INTRODUCCIÓN

Los efectos del cambio climático ya están generando impactos significativos en todo el globo. En particular, América Latina está expuesta a una gran cantidad de riesgos y acontecimientos climáticos extremos, tales como el aumento en el nivel del mar, variaciones en los patrones de precipitación (tanto en frecuencia y magnitud como en cambios en las zonas de mayor y menor precipitación), el derretimiento de los glaciares, las modificaciones de las regiones agrícolas y el desarrollo de enfermedades vinculadas a factores ambientales. Esto genera diversos impactos a lo largo de la región, que ponen en riesgo los sistemas productivos, el acceso y calidad de los recursos, y la salud y seguridad de las poblaciones.

De esta forma, el cambio climático y sus efectos suponen una amenaza al desarrollo de las comunidades, principalmente en el Sur global. Los países en vías de desarrollo son los más vulnerables a los efectos del cambio climático. El aumento en la magnitud y frecuencia de eventos extremos, así como la exacerbación de condiciones climáticas preexistentes, generan pérdidas humanas y materiales, que atentan contra la estabilidad e integridad política, social y económica de estos países.

Desde la firma del Acuerdo de París en el año 2015, la adaptación se ha consolidado en el régimen climático internacional con la misma importancia que la mitigación (^{Singh & Bose, 2018}). Este había sido un reclamo histórico de los países del Sur Global, quienes contribuyeron en menor medida al problema climático, pero están sufriendo de manera desproporcionada sus efectos. Otra consecuencia importante producto de la firma del acuerdo de París, es la institucionalización de un nuevo modelo de gobernanza climática (^{Held & Roger, 2018}; ^{Kiessling & Pacheco, 2019}), centrado en un enfoque que prevé la articulación de múltiples actores en la construcción de la acción climática y la toma de decisiones desde el ámbito local y nacional hacia el ámbito internacional (^{Marquardt, 2017}).

De esta forma, la acción climática, entendida como la aplicación de planes, programas y proyectos climáticos ha tendido a descentrarse en los últimos años en redes de gobernanza transnacional integradas por múltiples actores, tanto estatales como no estatales. En consecuencia, la finalidad del presente artículo es plantear un estudio de caso de acción climática transnacional centrado en adaptación al cambio climático en América del Sur, el caso de la Iniciativa Gran Chaco Proadapt localizada en Argentina, Bolivia y Paraguay. El objetivo del trabajo es analizar el modelo de gobernanza transnacional y transfronteriza de dicha iniciativa, así como estudiar el impacto que dicha iniciativa tuvo sobre el desarrollo humano de las comunidades que habitan en la región y se han sido sujetos activos en la construcción de la iniciativa.

Gran Chaco Proadapt¹ (de aquí en adelante GCP), es una “iniciativa trinacional, multi-stakeholder, abierta y colaborativa” que busca “contribuir en la capacidad adaptativa de los grupos sociales más vulnerables del Gran Chaco Americano y a una mayor resiliencia de sus producciones frente a impactos derivados del cambio climático” (Gran Chaco Proadapt, 2021a, p3). Esta iniciativa está integrada tanto por la sociedad civil organizada, el sector privado y el sistema de ciencia y tecnología, así como por gobiernos locales y la inversión climática nacional e internacional (Gran Chaco Proadapt, 2021b) y busca promover la acción climática transnacional.

En términos conceptuales, la acción climática puede dirigirse tanto a la adaptación como a la mitigación del cambio climático y adoptar múltiples formas (^{Tosun & Schoenefeld, 2016}). En este sentido, se puede definir a la misma como toda política, medida o programa con miras a reducir los gases de efecto invernadero, construir resiliencia al cambio climático, facilitar la adaptación o apoyar y financiar esos objetivos (Galvanizing the Groundswell for Climate Action, 2023). En otras palabras, puede entenderse por acción climática a todas las actividades que, de manera directa o indirecta, contribuyen a la gobernanza del cambio climático.

A partir de la gobernanza de París, la acción climática suele organizarse en redes o asociaciones transnacionales que tienden a construirse entre múltiples actores, con el fin de articular estructuras de gobernanza que potencien y escalen la acción climática, conectando la práctica local y las normas globales de una manera flexible y descentralizada (^{Bäckstrand, 2008}, p.78). Estas asociaciones han sido definidas como “acuerdos de cooperación voluntarios entre actores públicos, empresas y sociedad civil que muestran [algún] grado mínimo de institucionalización, tienen estructuras de toma de decisiones comunes y no jerárquicas y abordan cuestiones de política pública” (^{Steets, 2004}, p.25).

