ii) a obrigação do Estado de garantir os direitos das vítimas e seus parentes mais próximos a um recurso efetivo, a serem ouvidos por um tribunal independente e imparcial para a determinação de seus direitos e para conhecer a verdade; (iii) a obrigação do Estado de proporcionar reparações abrangentes às vítimas e seus familiares; além de (iv) ir de encontro com a proibição absoluta de cometer violações graves dos direitos humanos e crimes sob o direito internacional.
No âmbito do sistema interamericano, em particular, desde seu primeiro julgamento sobre o mérito, a Corte apresentou as bases da sua atuação a respeito de leis de anistia promulgadas internamente que “protegessem” violadores dos direitos humanos. Paralelamente, a partir de 1992, a Comissão Interamericana concluiu repetidamente que as leis de anistia violam a Convenção Americana, por meio de relatórios cada vez mais volumosos e diretos.
Em 2001, a Corte Interamericana declarou, pela primeira vez, que uma lei de anistia era incompatível com os direitos humanos consagrados na Convenção Americana no caso emblemático Barrios Altos vs Peru, referindo-se a leis de “auto anistia”. Ato contínuo, a Corte IDH respondeu ao pedido de interpretação do julgamento da CIDH, e esclareceu que, dada a natureza da violação constituída pelas leis de anistia, a resolução do caso peruano teria efeitos gerais para todos os casos de violações de direitos humanos nos quais as leis de anistia fossem aplicadas no Peru. Em seu voto separado na sentença do Caso Almonacid Arellano e outros vs. Chile (2006), o juiz Antônio Augusto Cançado Trindade aponta o cenário de obstrução e negação de justiça causada por leis de auto anistias, que, por sua vez, acarretam em responsabilidade agravada do Estado como consequência da violação de normas jus cogens.
À luz das obrigações gerais estabelecidas nos artigos.1 e 2 da CADH, os Estados Partes têm o dever de adotar medidas de todo tipo para assegurar que ninguém seja privado de garantias judiciais e do exercício do direito a um recurso simples e eficaz, nos termos dos artigos 8º e 25 da CADH. A Corte entendeu que esse entendimento vale não apenas para as leis de auto anistia, mas para todos os tipos de anistias e outros obstáculos ao processo que levam à perpetuação da impunidade e obstrução do conhecimento da verdade dos fatos.
No caso brasileiro, a Corte aponta que apesar de reconhecer que as autoridades internas estão sujeitas ao império da lei e, por esse motivo, estariam obrigadas a aplicar as disposições vigentes no ordenamento jurídico, “quando um Estado é Parte de um tratado internacional, como a Convenção Americana, todos os seus órgãos, inclusive seus juízes, também estão submetidos àquele, o que os obriga a zelar para que os efeitos das disposições da Convenção não se vejam enfraquecidos pela aplicação de normas contrárias a seu objeto e finalidade, e que desde o início carecem de efeitos jurídicos” (para 176). No mesmo sentido, no caso Gelman vs. Uruguai, a Corte afirmou que o fato das normas de anistia serem adotadas de acordo com o sistema jurídico nacional ou em um regime democrático, “ratificadas pela cidadania”, não lhes confere automaticamente ou por si só legitimidade sob o direito internacional e é indiferente para fins de análise do cumprimento da obrigação do Estado de investigar.
Contudo, diferentemente das situações do Brasil e do Uruguai, no caso El Mozote, a lei de anistia geral se refere a fatos cometidos no contexto de conflito armado não internacional em El Salvador.
b) A incompatibilidade da Lei de Anistia Geral para Consolidação da Paz com obrigações da CADH no caso dos massacres de El Mozote e lugares vizinhos
Em 20 de março de 1993, a Assembleia Legislativa da República de El Salvador aprovou a Lei de Anistia Geral para a Consolidação da Paz, estendendo a graça da anistia “às pessoas que, segundo o relatório da Comissão da Verdade, tiverem participado em graves fatos de violência ocorridos desde 1º de janeiro de 1980 (artigo 6 da Lei de Reconciliação Nacional). Nas palavras da Corte:
“concedeu-se uma anistia de caráter geral e absoluta que ampliou a possibilidade de impedir a investigação penal e a determinação de responsabilidades daquelas pessoas que tivessem participado como autores imediatos, mediatos ou cúmplices na comissão de graves violações de direitos humanos e infrações graves do Direito Internacional Humanitário durante o conflito armado interno, incluídos aqueles casos exemplares determinados pela Comissão da Verdade” (para 291).
