INTRODUCCIÓN

América Latina y el Caribe es la región más desigual del mundo, lo que, sumado a su elevada heterogeneidad y sus características estructurales como la pobreza, la vulnerabilidad y la exclusión, limitan la calidad de vida de la población y distribuye cargas económicas, sociales y emocionales de manera desproporcionada. En la región, Paraguay se destaca por su estabilidad macroeconómica y por su nivel de crecimiento económico, que entre los años 2000 y 2022 ha rondado en promedio 3,1%, con un crecimiento per cápita de 1,7% (Banco Central del Paraguay - BCP, 2023). El crecimiento sostenido en estos es el resultado de la expansión de la agricultura, la construcción y la inversión extranjera, tal como se evidencia en el análisis de la trayectoria de estos sectores en el Producto Interno Bruto (PIB) a lo largo del periodo mencionado.

Sin embargo, Paraguay también es uno de los países más desiguales en la región más desigual, lo que se evidencia en las grandes brechas que existen entre los diferentes grupos de población. Las mujeres, a pesar de representar el 49,7% de la población, se ven afectada por importantes diferencias en comparación a los varones. Estas determinan la calidad de vida y el desempeño de las personas a lo largo de la vida y muchas veces superponen vulnerabilidades.

A pesar de que las mujeres en Paraguay tienen mayor nivel de instrucción que los hombres, su participación en el empleo es menor, se desempeñan en actividades laborales del sector informal, reciben salarios más bajos y ocupan gran parte de su tiempo en actividades dentro del hogar, las que, generalmente, son no remuneradas. Esta problemática se manifiesta en trayectorias laborales más inestables, discriminación y la necesidad de combinar los diferentes roles dentro y fuera del hogar.

Para articular las dos condiciones, la estabilidad macroeconómica y las desigualdades, la política fiscal en Paraguay es la herramienta fundamental para reducir las brechas, generar oportunidades y alcanzar el bienestar inclusivo. En este marco, las decisiones de política fiscal orientan la asignación de recursos hacia las áreas en las que el Estado busca ejercer mayor incidencia, ya sea a través de la inversión social, la provisión de bienes y servicios públicos o el fortalecimiento de la infraestructura económica. No obstante, estas decisiones dependen no solo de los recursos disponibles, sino también de su orientación estratégica, de la progresividad del sistema tributario y de las prioridades coyunturales. La política fiscal no solo contribuye a aumentar el crecimiento económico, sino que también ayuda a disminuir las brechas de ingreso entre hombres y mujeres y a disminuir la pobreza (Banco Interamericano de Desarrollo - BID, 2023). Entonces, la relación entre la política fiscal y el género trasciende el propósito de alcanzar la igualdad, es más bien una decisión estratégica para la sostenibilidad de la trayectoria de crecimiento económico de Paraguay.

El objetivo de este artículo es reflexionar de manera crítica sobre la relación entre la política fiscal y la igualdad de género en Paraguay durante el periodo 2000-2020, evaluando cómo las decisiones fiscales han influido - o no - en la reducción de brechas de género y en la promoción de un desarrollo más inclusivo. Al considerar la gestión pública, la política fiscal y la perspectiva de género como marco de análisis, la reflexión busca no solo contextualizar los avances del país, sino también identificar obstáculos estructurales y oportunidades para fortalecer la equidad de manera sostenida.

Este artículo aspira ser un aporte para el debate académico y de política pública, enfatizando que para alcanzar un desarrollo inclusivo y sostenido se necesita diseñar estrategias fiscales que integren la igualdad de género como principio central, articulando equidad social con estabilidad macroeconómica y crecimiento económico.