Así, estas asociaciones o redes pueden distinguirse de acuerdo con los actores principales que la conforman. Bajo esta dimensión, es posible ubicar a las asociaciones en distintos puntos de un continuo que varía desde la autorregulación privada, a la regulación pública (^{Bäckstrand, 2008}, p.83). Analizar las asociaciones climáticas bajo este criterio, permite identificar tres tipos de asociación que Bäckstrand denomina: I. Híbridas o asociaciones público-privadas, las cuales tienen una autoridad compartida entre actores estatales y no estatales; II. Asociaciones público-público, conformadas por actores estatales; y III. Asociaciones privado-privado, conformadas por actores no estatales.

Bajo esta tipología, se reconoce que la Iniciativa Gran Chaco Proadapt representaría un caso de asociación público-privada, las cuáles, siguiendo a ^{Bäckstrand (2008}), son asociaciones de múltiples stakeholders que involucran a un conjunto diverso de actores públicos y privados, como organizaciones intergubernamentales, gobiernos, ONGs y empresas. De acuerdo con Bäckstrand, su función principal es la implementación de reglas, objetivos y disposiciones multilaterales. Asimismo, estas asociaciones están relativamente institucionalizadas con mecanismos formales de elegibilidad, presentación de informes y seguimiento.

Sin embargo, esta tipología responde a modelos de asociaciones principalmente de origen europea, por lo que resulta importante sumar al debate global sobre acción climática y gobernanza multiescalar del cambio climático, el análisis de casos en el Sur Global con el objetivo de ampliar el conocimiento disponible sobre la temática. Así, se propone analizar el caso de una red híbrida, y evaluar su contribución al desarrollo humano de sus miembros².

La perspectiva del desarrollo humano entiende al desarrollo como un proceso dinámico y participativo difiriendo ampliamente de los enfoques economicistas convencionales centrados en el crecimiento económico, la formación de capital humano, el desarrollo de recursos humanos, el bienestar o las necesidades humanas básicas. Esta forma de comprender el desarrollo mueve el foco desde un interés por el crecimiento económico, hacia una mirada centrada en las personas y sus libertades. Bajo esta mirada, el desarrollo económico es considerado como un medio para ampliar las capacidades de las personas, moviendo la medida de valoración desde el dinero, hacia lo que las personas pueden ser y hacer (^{Alkire & Deneulin, 2009}). A este respecto, Amartya Sen señala que el bienestar no se centra en los resultados alcanzados, sino en los medios que las personas disponen para alcanzarlo (Sen, 2000 en ^{Kiessling, 2014}). De esta manera, el Desarrollo Humano es entendido como un proceso de ampliación de las elecciones de las personas. Si bien estas decisiones pueden ser infinitas y modificarse a lo largo del tiempo, se reconocen como las más críticas el llevar una vida larga y saludable, el adquirir conocimiento y tener acceso a los recursos necesarios que permitan disfrutar de un nivel de vida decente; ya que, si estas opciones esenciales no están disponibles, prácticamente todas las demás permanecen inaccesibles (UNDP, 1990). El paradigma del desarrollo humano encuentra sus bases teóricas en el enfoque de las capacidades ampliamente desarrollado por Amartya Sen. El modelo propuesto por Sen, fundado sobre los conceptos de funcionamientos, capacidades y agencia, combina elementos normativos, instrumentalizados en preocupaciones por la ética del desarrollo y las teorías de la justicia, así como prescriptivos, ligados a esfuerzos por generar recomendaciones de políticas con el objetivo de influir sobre el mundo real (Kiessling, 2014).

MATERIALES Y MÉTODOS

Para los propósitos de este estudio, la estrategia metodológica propuesta responde a un estudio de caso interpretativo (^{Forni, 2010}), con el objetivo de generar contribuciones a la producción de conocimiento regional sobre acción climática y gobernanza transnacional del cambio climático, adaptación al cambio climático, así como vínculos entre acción climática y desarrollo.