No caso, a Corte analisou a compatibilidade entre essa Lei de Anistia Geral para a Consolidação da Paz e os direitos reconhecidos nos artigos 1.1, 2, 8.1 e 25.1 da Convenção Americana. Na sua fundamentação, a Corte considerou relevante se referir a regras de Direito Internacional Humanitário, bem como “as circunstâncias específicas que rodearam a expedição desta lei em El Salvador”. O processo de transição de El Salvador já havia sido avaliado pela Comissão e Corte Interamericana anteriormente.
Conforme já exposto no tópico acima, uma das limitações fundamentais das anistias é a obrigação dos Estados de investigar e processar aqueles que cometeram crimes graves sob o direito internacional. A Corte reconheceu que embora o artigo 6.5 do Protocolo II Adicional às Convenções de Genebra de 1949 justifique, ocasionalmente, a emissão de leis de anistia na cessação de hostilidades em CANIs para permitir o retorno à paz, esta regra não é absoluta, uma vez que o direito humanitário internacional consuetudinário prevê a obrigação do Estado de investigar e processar crimes de guerra.
Esse tópico também irá explorar o contexto de conflito armado interno do caso El Molzote, mas sem tratar especificamente das normas de DIH. Serão destacadas as “circunstâncias específicas” que rodearam a expedição da lei de anistia em El Salvador após anos de operações militares contínuas e concertadas e controle territorial pelo grupo armado em regiões do país: os Acordos de Paz, da Lei de Reconciliação Nacional e o trabalho da Comissão da Verdade. Deve-se considerar que as estratégias de justiça de transição devem ser entendidas como componentes importantes da construção da paz, na medida em que atendem às necessidades e queixas das vítimas, promovem a reconciliação, reformam as instituições do Estado e restabelecem o Estado de Direito.
Segundo a Corte, pode-se identificar a intenção de democratização do país, de reunificação da sociedade e de combater a impunidade sobre graves violações aos direitos humanos para evitar sua repetição tanto nos Acordos de paz como no relatório da Comissão da Verdade. Logo, a adoção da Lei de Anistia Geral de El Salvador teria violado expressamente “o que as próprias partes do conflito armado haviam estabelecido no Acordo de Paz que dispôs sobre o fim das hostilidades” (para 292) e a “a lógica do processo político entre as partes do conflito” (para 287-8).
Na sentença de 2012, a Corte entende que, após quase 20 anos desde que a investigação dos massacres de El Mozote e lugares vizinhos foi arquivada (para 294), restava claro que a Lei de Anistia era contrária à letra e ao espírito dos Acordos de Paz, que lidos à luz da Convenção Americana, impediram que os sobreviventes e os familiares das vítimas fossem ouvidos por um juiz (artigo 8.1) e recebessem proteção judicial (artigo 25) e, assim, refletem uma violação da obrigação de investigar e punir as graves violações de direitos humanos (para 295). Ressaltou também que a decisão da Sala Constitucional do ano 2000 não havia trazido, à época, a reabertura das investigações (para 293-294).
A Corte também chama a atenção para a conduta de “funcionários que obstaculizaram a investigação e permitiram que permanecesse na impunidade desde a ocorrência dos fatos” (para 326). Esse fenômenos não é exclusivo de El Salvador.
A Corte declarou, então, a violação dos direitos às garantias judiciais e à proteção judicial, e o descumprimento de artigos da Convenção Interamericana para Prevenir e Punir a Tortura e da Convenção de Belém do Pará, por: (i) não ter iniciado uma investigação ex officio, (ii) pela falta de diligência na investigação penal realizada pelo Segundo Juízo de Primeira Instância de San Francisco Gotera, (iii) pelo arquivamento ordenado em aplicação da Lei de Anistia Geral para Consolidação da Paz, assim como pela violação da garantia do prazo razoável (para 315).
A Corte declarou que a Lei de Anistia Geral carece de efeitos e o Estado deve assegurar que ela não volte a representar um obstáculo para a investigação dos fatos do Massacre de El Mozote e de outras graves violações de direitos humanos semelhantes que tenham ocorrido durante o conflito armado em El Salvador (para 318). Ressaltou que essa obrigação vincula todos os poderes e órgãos estatais, que estão obrigados a exercer um controle “de convencionalidade” ex officio entre as normas internas e a Convenção Americana, no âmbito de suas respectivas competências e das regulações processuais correspondentes (para 318).