MATERIALES Y MÉTODOS

Para la elaboración del presente estudio se llevó a cabo un análisis exhaustivo de literatura académica y documentos oficiales vinculados con la política fiscal y la perspectiva de género, a nivel regional y nacional. Con esto se buscó contextualizar las desigualdades estructurales que afectan a las mujeres y establecer un marco teórico y metodológico sólido para comprender la relación entre la política fiscal y la equidad de género. También se recurrió a datos secundarios provenientes de fuentes gubernamentales, organismos internacionales y estudios académicos reconocidos, considerando variables desagregadas por sexo, edad, área de residencia, jefatura de hogar y acceso a servicios básicos. Esta estrategia analítica permitió identificar de manera precisa cómo las decisiones de política fiscal impactan de forma diferencial a distintos grupos poblacionales, poniendo especial énfasis en las mujeres y en las brechas que enfrentan en distintos ámbitos sociales y económicos. El estudio incorporó el análisis de indicadores macroeconómicos clave, como el Coeficiente de Gini, los niveles de pobreza, la presión tributaria y la estructura de los ingresos fiscales, con énfasis en la composición entre impuestos directos e indirectos. Se examinó particularmente la configuración del sistema tributario paraguayo. A través de esta metodología, el trabajo enfatiza la necesidad de incorporar una perspectiva de género en la formulación y ejecución de la política fiscal.

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

Reconocer las desigualdades que imperan en América Latina y el Caribe no debería condenar a los países. Las desigualdades, económicas, sociales y de género, al contrario, deberían ser detonadores de estrategias de política pública para el crecimiento, la reducción de la pobreza, la generación de empleo, el desarrollo y el bienestar.

Fuente: Elaborado con información de CEPALSTAT (2025)

Figura 1.  Coeficiente de Gini. América Latina y el Caribe y Paraguay. Periodo 2001 al 2022 

La región latinoamericana se caracteriza por altos niveles de inflación, bajo crecimiento económico y aumento significativo del nivel de deuda de los países, todo lo que impone presiones sobre las finanzas públicas y restricciones a la política fiscal (CSW68-High Level, 2024), disminuyendo el espacio fiscal para las políticas públicas.

La desigualdad de ingreso, medida por el Coeficiente de Gini, entre 2001 y 2022 ha disminuido sostenidamente. En la región, la desigualdad tuvo altibajos importantes a lo largo de los años, mientras que en Paraguay se dio una disminución sostenida, como resultado de una tendencia que se mantuvo constante a lo largo del período analizado (figura 1). En lo que se refiere a la pobreza, en Paraguay, si bien la misma ha disminuido a lo largo de los años de manera importante, todavía casi 1 de cada cinco personas está en pobreza. Entre 1997/8 y 2022, la pobreza total se redujo de 40,5% a 24,7% y la pobreza extrema de 12% a 5,6%, respectivamente (INE, 2023). Sin embargo, en el análisis por región (urbano - rural) o por grupos de población (hombres, mujeres, niños, jóvenes, adultos mayores y otros), la situación de la pobreza es distinta para cada caso, incluso en algunos, puede considerarse que existe superposición de vulnerabilidades, con mayores condiciones de pobreza y pobreza extrema. Del 26% del total de mujeres y el 37,5% de las niñas de 0 a 15 años está en condiciones de pobreza en Paraguay, respectivamente.

Conceptualmente, la política fiscal es la herramienta principal con que cuentan los gobiernos para movilizar sus recursos y financiar de manera sostenible sus planes de desarrollo económico y social (CEPAL, sf). En líneas generales, las funciones de la política fiscal son la estabilización, asignación y distribución (Musgrave, 2003 en Almeida Sánchez, 2021) utilizando instrumentos tributarios y no tributarios en la generación de ingresos, así como la consecución de financiamiento a través del endeudamiento público, en caso de existir déficit (Almeida Sánchez, 2021).

Los sistemas tributarios de la región han transitado por reformas importantes en los últimos años, con medidas y resultados distintos, que se explican por la heterogeneidad económica, social e institucional entre países. Sin embargo, una corriente generalizada ha sido la implementación de impuestos indirectos, especialmente del impuesto al valor agregado. Así también, en los últimos veinte años se ha ido posicionando el impuesto sobre la renta (^{Onruba & Rodado, 2019}).