Con este propósito, se consideraron para la recolección de datos tanto fuentes primarias como secundarias a través de una estrategia metodológica que combinó análisis documental y entrevistas semiestructuradas. El muestreo que guio la selección de los entrevistados fue un muestreo teórico o no probabilístico, a partir de entrevistas a actores clave³, cuyo rol se encuentra en distintos niveles de la coordinación de la red, siendo estos/as coordinadores/as generales o directores/as ejecutivos/as, mandos medios y destinatarios/as de la acción de las red⁴. Las entre- vistas realizadas tuvieron una modalidad semiestructurada y se desarrollaron de manera virtual a través de plataformas de video conferencia.

Por otro lado, como fuentes secundarias se recurrió al análisis de I. informes y documentos realizados tanto por las propias redes como por actores vinculadas a estas - como el Banco Mundial-, II. las plataformas web, como redes sociales, blogs y páginas web de cada uno de los casos, y III. los testimonios de diversos actores publicados en formato audiovisual en las plataformas de youtube de cada caso, y IV literatura académica sobre la temática.

Basado en el desarrollo conceptual presentado en la introducción de este artículo para el estudio del caso, se proponen dos dimensiones importantes de análisis; por un lado, las características del modelo de gobernanza (que incluyen los actores que conforman la asociación y características de la interacción entre los mismos, las perspectivas y/o principios que guían la acción, así como el tipo de acción climática y niveles en los que se desarrolla) y el impacto sobre las libertades o capabilidades humanas, basado en la tipología propuesta por ^{Furlan Matos Alves y Barberio Mariano (2018}).

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

La red GCP nace en 2015, dentro de la plataforma Redes Chaco⁵, a partir del financiamiento⁶ otorgado por el Laboratorio de Inversiones del Banco Interamericano de Desarrollo (BIDLab) y el Fondo Nórdico de Desarrollo (FND)- en el marco del programa conjunto Proadapt - y Fundación AVINA. La iniciativa GCP es desarrollada por Fundación Avina y ejecutada por la Asociación Cultural para el Desarrollo Integral (ACDI) de Argentina, Naturaleza, Tierra y Vida (NATIVA) de Bolivia, Fundación Gran Chaco de Argentina y Sombra de Árbol de Paraguay. Es posible clasificarla como un modelo mixto de gobernanza en tanto está integrada tanto por la sociedad civil organizada, el sector privado y el sistema de ciencia y tecnología, así como por los gobiernos locales y la in- versión climática nacional e internacional (Gran Chaco Proadapt, 2021b).

Gran Chaco Proadapt se constituyó sobre la base del trabajo realizado en el territorio, a lo largo de más de una década, por las distintas organizaciones que conforman Redes Chaco, principalmente Nativa, Sombra de Árbol y ACDI, lo que permitió que GCP contara desde un inicio no sólo con los diagnósticos y la identificación de los componentes necesarios para la acción climática, sino con las alianzas necesarias para llevarla a cabo.

La iniciativa Gran Chaco Proadapt trabaja sobre el bioma Gran Chaco. Se trata de la segunda masa boscosa más grande de Sudamérica, luego del Amazonas; una superficie de más de 1.000.000 Km² que se despliega en cuatro países (Argentina, Bolivia, Paraguay y Brasil), y está habitada por más de 7,5 millones de personas (BID Lab, N/D, p.1). En el siguiente gráfico se presenta la ubicación geográfica del Gran Chaco Americano en América del Sur:

El Gran Chaco Americano es una de las regiones más biodiversas del mundo y uno de los ecosistemas más grandes de América Latina, el segundo después de Amazonas, ocupando aproximadamente 1 millón de km2 (FONAGRO, 2022). Argentina concentra la mayor extensión de su territorio (59%), mientras que el resto se ubica en Paraguay (23%), Bolivia (13%), y en menor proporción el sur de Brasil (5%). Contiene una diversidad de ambientes que incluyen zonas de sierras y ríos, sabanas secas e inundables, esteros, bañados y salitrales (FONAGRO, 2022).

En este gran bioma habitan más de 7 millones de personas, de los cuales el 30% vive en áreas rurales y en un inmenso mosaico de culturas y pueblos originarios. Más de 30 pueblos originarios con diversidad de lenguas y culturas sostienen un fuerte vínculo con el ambiente como principal medio de vida. Sin embargo, actualmente el Gran Chaco Americano posee uno de los índices más bajos de desarrollo humano de la América Latina. La subsistencia y permanencia de estos pobladores, también agricultores, depende del uso del bosque nativo (FONAGRO, 2022).