A fim de superar tal situação de “total impunidade”, a Corte recomenda ao estado: a) abster-se de recorrer a figuras como a anistia qualquer outra disposição análoga em benefício dos autores; (b) levar em consideração o padrão sistemático de violações de direitos humanos, no contexto do conflito armado salvadorenho; (c) identificar e individualizar a todos os autores materiais e intelectuais dos massacres do presente caso, com a maior diligência; (d) assegurar-se que as autoridades competentes realizem as investigações correspondentes ex officio; dentre outros (para 319).
Uma abordagem possivelmente mais branda do que a da maioria do tribunal pode ser encontrada no voto concorrente do juiz García-Sayán, no qual o juiz parece aceitar penas alternativas ou reduzidas para perpetradores de crimes internacionais a fim de alcançar o fim de um conflito duradouro.
O cenário do caso sofre alterações a partir da declaração de a inconstitucionalidade da Lei de Anistia Geral a inconstitucionalidade da Lei de Anistia Geral pela Sala Constitucional em 13 de julho de 2016. Na resolução de supervisão de sentença de 2016, a Corte considera que o Estado tenha cumprido plenamente a medida “para garantir que a Lei Geral de Anistia para a Consolidação da Paz não represente mais um obstáculo à investigação” e avalia positivamente a “reabertura do processo penal”. Contudo, a Corte também observou tanto na resolução de 2016, como na de 2021 que “ainda há processos e investigações pendentes para determinar as correspondentes responsabilidades pelos fato do caso”, e, portanto, mantém aberto o procedimento para monitorar o cumprimento de outras medidas relacionadas a investigação, julgamento e sanção dos responsáveis materiais e intelectuais das violações ocorridas em El Mozote e regiões vizinhas. Isto é, o processo em busca de verdade, reparação e justiça em El Salvador continua.
3. DESAFIOS DO CUMPRIMENTO DAS DECISÕES DA CORTE IDH EM MATÉRIAS POLITICAMENTE SENSÍVEIS
O direito internacional foi tradicionalmente desafiado a comprovar sua natureza jurídica e frequentemente compelido a justificar seu afastamento da moral e da política. No positivismo, seja no enquadramento de seus contornos nos esquemas de validade de Kelsen ou, ainda que com as ressalvas a respeito de seu desenho rudimentar, na regra de reconhecimento de Hart, esse desafio sempre denotou a necessidade de que os internacionalistas admitissem com maior franqueza e sinceridade contextos fáticos reféns de situações políticas e os limites do direito internacional.
Esse limite político identificado na ordem internacional está diretamente relacionado à característica de coordenação entre soberanias, contraposta ao sistema de subordinação que marca o direito internamente. Os Estados e suas relações de poder muito frequentemente, portanto, tensionam, limitam e relativizam os contornos jurídicos do direito internacional.
Em sistemas internacionais jurisdicionais, essa coordenação tende a influenciar o comportamento dos órgãos julgadores e de seus membros. Não raramente juízes e árbitros mostram-se atentos não apenas à eficácia do direito aplicável, mas também à efetividade de seus pronunciamentos e podem calibrar, de forma responsável, o conteúdo e a extensão de seus pronunciamentos.
No campo dos direitos humanos, contudo, essa tendência não se mostra predominante e as cortes, tribunais e organizações internacionais em geral adotam postura concretiva plena e não levam em consideração a proeminência da soberania como vértice do direito internacional.
Internamente, prevalece amplamente o revestimento jurídico de toda e qualquer decisão judicial de natureza política. Essa cortina jurídica mantém hígidos os dogmas de respeito às métricas argumentativas como mantenedores da plena administração da vida em sociedade pelo léxico do direito. As cortes supremas, por exemplo em Estados como o brasileiro e o colombiano, não raramente decidem sem muitos pudores de maneira circunstanciada, mas revestem necessariamente seus atos políticos de normatividade.
De uma forma geral, portanto, observa-se que, no direito internacional, trata-se o político como político e que, internamente, a política precisa ser acobertada pelo direito para ser pronunciada por um órgão jurisdicional.
Uma relação harmônica entre esses sistemas internos e internacional tão diversos estruturalmente, mesmo sob parâmetros de unidade do direito, é extremamente desejada, mas nem sempre é possível. Mesmo quando os judiciários locais e os órgãos jurisdicionais internacionais se comprometam com a coerência do direito, tensões decorrentes de arroubos soberanos frequentemente persistem.