El nivel de recaudación de los países o presión fiscal, de América Latina y el Caribe ha aumentado entre 1990 y 2021, con un crecimiento de los ingresos totales de 7 pp sobre el PIB (OECD et al., 2023), con grandes disparidades. Una de las principales características de los sistemas tributarios de los países latinoamericanos es justamente la regresividad6, que genera una distribución del ingreso más desigual que la que existía antes de considerar la acción de los tributos (^{Gómez-Sabaini, 2006}). Esto debido a que el sistema depende mayormente de impuestos indirectos (es decir que gravan el consumo) y en impuestos directos (como lo son los que gravan las rentas). En contraposición a la progresividad de los países desarrollados. Sin embargo, en un estudio de la CEPAL (2007) se afirma que el nivel de impuestos al consumo (que son más regresivos) es similar entre países de la región y con los países desarrollados, pero la gran diferencia se encontraba en el nivel de impuestos directos, que incluye los tributos sobre las rentas (^{Cetrángolo & Gómez-Sabaini, 2007}).

Según la OCDE (2023), otro aspecto importante es que incluso los sistemas fiscales neutrales, pueden tener impactos adversos de género cuando en los países existen desigualdades más amplias entre hombres y mujeres. Así es que, por ejemplo, la progresividad de los impuestos sobre la renta personal es una característica que contribuye a reducir las brechas de ingresos después de impuestos entre hombres y mujeres, entre trabajadores a tiempo completo y a tiempo parcial. En general, los países tienen sistemas tributarios regresivos que afectan de manera desigual a las mujeres con bajos ingresos y en situación de pobreza (^{Güezmes, 2021}).

Fuente: Elaborado con información de CEPALSTAT (2025)

Figura 2.  Ingresos tributarios con relación al PIB. América Latina y el Caribe y Paraguay. Periodo 1990 al 2020⁷ 

Según la CEPAL (sf) sobre los ingresos tributarios (directos e indirectos), con datos de 33 países, entre 1990 y 2020, los ingresos tributarios directos, en promedio, en América Latina y el Caribe representaron el 8,35% del PIB mientras que los ingresos tributarios indirectos, alrededor del 6%. En promedio, representaron el 7,54% del PIB. Mientras que en Paraguay, en el mismo periodo, los ingresos tributarios directos representaron el 1,98% del PIB y los ingresos tributarios indirectos representaron el 7,13% del PIB (figura 2).

En este sentido, considerando que el sistema fiscal en Paraguay se caracteriza por estar sostenido fundamentalmente en los impuestos indirectos lo que determina su regresividad. Es más que claro que en la actualidad, en el país, existe concentración de ingresos y de beneficios del crecimiento económico, que dificulta la sostenibilidad de la reducción de las brechas y de la pobreza, lo cual se evidencia en que todavía la desigualdad sigue alrededor del 0,47 (Ver gráfico 1). A pesar del sistema fiscal altamente regresivo, se reconoce que la presión fiscal ha aumentado, según muestra el informe del SITUFIN (MEF, 2023), pasando del 7,4% al 10,1%, entre 2003 y 2023. La baja presión tributaria, sumada a la pobreza y desigualdad, condicionan el crecimiento y el desarrollo, penalizando especialmente a las mujeres, de todas las edades.

Asentando la idea de que la política fiscal determina las prioridades económicas y sociales, cuál será y de quien será la contribución al sostenimiento de la economía y a quienes se les otorgará los bienes y servicios públicos (Coello y Fernández, 2013 en CEPAL, 2022), es importante pensar en el impacto diferenciado en los varones y mujeres (Musgrave, 2003 en CEPAL, 2022). Ante todo esto, debe destacarse que el concepto de género se refiere a los roles, características y oportunidades socialmente definidos para hombres, mujeres, niños, niñas y personas con identidades no binarias. La perspectiva de género en las políticas públicas, entonces, aborda las diferentes situaciones que afectan a las mujeres y contribuye a construir mayores grados de igualdad y equidad desde el Estado (Marta ^{Ferreyra et al., 2022}) con acciones ajustadas a la realidad particular de hombres y mujeres.