La región se ve afectada por eventos climáticos extremos, cada vez más frecuentes; intensos e irregulares. Las alteraciones en los regímenes de precipitaciones, entre sequías e inundaciones, y las “olas de calor”, afectan la seguridad alimentaria de las poblaciones originarias y criollas, cuya subsistencia depende de los recursos del bosque nativo (FONAGRO, 2022).

Debido a la intensa intervención humana, principalmente a través del avance de la urbanización y la deforestación, se ha derivado en la erosión de los suelos, el avance de la desertificación y en alteraciones de los ciclos hidrológicos, causando una alta fragilidad de los ecosistemas (BID Lab, N/D, p.1) y a un aumento en la vulnerabilidad de las comunidades que dependen de estos como medio de subsistencia. Esta situación se ve agravada por los impactos del cambio climático, principalmente vinculados al aumento en la temperatura y la severidad y duración de los períodos de sequías que afectan la productividad y la calidad de los cultivos y dificultan la cría de ganado, y los cambios en los patrones de las lluvias que generan mayores riesgos de inundación, afectando a las comunidades que habitan en la ribera del río Pilcomayo. De acuerdo con una de las entrevistadas, estos impactos, y sus efectos, afectan a las poblaciones del Gran Chaco a través de la alteración de sus sistemas productivos, reduciendo la productividad del sector agroganadero y la calidad y disponibilidad del agua, generando desbordes de los ríos e incendios cada vez más regulares e intensos.

Frente a esta situación, la iniciativa Gran Chaco Proadapt busca implementar medidas de adaptación que permitan a las comunidades construir resiliencia y nuevas vías de desarrollo y vínculo con los ecosistemas. De acuerdo con las personas entrevistadas, la iniciativa ha tenido un rol fundamental en la creación de alianzas y nexos que han permitido vincular a las comunidades más vulnerables, con los medios - como conocimiento, capacitación y financiamiento - e instrumentos - principalmente marcos legales y planes y proyectos gubernamentales - necesarios para adaptarse al clima cambiante.

A continuación, se analizarán en profundidad las características de esta iniciativa y los impactos que las acciones desarrolladas tienen sobre las libertades y capacidades de las comunidades sobre las que se implementan.

Como se mencionó anteriormente, la Iniciativa Gran Chaco Proadapt presenta un modelo de gobernanza mixto, multi-stackeholder, integrado por “la sociedad civil organizada, el sector privado, el sistema de ciencia y tecnología, los gobiernos locales y la inversión climática nacional e inter- nacional” (Gran Chaco Proadapt, 2021b). Uno de los principales objetivos que se ha perseguido desde la iniciativa ha sido potenciar, apoyar y visibilizar las acciones que diversas organizaciones desarrollan junto a las comunidades en el territorio, persiguiendo la construcción de resiliencia y capacidad adaptativa. De acuerdo con las entrevistas realizadas, un gran desafío que ha tenido la acción en el Gran Chaco ha sido la asimilación de una problemática ambiental común, con las realidades particulares a nivel local. En este sentido, se ha buscado construir coherencia en el desarrollo, ya que, en palabras de una entrevistada, “aunque se trate de diferentes países, los sistemas naturales no reconocen las fronteras políticas”.

La diversidad y heterogeneidad de los actores que conformaron la iniciativa supuso grandes de- safíos para la cohesión y el trabajo conjunto⁷. En primer lugar, el sector gubernamental supuso un gran reto no sólo en términos del acceso a los espacios de diálogo y el trabajo por lograr la voluntad política para desarrollar las acciones de adaptación, sino por la propia naturaleza del sector vinculada a los tiempos y ritmos del sector⁸ y al cambio constante de autoridades, llevan- do a que muchos de los procesos tuvieran retrocesos y desacoplamientos entre los tres países cuando asumían nuevas autoridades⁹. Esto ha presentado grandes desafíos, especialmente en los últimos años con la situación social y política particular que atraviesa la región¹⁰.