A efetividade das decisões é o maior desafio de uma corte ou tribunal internacional. A eficácia do direito pronunciado por esses órgãos deve, inclusive, levar em consideração as circunstâncias e o alcance provável de sua efetividade. Uma sentença tecnicamente perfeita e sem efeitos pode até servir de arauto na academia e sinalizar resiliência heroica dos magistrados ou árbitros, mas pouca diferença fará para a humanidade e suas instituições. Muito pelo contrário, aliás. Um tribunal ou uma corte cujos pronunciamentos não são cumpridos, perde seu proposito e utilidade.
Alguma coragem é necessária aos juízes cientes de suas responsabilidades, mas excesso de ímpeto pode adoecer uma corte ou prejudicar o funcionamento de um sistema jurisdicional. Mas o que leva um Estado a descumprir ou a cumprir apenas parcialmente um pronunciamento de uma corte ou de um tribunal internacional? Seria razoável apontar apenas aos excessos de concretude de uma corte? Quais outras dimensões estariam envolvidas?
Em sistemas de proteção de direitos humanos, e no Sistema Interamericano de Proteção de Direitos Humanos para esta análise, são bastante corriqueiras as dificuldades ou a relutância dos destinatários das sentenças para cumprir a condenação firmada. Essas dificuldades ou desafios apontados não diminuem, contudo, a relevância do papel desses sistemas para garantir e promover a proteção dos indivíduos.
A recorrente produção acadêmica a respeito de cumprimento de sentenças, a criação de um sistema para classificar o cumprimento no SIDH e a existência de uma relatoria específica na comissão para esse fim denunciam essa dificuldade. Não se gasta tanta energia com aquilo que não é deficiente.
Diversas são as modalidades de condenações a que um Estado pode ser submetido em um único pronunciamento da Corte IDH. A reparação pecuniária e a retratação pública são imposições bastante corriqueiras nessas sentenças, mas obrigações de normatização interna - legislativas ou regulamentadoras - são também recorrentes.
Observa-se, nesse sentido, que a Convenção Americana de Direitos Humanos impõe aos Estados membros o dever de adotar, no direito interno, disposições legislativas e de outra natureza para dar eficácia e efetividade ao exercício de direitos e de liberdades reconhecidos pelo sistema regional, in verbis:
ARTIGO 2 - Dever de Adotar Disposições de Direito Interno: Se o exercício dos direitos e liberdades mencionados no artigo 1 ainda não estiver garantido por disposições legislativas ou de outra natureza, os Estados-Partes comprometem-se a adotar, de acordo com as suas normas constitucionais e com as disposições desta Convenção, as medidas legislativas ou de outra natureza que forem necessárias para tornar efetivos tais direitos e liberdades.
Os processos de redemocratização e as leis que fizeram parte dos acordos de pacificação social - normalmente formatadas como leis de anistia - são frequentemente referidas como exemplos dessa obrigação decorrente do artigo 2 da CADH e, consequentemente, da tensão entre os sistemas internos e internacional. Os exemplos de manutenção da vigência dessas leis a despeito de pronunciamentos do sistema interamericano indicando incompatibilidade com a CADH são bastante lembrados.
De uma forma geral, são constantemente apontados os exemplos de sistemas jurídicos que mantêm suas legislações de anistia vigentes mesmo após pronunciamento do sistema interamericano apontando clara inconvencionalidade. Nessa categoria, estariam, por exemplo, os sistemas jurídicos brasileiro e uruguaio.
Em posição oposta, Argentina e Peru são apontados como Estados que enfrentaram a relação entre suas leis de anistia com a proteção dos direitos humanos e que teriam hoje sistemas mais compatíveis com o estabelecido na CADH. Ainda que, no caso peruano, existam pronunciamentos da Corte IDH que especificamente tratam da punição de crimes amparados por anistia, os processos históricos que aproximaram esses sistemas jurídicos dos termos da Convenção parecem ter sido, contudo, muito pouco influenciados diretamente pelo braço jurisdicional do Sistema Interamericano.
Se, por um lado, a inconvencionalidade que o sistema regional denuncia ao apontar o descumprimento por determinados Estados da obrigação de punir crimes contra a humanidade e tortura cria estado permanente de pressão política e compromete suas reputações, os grandes exemplos de reversão exitosa de cenário de impunidade apontados parecem não necessariamente poderem ser atribuídos aos pronunciamentos jurisdicionais regionais.