En ese sentido, para tener una visión integral del alcance de las estrategias públicas que implementan los Estados es importante utilizar "lentes de género". Entendido esto, como la interpretación del alcance real de las políticas públicas en los hombres y las mujeres, ya que la política fiscal no es neutra en términos de género (Panorama Fiscal 2022). Las políticas fiscales pueden contribuir a la igualdad de género o, por el contrario, reproducir y profundizar desigualdades existentes, dependiendo de si se incorporan explícitamente consideraciones de género en su diseño, implementación y seguimiento. La ausencia de esta perspectiva puede limitar la efectividad de la política fiscal para generar oportunidades equitativas, mientras que su integración adecuada permite, simultáneamente, impulsar el crecimiento económico y reducir la desigualdad de ingresos y la pobreza, asegurando que los beneficios del desarrollo lleguen de manera inclusiva a toda la población.

Es verdad que las mujeres tienen mayor presencia en el mercado laboral, pero todavía tienen menores tasas de participación y mayores tasas de desempleo, lo cual tiene mucho que ver con las tareas domésticas y de cuidado que condicionan y limitan el tiempo - y la calidad de este - para ocuparse en mejores trabajos. En particular, las mujeres que sí consiguen un buen empleo perciben en promedio un 18% menos que los hombres en concepto de salarios y difícilmente ocupan puestos gerenciales y directivos (BID, 2021). Actualmente, la participación laboral de las mujeres es de 49% versus el 75% de los hombres, es decir, hay una brecha importante de 26 pp a nivel mundial. Los empleos a los que acceden las mujeres, en general, son de baja categoría, en condiciones de vulnerabilidad y con pocos avances a corto plazo. En Paraguay, la brecha entre hombres y mujeres es de 27,3 pp (OIT, sf).

La mayor participación de las mujeres en el mercado laboral, junto con una mejor conciliación de las responsabilidades de cuidado, no solo es una cuestión democrática y equitativa, sino también es una estrategia fundamental para aumentar la productividad. Según estimaciones del Fondo Monetario Internacional (FMI), el PIB de América Latina y el Caribe podría crecer en 22,5% si ya no existieran brechas en el mercado laboral entre hombres y mujeres (BID, 2021).

Según la ONU, al ritmo de progreso actual, alcanzar la igualdad de género tardará 286 años, considerando la eliminación de leyes discriminatorias, superar brechas importantes en las protecciones legales para las mujeres y niñas (ONU, 2022). Por otro lado, el Índice Global de Brecha de Género (IGBG) en el 2023 estuvo en 68,4% (que en comparación al 2022 aumentó 0,3 puntos porcentuales), con este dato, para alcanzar la paridad total en el mundo se necesitan 131 años, América Latina y el Caribe con de IGBG de 74,3% lo que equivale a que se alcance la plena paridad de género en 53 años. Los países con puntajes de paridad más altos son Nicaragua, Costa Rica y Jamaica y los países con puntajes más bajos son Belice, Paraguay y Guatemala (Word Economic Forum, 2023).

En el caso específico de Paraguay, el IGBG en el 2023 es de 69,1% lo que ubica al país en el puesto 91 de 146 países, en comparación al año 2022 cuando el IGBG de Paraguay era de 70,7% en el puesto 80 de países, lo que representa un retroceso de 1,6 puntos porcentuales en cuanto a la paridad total y un descenso de 11 puestos en la lista de países (Word Economic Forum, 2023).

Otros indicadores interesantes son el Índice de Instituciones Sociales y de Género (SIGI) que mide la discriminación de las mujeres en las instituciones sociales y que posiciona a Paraguay apenas por encima de la mediana regional, cinco veces mayor que el índice de Argentina; y el índice de Desigualdad de Género de PNUD, según el cual el país está en la cuarta ubicación más elevada de desigualdad de género, muy por encima del promedio de la región (^{Banco Mundial, 2021}).