Frente a esto, los/as entrevistados/as destacan el rol fundamental que ha jugado la red y las alianzas que se construyeron en el marco de la iniciativa¹¹, afirmando que son estas alianzas y redes con un fuerte anclaje territorial, las que sostienen la política climática en el largo plazo. Pero, principalmente, fue a través de estas redes que se logró avanzar en una articulación a nivel gubernamental entre los tres países. De esta forma, se realizó un gran esfuerzo desde la iniciativa para integrar al sector gubernamental y lograr que los planes y políticas pudieran operativizarse de manera transfronteriza, construyendo así sinergias entre los diferentes países.

En segundo lugar, las grandes brechas de conocimiento y los diferentes “lenguajes y abordajes” de los diversos actores supusieron un gran esfuerzo de capacitación y debates internos para lograr la coordinación. Esto generó dificultades en diversos niveles; desde la integración de ciertos sectores, particularmente el financiero - dado el alto nivel técnico que requería la formulación de los proyectos - y los pueblos originarios - debido a grandes brechas culturales y la falta de experiencia de ciertos actores respecto al trabajo con estas comunidades , hasta la introducción de temáticas y conceptos vinculados al cambio climático que eran ajenos a las comunidades o generaban rechazo debido a imaginarios y particularismos culturales¹².

Esta situación supuso un gran reto a la hora de balancear los tiempos impuestos por los flujos de financiamiento, con los “tiempos del conocimiento y la innovación” que requerían las comunidades, según destacaron los/as entrevistados/as.

Es posible identificar diversos factores, comunes a los distintos actores, que han sido los motores de la acción en el marco de Gran Chaco Proadapt. Destacan principalmente, la agudización de la pobreza y el aumento de la vulnerabilidad social; procesos socioeconómicos que han llevado a una transformación en la región, degradando los suelos y los ecosistemas, llevando a una menor resiliencia de los territorios; y los cambios tanto en los procesos productivos, como en la calidad de vida de las poblaciones originarias y rurales, derivados de los impactos adversos del cambio climático. Esta realidad ha llevado a que quienes desarrollan la iniciativa GCP, tomen a la adaptación basada en comunidades y la adaptación basada en ecosistemas como banderas para la acción climática, orientada específicamente al desarrollo y bienestar de las comunidades más vulnerables.

Todo esto ha llevado a que los socios y aliados que participan en GCP compartan una serie de premisas: I. “Más diversidad es menos vulnerabilidad”; II. “Más regionalidad genera más bienes públicos”; III. “Más alianzas redunda en más sociedad; IV. Adaptación inclusiva más innovación colectiva para una adaptación colectiva” (Gran Chaco Proadapt, 2019, p.1).

Sin embargo, la gran diversidad de actores, abordada en el apartado anterior, supuso grandes desafíos a la hora de definir posicionamientos, valores y abordajes que permitieran guiar las acciones. Uno de los principales fue la articulación de una concepción del desarrollo, con los múltiples posicionamientos desde distintas miradas del ambientalismo y del ecologismo. Como se mencionó anteriormente, la acción climática en el Gran Chaco nació estrechamente ligada a un objetivo de desarrollo de las comunidades. Sin embargo, las actividades agroganaderas resultaron en un punto de discusión y reflexión al integrar actores, principalmente organizaciones no gubernamentales, externas a las comunidades y el territorio. Esto se dio debido a que, de la misma manera en que el concepto de cambio climático era ajeno a las comunidades, las visiones ecocentristas que sostenían ciertos actores, al igual que ciertos posicionamientos desde el ambientalismo liberal, no eran compatibles con las actividades ni el modelo de desarrollo de las comunidades¹³.

Debido a las características particulares de la población y el territorio, y el objetivo de trabajar con las comunidades rurales y originarias más vulnerables, pero de manera coordinada y trinacional, es que las acciones desarrolladas en el marco de GCP se llevan a cabo en distintos niveles. Desde el nivel local, atendiendo a las necesidades y características particulares de la comunidad con las que se busca trabajar; hasta el nivel provincial, elaborando y articulando los planes de adaptación, y nacional e internacional, construyendo sinergias entre los gobiernos nacionales para la gestión transfronteriza, la armonización de normas y reglamentaciones en el uso de los recursos, etc.