No caso Massacres de El Mozote e lugares próximos vs. El Salvador, por outro lado, a relação direta entre a ordem protetiva de direitos humanos regional, seus órgãos decisórios e pronunciamentos e o afastamento da lei de impunidade parece bem mais verificável.
De fato, nos termos da condenação, a lei de impunidade é referida em diversos momentos, em especial:
“295. Es así que la aprobación por parte de la Asamblea Legislativa de la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz y su posterior aplicación en el presente caso por parte del Juzgado Segundo de Primera Instancia de San Francisco Gotera, por un lado, es contraria a la letra y espíritu de los Acuerdos de Paz, lo cual leído a la luz de la Convención Americana se refleja en una grave afectación de la obligación internacional del Estado de investigar y sancionar las graves violaciones de derechos humanos referidas a las masacres de El Mozote y lugares aledaños, al impedir que los sobrevivientes y los familiares de las víctimas en el presente caso fueran oídos por un juez, conforme a lo señalado en el artículo 8.1 de la Convención Americana y recibieran protección judicial, según el derecho establecido en el artículo 25 del mismo instrumento.
296. Por el otro lado, la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz ha tenido como consecuencia la instauración y perpetuación de una situación de impunidad debido a la falta de investigación, persecución, captura, enjuiciamiento y sanción de los responsables de los hechos, incumpliendo asimismo los artículos 1.1 y 2 de la Convención Americana, referida esta última norma a la obligación de adecuar su derecho interno a lo previsto en ella. Dada su manifiesta incompatibilidad con la Convención Americana, las disposiciones de la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz que impiden la investigación y sanción de las graves violaciones a los derechos humanos sucedidas en el presente caso carecen de efectos jurídicos y, en consecuencia, no pueden seguir representando un obstáculo para la investigación de los hechos del presente caso y la identificación, juzgamiento y el castigo de los responsables, ni pueden tener igual o similar impacto respecto de otros casos de graves violaciones de derechos humanos reconocidos en la Convención Americana que puedan haber ocurrido durante el conflicto armado en El Salvador.”
Na parte dispositiva, a Corte IDH impôs ao Estado obrigações específica a esse respeito, in verbis:
“El Estado debe asegurar que la Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz no vuelva a representar un obstáculo para la investigación de los hechos materia del presente caso ni para la identificación, juzgamiento y eventual sanción de los responsables de los mismos y de otras graves violaciones de derechos humanos similares acontecidas durante el conflicto armado en El Salvador, de conformidad con lo establecido en el párrafo 318 de la presente Sentencia.”
Mas o que realmente leva um Estado a cumprir ou a descumprir uma decisão proferida a seu desfavor por um órgão jurisdicional internacional responsável por guardar e promover direitos humanos? A soberania e a coordenação, inseridas nas discussões a respeito da natureza jurídica do direito internacional - apontadas anteriormente - justificam esse desafio? Em caso positivo, quais fatores estariam envolvidos e poderiam explicar uma maior ou menos adesão de um Estado às obrigações que lhe são impostas?
As cortes internacionais de direitos humanos consolidam conquistas de direitos em perspectiva política mais ampla, atendendo a clamores civilizatórios mais gerais muitas vezes incompatíveis com os momentos sociais, históricos e, de maneira geral, portanto, políticos dos Estados submetidos a seus sistemas. Essas diferenças de ritmo e urgências locais mais específicas podem influenciar diretamente a efetividade, portanto, de uma condenação que imponha a um Estado obrigações que, articulando os art. 2 da CADH com leis locais de impunidade, estabeleçam exigências inviáveis em determinado momento histórico.
Essas dificuldades foram, inclusive, reconhecidas pelo juiz Diego García-Sayán em seu voto dissidente no caso El Mozote e lugares próximos vs. El Salvador, in verbis:
4 Regardless of the decision in previous cases, the question of amnesties and their relationship to the obligation to investigate and punish serious human rights violations requires an analysis that provides appropriate criteria for a considered opinion in contexts in which tensions could arise between the demands of justice and the requirements of a negotiated peace in the framework of a non-international armed conflict. This concurring opinion addresses precisely these issues, based on the Court’s judgment in this case.
[...]