La distribución de responsabilidades dentro del hogar y la conciliación entre el trabajo remunerado y no remunerado entre hombres y mujeres muestra que, en Paraguay, las mujeres dedican el 61,3% de su tiempo al trabajo no remunerado mientras los varones ocupan el 25,3% de su tiempo total. En el año 2016, 57,1% de las personas que realizaba tareas de cuidado eran mujeres (^{Atlas de Género}, sf). En el año 2022, en Paraguay, el 65% de las personas inactivas son mujeres y el 31,3% de mujeres de 15 años y más no tenía ingresos propios, en comparación al 11,9% de los varones, situación que se replica casi en las mismas magnitudes tanto en el área urbana como rural (Atlas de Género, 2024).

Fuente: Elaborado con Datos de EPHC 2017 - 2022 (INE, 2023).

Figura 3.  Promedios de ingresos mensuales en guaraníes de hombres y mujeres. Periodo 2017 al 2022 

Las mujeres se enfrentan a mayores tasas de desempleo, que a nivel global está en 4,5% frente al 4,3% de los hombres; así también, considerando la informalidad laboral, de cada cinco empleos para mujeres, cuatro están en el mercado informal, en comparación a los empleos para hombres que representan dos de cada tres puestos de trabajo (CNED, 2023). En Paraguay, el desempleo afecta mayormente a las mujeres, en promedio entre los años 2017 y 2022 fue de 7,8% y el desempleo masculino fue en promedio de 4,7% (con una diferencia de 3,1 puntos porcentuales) (Atlas de Género, sf). Por otro lado, la población de 15 años y más que se encuentra ocupada en actividades laborales informales es, en promedio de 62,8% de los hombres y 67,2% de las mujeres (con una brecha de 4,5 puntos porcentuales) en el periodo 2012 - 2021 (INE, 2023).

Según el Informe Mundial sobre Salarios 2018/2019, la brecha salarial media mundial entre hombres y mujeres es 20% aproximadamente. En lo que respecta al año 2021/2022, la brecha salarial media mensual aumentó menos de 0,1 puntos porcentuales con relación al 2018/2019. En el caso de Paraguay, la brecha salarial mensual de género aumentó 5,9 pp entre 2018/2019 y 2021/2022 (OIT, 2023).

Entre 2017 y 2022, la brecha de ingresos entre hombres y mujeres en Paraguay fue, en promedio, del 21,8% (Atlas de Género, s.f.). Esta diferencia se explica, en gran parte, por la concentración de mujeres en ocupaciones de baja productividad y bajos salarios, como el empleo doméstico, el trabajo familiar no remunerado o el autoempleo. En 2016, la presencia femenina en el servicio doméstico superaba en 15,1 puntos porcentuales a la masculina (INE, 2023).

Incorporar la perspectiva de género en las políticas públicas permite identificar y corregir estos desequilibrios estructurales. La transversalización del enfoque de género en el ciclo de las políticas públicas busca reconocer las diferentes necesidades de mujeres y hombres y garantizar igualdad de oportunidades en todos los ámbitos. La división sexual del trabajo continúa asignando a las mujeres la mayor parte del cuidado no remunerado dentro de los hogares, lo que limita su participación laboral, su desarrollo profesional y su autonomía económica. En Paraguay, las mujeres dedican en promedio 28 horas semanales a las tareas de cuidado, frente a 12 horas de los hombres (INE, 2016), y perciben solo el 76,5% del ingreso masculino (INE, 2023).

A pesar de algunos avances en igualdad de género -como el aumento de los años de escolaridad femenina o la reducción de la mortalidad materna- persisten brechas significativas. Un desafío urgente es el embarazo adolescente, que en Paraguay alcanza 72 nacimientos por cada 1.000 mujeres de 15 a 19 años, la tasa más alta del Cono Sur (UNFPA, 2019). Esta problemática tiene además un impacto económico: el Estado deja de recaudar alrededor de 4,8 millones de dólares anuales en impuestos debido a la pérdida de ingresos laborales asociados a la maternidad temprana (UNFPA, 2019).