A nivel local, organizaciones como Sombra de Árbol, cuyos miembros habitan en el territorio y poseen un amplio conocimiento de éste y de las distintas comunidades, fueron fundamentales tanto para el acercamiento y la integración de estas poblaciones, como para el desarrollo de los diagnósticos de vulnerabilidades climáticas y sociales, y la identificación de buenas prácticas y necesidades de desarrollo y adaptación dentro de las comunidades¹⁴.

Por otro lado, en cuanto al tipo de acciones desarrolladas por GCP, es posible identificar cuatro ejes temáticos principales (Tabla 1). Estos ejes fueron, en un inicio, A. Generación y acceso a datos, B. Identificación de buenas prácticas de adaptación y transferencia de conocimientos y tecnología, y C. Planificación adaptativa, para luego sumar un cuarto eje vinculado a género y participación de las mujeres en los procesos de adaptación; que hasta el momento había sido transversal a los otros tres, pero la relevancia de este llevó a generar un área particular de acción dentro de la iniciativa. A continuación, se detallará en la siguiente tabla las acciones y proyectos en el marco de cada eje temático, y profundizará sobre las distintas actividades desarrolladas, sus objetivos y su impacto.

Tabla 1: Ejes de trabajo y proyectos realizados por la iniciativa Gran Chaco PROADAPT 

Fuente: Elaboración propia en base a Gran Chaco Proadapt, 2021b.

En el marco del eje de trabajo A, se han buscado expandir e integrar las redes de estaciones meteorológicas y de monitoreo ambiental. A su vez, se generaron modelos de predicción, análisis de riesgos climáticos y sistemas de alerta temprana al mismo tiempo que se impulsaron nuevas tecnologías y redes de internet para facilitar el acceso a los datos, informaciones y alertas generados (Gran Chaco Proadapt, 2019a, p.2).

Por su parte, el eje de trabajo B se orientó a identificar tecnologías y prácticas adaptativas que se ajusten a las necesidades y las condiciones agroclimáticas de cada territorio. Igualmente, se ha buscado instalar procesos de gestión del conocimiento entre productores, el sector técnico y las comunidades; con el objetivo de potenciar la creación de conocimiento científico, la investigación y el desarrollo de innovaciones adaptativas que tornen resilientes las cadenas de valor (Gran Chaco Proadapt, 2019a, p.2). De acuerdo con los/as entrevistados/as, este eje fue de gran importancia para abordar el desarrollo y el conocimiento dispar a lo largo de la región. En este sentido, se presentaba tanto un desafío, como una oportunidad, los desarrollos e innovación que se realizaban en áreas o comunidades puntuales y que, hasta el momento, no tenían vías de difusión hacia el resto de la región. Asimismo, sirvió como una plataforma para la articulación de los diversos organismos y actores que poseían conocimientos específicos vinculados a distintas dimensiones de las necesidades y los procesos productivos de la región¹⁵.

Desde el eje de trabajo C, se abordó el diseño de planes de adaptación a nivel de municipios y cadenas de valor y la planificación adaptativa tanto en el sector público como privado. Se promovieron también que los instrumentos de inversión pública privada estén orientados al desarrollo sostenible e incorporen estrategias adaptativas (Gran Chaco Proadapt, 2019a, p.2).

Respecto al eje D, se buscó contribuir a eliminar las barreras que impiden el acceso, uso y control a los recursos productivos y organizacionales por parte de hombres y mujeres en condición de igualdad en la lucha contra el cambio climático. Se rescataron experiencias de vida, conocimientos, perspectivas y prioridades de las mujeres buscando contribuir a resolver problemáticas vinculadas a los efectos del cambio climático. Asimismo, se promovió la participación de la mujer en los procesos territoriales de adaptación climática (Gran Chaco Proadapt, 2019a, p.2)

En conjunto, los ejes de acción se orientaron a salvaguardar los sistemas de producción, altamente vulnerables frente a los cambios en el clima, construyendo resiliencia en las comunidades y capacidades para proteger sus fuentes de sustento, de los impactos del cambio climático.

De esta manera, los problemas emergentes del cambio climático, la falta de crédito y tecnología adecuada a las necesidades de los sectores productivos y las condiciones agroclimáticas de cada territorio, la necesidad de agregar valor y la vinculación con los mercados se identificaron como un problema común de la región; pese a que el nivel de desarrollo en los tres países ha sido dispar¹⁶.