38 Thus, in certain transitional situations between armed conflicts and peace, it can happen that a State is not in a position to implement fully and simultaneously, the various international rights and obligations it has assumed. In these circumstances, taking into consideration that none of those rights and obligations is of an absolute nature, it is legitimate that they be weighed in such a way that the satisfaction of some does not affect the exercise of the others disproportionately. Thus, the degree of justice that can be achieved is not an isolated component from which legitimate frustrations and dissatisfactions can arise, but part of an ambitious process of transition towards mutual tolerance and peace. (Caso El Mozote, 2012)
Interessante essas ressalvas tão contundentes justamente no caso que não se enquadra no conjunto de julgados apontados anteriormente e exaltados como exemplares, mas pouco influenciados pelo direito internacional (Peru e Argentina) e tampouco naqueles enquadrados como violadores permanentes da CADH (Brasil e Uruguai).
Nesse sentido, a revogação da Ley de Amnistía General para la Consolidación de la Paz ocorreu em 2016, quatro anos após a sentença de El Mozote e lugares próximos vs. El Salvador. Essa revogação deve ser compreendida como apenas um passo no caminho do cumprimento da sentença e precisa ser contextualizada com o momento político interno de El Salvador, mas pode sim ser contabilizada como êxito jurisdicional do SIDH.
Em conclusão, que pode parecer mais melancólica do que animadora, mas que deve ser compreendida como realista e apta a convocar resiliência, o SIDH parece ter dificuldades no enfrentamento das diversas leis de anistia adotadas após os períodos de exceção na América Latina. Mas se as sentenças, por um lado, não geram os efeitos jurídicos esperados em todos os casos, elas mantêm a memória da impunidade viva e, em casos específicos como o aqui analisado, influenciam diretamente o desfecho jurídico-político que todos buscamos.
4. CONCLUSÃO
O termo “Justiça de Transição” se refere aos vários processos que acompanham a transição política das sociedades que emergem de um período de violência com o objetivo de lidar com as graves violações dos direitos humanos cometidas durante o conflito e de alcançar a reconciliação nacional. No contexto latino-americano, a Comissão e a Corte interamericanas fizeram uma contribuição inestimável no combate à impunidade em casos de graves violações dos direitos humanos.
Nos últimos 20 anos, o Direito Internacional se desenvolveu a ponto de haver normas claras em relação às obrigações do Estado para lidar com o abuso dos direitos humanos e com as correspondentes proibições a anistias generalizadas para crimes internacionais. O processo deve-se principalmente a contribuições de órgãos como a Corte Interamericana de Direitos Humanos, a Corte Europeia de Direitos Humanos, o Comitê de Direitos Humanos, apoiadas pelas atividades do Tribunal Penal Internacional, do Conselho de Segurança da ONU, e impulsionadas pela contínua atuação de organizações da sociedade civil especializadas nesta área.
Nesse contexto, pode-se afirmar que há consenso internacional quanto à proibição de anistias ou medidas similares que obstruam investigações de graves violações de direitos humanos, crimes contra a humanidade, genocídio e crimes de guerra, e/ou medidas que exonerem seus perpetradores e outros participantes de sua responsabilidade criminal. Isso não quer dizer que a anistia não possa ser uma ferramenta jurídica e política útil no contexto de acordos que levem à consolidação democrática e à paz; mas, sim que, os responsáveis pela negociação de anistias devem levar em conta os padrões atuais do direito internacional dos direitos humanos.
Afinal, uma maior atenção e compromisso com questões de justiça de transição requer atuação constante de atores nacionais e internacionais em diferentes níveis, de forma coordenada e com o devido apoio político, operacional e financeiro. Há de se considerar o momento político de cada etapa desse longo processo. Uma vez que as estratégias de justiça de transição são frequentemente elaboradas em situações onde a paz e a democracia são frágeis ou em que os perpetradores retêm poder e influência, elas devem buscar o equilíbrio entre as exigências da busca por verdade e justiça com as realidades do que pode ser alcançado a curto, médio e longo prazo.
No caso específico da revogação da Lei de Anistia Geral para a Consolidação da Paz em 2016, quatro anos após a sentença de El Mozote e lugares próximos vs. El Salvador, ainda que compreendida como apenas um passo para a reparação histórica-jurídica reconhecida pela Corte IDH, tem-se importante êxito do sistema jurisdicional do SIDH no contexto da inconvencionalidade das leis de impunidade.