El trabajo no remunerado representa un aporte económico invisible pero sustancial. Si se valorara en términos monetarios, equivaldría al 17,1% del PIB generado por las mujeres, frente al 5,3% de los hombres (Serafini, 2021). A ello se suma el costo de la violencia de género, estimado en 5,12% del PIB (IP Paraguay, 2018). En conjunto, el trabajo no remunerado y la violencia contra las mujeres equivalen a más del 22% del PIB, una proporción que refleja tanto la magnitud del aporte femenino como las pérdidas económicas derivadas de la desigualdad.

La carga desproporcionada de trabajo doméstico y de cuidados restringe las oportunidades laborales de las mujeres, perpetuando la pobreza y la dependencia económica. En respuesta, Paraguay adoptó en 2022 la Política Nacional de Cuidados, que busca garantizar el derecho a cuidar y a ser cuidado. Esta política constituye un paso decisivo hacia un sistema nacional de cuidados, entendido como un pilar de la protección social y del desarrollo económico sostenible. Los sistemas integrales de cuidados generan empleo directo e indirecto, aumentan la recaudación fiscal y fortalecen la productividad de otros sectores, al liberar tiempo para la participación laboral y educativa de las mujeres.

La perspectiva de género también es crucial en la política fiscal y social frente al envejecimiento poblacional. En 2022, la esperanza de vida era de 73,6 años para las mujeres y 67,6 para los hombres (INE, 2022). Sin embargo, las mujeres mayores enfrentan mayores niveles de pobreza y menor cobertura de seguridad social, producto de trayectorias laborales marcadas por la informalidad y las brechas de ingresos. La razón de dependencia en Paraguay fue de 55 en 2021, es decir, 55 personas dependientes por cada 100 en edad de trabajar (INE, 2021). Este indicador tiende a aumentar por el envejecimiento de la población: entre 1950 y 2020, el grupo de 65 años y más pasó de 3,7% a 6,2% de la población total, mientras que el grupo de 0 a 14 años disminuyó de 46,3% a 29,2% (CELADE, s.f.). Este cambio demográfico exige fortalecer los sistemas de protección social y de cuidados, especialmente para las personas mayores. Un aspecto preocupante es que muchas mujeres mayores continúan brindando cuidados -cuando deberían recibirlos-, perpetuando el ciclo de desigualdad. La solidaridad familiar sigue siendo el principal sostén de los cuidados en Paraguay, lo que recarga aún más a las mujeres adultas y adultas mayores.

En América Latina, las mujeres dedican más del triple del tiempo que los hombres al trabajo no remunerado (^{Bárcena, 2020}). En Paraguay, esta carga se distribuye de forma desigual también entre mujeres: las del primer quintil de ingreso dedican 32,2 horas semanales al cuidado, frente a 24,8 horas entre las del quintil más alto (INE, 2016). La desigualdad de clase y género se entrecruza, concentrando la sobrecarga de cuidados en las mujeres más pobres.

En Paraguay, de la población de 65 años y más, solo el 11,9% de las mujeres cuentan con una jubilación o pensión, en tanto que el 17,5% de los hombres de la misma edad tiene jubilación o pensión en el año 2022. Por otro lado, en lo que se refiere a las pensiones no contributivas, es decir, las que no están relacionadas a la trayectoria laboral de la población, el 47% y el 45,6% de las mujeres y los hombres percibe la pensión alimentaria de adultos mayores.

La incorporación de la perspectiva de género en las políticas públicas se sustenta en la convicción y responsabilidad que tienen los Estados para la construcción de sociedades igualitarias (CEPAL, 2014). En este sentido, las políticas públicas representan una obligación estatal ante la ciudadanía y al mismo tiempo imponen nuevos retos al identificar las necesidades diferenciadas, como lo son acciones de discriminación positiva que pretenden nivelar el piso para que las mujeres puedan superar las brechas. Estas políticas públicas deben ser entendidas como un proceso continuo hacia la igualdad y la democratización entre hombres y mujeres y no como la concreción de un objetivo estático y determinado en el tiempo.

CONCLUSIONES