En este contexto, se llevaron a cabo a nivel de las comunidades, diversos proyectos orientados a la generación y difusión de información y tecnologías adaptativas orientadas a las necesidades productivas de las comunidades. Asimismo, se desarrollaron procesos de capacitación orientados a aumentar la resiliencia y la construcción de capacidades entre los pequeños productores. A nivel municipal y provincial, se trabajó en el desarrollo de planes de adaptación, mitigación y resiliencia, apoyados en el trabajo previo y la metodología para desarrollar planes de adaptación en comunidades rurales, desarrollada por Fundación Nativa. Con los gobiernos nacionales, y a nivel regional, se trabajó en la armonización de las políticas transfronterizas y la integración de los sistemas meteorológicos. En conjunto con técnicos y academias, se fortaleció el sistema de alerta temprana sobre los ríos Pilcomayo y Bermejo, la elaboración de mapas de riesgo y vulnerabilidad climática para la región y la capacitación para la introducción de nuevas tecnologías e innovación para el monitoreo climático del territorio.

Por otra parte, se trabajó especialmente en la construcción de resiliencia en el Gran Chaco con un enfoque de género. En este marco, se realizaron capacitaciones tanto en materia de cambio climático, adaptación y resiliencia, como en el uso de tecnología y el manejo de recursos naturales, principalmente recursos hídricos. Se realizaron también encuentros internacionales sobre género y cambio climático e investigaciones y diagnósticos sobre el rol de las mujeres en la acción climática en el Gran Chaco.

La Iniciativa GCP se trata de una red que, si bien parte se apoya en el trabajo previo realizado por los distintos actores en el territorio, ha tenido algunas dificultades en institucionalizar el trabajo realizado más allá de la construcción de sinergias y actividades puntuales¹⁷. Asimismo, la propia naturaleza diversa de los actores ha dificultado la construcción de una estructura funcional a las necesidades, dinámicas y capacidades de cada uno; llevando a que las acciones fluctúen a lo largo del tiempo según se presentan liderazgos y compromisos para sostenerlas. Sin embargo, por este mismo motivo, el modelo particular de organización permitió la introducción de diversas miradas y objetivos para la acción climática, así como el desarrollo de actividades que favorecieron la construcción de liderazgos locales. Este elemento ha sido clave para el sostenimiento de las acciones más allá de la propia iniciativa, lo cual perpetúa el impacto de las distintas actividades y sostiene los beneficios para las comunidades.

De esta forma, la gobernanza inclusiva, si bien permite avanzar en criterios de justicia y acercar los impactos a las comunidades, conlleva desafíos para los procesos de toma de decisión, así como la necesidad de sortear las brechas de conocimiento, capacidades y recursos entre los actores.

Como se pudo observar en el análisis del caso, la gran diversidad de actores supuso retos en las distintas etapas de la acción, llevando a la necesidad de implementar actividades de capacitación y fortalecimiento que no se encontraban previstas originalmente, alargando de manera significativa los plazos de las acciones. Estas brechas y los plazos para la acción, muchas veces sujetos a los flujos de financiamiento, se constituyen como barreras para la construcción de estructuras de gobernanza mixta que incluya a una gran diversidad de actores tanto gubernamentales como no gubernamentales.

Por otro lado, otra discusión relevante refiere a considerar los tipos de acción climática en el contexto de la adaptación al cambio climático por parte de la iniciativa GCP, y los impactos y libertades afectadas en este marco. En la tabla siguiente, se resumen los resultados de este análisis:

Tabla 2: Acciones, impactos y libertades/capacidades afectadas. 

Fuente: Elaboración propia basada en la tipología propuesta por Furlan Matos y Barbeiro (2018).

Retomando el análisis, un primer elemento que llama la atención es la falta de acciones que promuevan las libertades políticas, así como las garantías de transparencia. De esta forma, si bien se ha buscado integrar al sector gubernamental a la acción climática - o bien construir dicha acción desde el sector gubernamental -, no se han identificado acciones que busquen promover la participación de la ciudadanía en los procesos de toma de decisión o construir capacidades para que esta se integre efectivamente en los espacios de participación. Respeto a las garantías de transparencia, queda en falta el compromiso de poner a disposición pública la información generada, especialmente las evaluaciones de impacto de las actividades realizadas. En el caso de GCP esto ha venido asociado a la falta de financiamiento para realizar dichos estudios de impacto y para compilar la información recabada en documentos que analicen en profundidad las experiencias de la iniciativa. La falta de financiamiento para traducir en conocimiento y las experiencias en información que pueda ser difundida, así como para acceder al capital técnico necesario para realizar estudios de caso y mediciones del impacto sobre las comunidades; se constituye como una gran limitante en casos donde las diversas acciones poseen múltiples fuentes de financiamiento que son específicas para cada actividad y no se cuentan con los recursos para unificar la información y estudiarla de manera integrada.

Otro elemento destacable se vincula al hecho de que las libertades sociales han sido las más afectadas por las acciones de la red. Respecto al tipo de impacto que han tenido las distintas acciones identificadas, se observa que, tanto en las libertades sociales como en la seguridad protectora, los impactos han sido principalmente directos, mientras que en el caso de las libertades económicas por ejemplo la proporción de impactos directos es menor. Así, se observa un equilibrio entre impactos directos e indirectos en las tres libertades afectadas, tal como puede observarse en la tabla precedente.

Por último, cabe realizar algunas reflexiones sobre el vínculo entre el caso analizado y la gobernanza global del cambio climático. Un elemento importante en este sentido es la generación de nuevos flujos de financiamiento a raíz de los objetivos asumidos en el Acuerdo de París. De esta manera, el Acuerdo ha facilitado la canalización de fondos en la región, abriendo todo un abanico de convocatorias, así como compromisos de financiamiento para países en vías de desarrollo. En segundo lugar, se reconoce un gran impacto a partir de la visibilidad que la crisis climática ha tenido tanto en la agenda gubernamental, como en la agenda pública a raíz de la firma del Acuerdo de París. La mayor atención que los gobiernos prestaron a la problemática del cambio climático derivó en la apertura de nuevos espacios de diálogo con actores no estatales, y la posibilidad de incluir a estos actores en la planificación e implementación de la acción climática. Respecto a los propios actores no gubernamentales, la puesta en agenda de la crisis climática y el llamado a la acción que implicó el Acuerdo de París fomentó el reconocimiento del propio impacto y capacidad de acción.

CONCLUSIONES

El presente artículo tuvo como objetivo el análisis de un caso de acción climática transnacional bajo una modalidad de gobernanza pública-privada, la Iniciativa Gran Chaco Proadapt, y los impactos que sus acciones tienen sobre las libertades o capacidades de las comunidades alcanzadas por las mismas.

El estudio parte de una realidad regional donde la necesidad de promover el desarrollo ha sido entendida sistemáticamente como contrapuesta a la acción climática. En términos discursivos, esta concepción se ha construido a partir de interpretaciones del Principio de Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas, centradas especialmente en el carácter de la diferencia, fundadas en la responsabilidad histórica de los países del Norte global, y el derecho de las comunidades del Sur al desarrollo. Este principio, institucionalizado a partir de la Convención Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático y el Protocolo de Kioto, ha sufrido diversas lecturas, contestaciones y reinterpretaciones a lo largo de los años; siendo la principal, el cambio en las dinámicas de la gobernanza climática global en el marco del proceso que llevó al Acuerdo de París en 2015.

Frente a estas discusiones en el escenario global, la investigación buscó poner en el centro del análisis la posibilidad de diálogo entre la esfera de la gobernanza climática global y la realidad particular del contexto latinoamericano. En términos generales, la acción climática desarrollada en el marco de redes de gobernanza policéntricas y multiescalares tiene el potencial de constituirse como una herramienta de gran valor en la promoción del desarrollo, visto desde una perspectiva de las libertades y capacidades de los individuos y comunidades. Esto se debe a que, tanto de manera di- recta, como indirecta, la acción climática desarrollada por estas redes de gobernanza constituye un disparador para el abordaje de múltiples aspectos, dinámicas y necesidades de las comunidades como la equidad de género, el acceso y la conectividad, la salud, la estabilidad económica, entre otros. Al mismo tiempo, la articulación de los diversos actores permite darles una voz a grupos tradicionalmente marginados, promoviendo el acercamiento de diversos sectores, fomentando la difusión y co-construcción de conocimiento, y escalando el alcance y eficacia de las acciones.