INTRODUCCIÓN

La alimentación es un derecho humano universal¹ cuyo cumplimiento corresponde garantizar al Estado ya que estima que el hambre afecta a millones de personas en el mundo^2,3.

El niño es especialmente susceptible al hambre ya que afecta el desarrollo pleno de su potencial. En la edad escolar, el no recibir los nutrientes necesarios perturba su capacidad de aprendizaje aumentando la probabilidad de repitencia o deserción escolar y compromete su productividad^4-6 en lo cual se sustenta la importancia de provisión de alimentos a los niños en edad escolar en todo el mundo pues su impacto es notorio en el rendimiento escolar⁷.

Desde hace más de dos décadas en el Paraguay, bajo diferentes denominaciones programáticas se realiza la entrega de un complemento nutricional en instituciones educativas, para colaborar en el aspecto nutricional de los estudiantes y a la par, lograr una mejor matriculación, una menor deserción escolar y mejorar el promedio de escolaridad. El desafío prevenir desnutrición o el hambre oculta y no no propiciar el exceso de peso, ya que nuestro país no está exento de esta realidad⁸.

Según la Ley N° 5210 “De la Alimentación Escolar y Control Sanitario” promulgada en el 2014, el objetivo es “garantizar el bienestar físico del estudiante durante el período de asistencia en la Institución Educativa”, en ella también se establece que “el Gobierno Central, Departamental y Municipal, deberán desarrollar e implementar estrategias de monitoreo y evaluación de procesos, y de impacto de la implementación de la alimentación escolar”⁹.

El actual Programa de Alimentación Escolar del Paraguay (PAEP) fue creado en el año 2015, como parte de una política de protección social que contempla la entrega directa de “raciones alimenticias inocuas, nutritivas y culturalmente aceptadas a los niños matriculados en el sistema educativo tanto público como subvencionado”^10,11 lo cual se traduce en la provisión de merienda y de almuerzo escolar.

Si bien el Ministerio de Educación y Ciencias (MEC) es responsable del PAEP, su implementación es descentralizada ya que éste se ocupa de la capital mientras que en el resto del país desde gobiernos departamentales y depende de su capacidad económica y de gestión. Muy poco se sabe de las diferencias de ejecución del programa entre los diferentes gobiernos departamentales.

Por lo mencionado antes, el objetivo de esta investigación fue evaluar el PAEP en su componente de merienda escolar en los departamentos de Concepción, Cordillera, Paraguarí y Central, en cuanto a las instituciones incluidas, duración de la provisión de la merienda según calendario escolar y cobertura de beneficiarios.

MATERIALES Y MÉTODOS

Estudio retrospectivo, descriptivo, observacional de corte transversal en base a datos secundarios obtenidos de la Dirección Nacional de Contrataciones Públicas (DNCP) y de los Datos abiertos del Ministerio de Educación y Ciencias MEC).

El muestreo fue no probabilístico de casos consecutivos que incluyó todos los procesos licitatorios de los departamentos de Concepción, Cordillera, Paraguarí y Central realizadas durante los años 2016, 2017 y 2018 disponibles en las fuentes antes citadas. Todas las licitaciones tanto el pliego de bases y condiciones (PBC), contratos, documento de adjudicación, entre otros) con sus respectivos documentos adjuntos fueron descargadas de la página de la DNCP y los datos relacionados con las variables estudiadas, fueron sistematizadas en una planilla electrónica por las investigadoras.

Fueron evaluadas las siguientes variables: cantidad y características de las instituciones según tipo de gestión, el tipo de complemento nutricional adquirido ya sea leche o el complemento sólido (galletitas, cereales, entre otros) cantidad total de estudiantes beneficiados por año. También fue determinada la cantidad de días para entrega del complemento nutricional según lo programado en el PBC versus el calendario escolar anual que corresponde a unos 180 días en promedio.

A efectos de valorar el alcance de beneficiarios de la merienda escolar, se realizó el análisis de la cobertura de niños que deberían recibirla conforme a lo establecido en los PBC de los diferentes procesos licitatorios comparando con los inscriptos en el Registro Único del Estudiante (RUE) a partir de lo cual se pudo calcular el porcentaje de beneficiarios según la siguiente fórmula:

% cobertura=(n° beneficiarios/n° inscriptos RUE)x100

Cabe destacar que el RUE fue puesto en marcha en el 2017, alcanzando el registro real en el 2018, por lo cual fueron utilizados estos datos como referencia para el cálculo antes presentado para el cálculo de la cobertura.

Dada la naturaleza de estudios y los datos utilizados no se requirió la aprobación de un Comité de Ética ya que no se trabajó con datos de personas. En todo momento se garantizó la confidencialidad de los datos, incluyendo los nombres de las instituciones participantes. sujetos e incluso la identidad de las instituciones educativas involucradas fueron preservadas.

Procesamiento y análisis de los datos fue realizado con la planilla electrónica Microsoft Excel( y con el paquete estadístico SPPS versión 20(. Los datos se presentan en frecuencia y porcentajes.

RESULTADOS

Fueron incluidas 15 licitaciones adjudicadas en los departamentos de Concepción, Cordillera, Paraguarí y Central para la provisión de merienda escolar entre los años 2016 al 2018. Cabe aclarar que en el Departamento Central se incluyó un solo proceso licitatorio plurianual para los años 2017-2018, ya que el año 2016 fue cubierto por la licitación del año previo.

En el Gráfico 1 se muestran los porcentajes de instituciones según tipo de gestión (oficial, subvencionada o privada) que fueron incluidas como beneficiarias. En el Departamento Central se observó un 11% de instituciones que no pudieron ser identificadas y 12% de instituciones de gestión privada o privada subvencionada.

Gráfico 1 Porcentaje de instituciones beneficiadas con la merienda escolar según tipo de gestión en los Departamentos de Concepción, Cordillera, Paraguarí y Central. Años 2016- 2018. 

Fueron analizados por departamento y por año, las licitaciones el monto adjudicado, el número de instituciones y de estudiantes beneficiarios y los dias totales de cobertura. Puede notarse que la mayoría de las adquisiciones fueron leche fluida y galletitas (Tabla 1). El número de estudiantes disminuyó en un 8,6% entre 2016 y 2018 en Concepción, aumentó en 16,2% en Cordillera, bajó en 10,3% en Paraguarí.

También en la Tabla 1 se muestran los días que estaban planificados la provisión de merienda escolar.

En el Gráfico 2 se pueden observar los porcentajes de días que según los documentos analizados, fueron cubiertos con las licitaciones adjudicadas por departamento y por año con respecto al total de los 180 días previstos para el calendario escolar oficial y se destaca que en Concepción este porcentaje fue de 44% en el 2016-2017 mientras que en Cordillera para ese mismo tiempo fue de 89% y del 65% en el siguiente año en el que también se registró un aumento de beneficiarios en este departamento. Paraguarí por su parte presentó coberturas similares en los 3 años, y Central según registro documental debería haber cubierto el 70% de días del año escolar.

Gráfico 2 Porcentaje de días cubiertos de merienda escolar en base al calendario escolar en los departamentos de Concepción, Cordillera, Paraguarí y Central. Años 2016-2018. 

En cuanto a la cobertura de beneficiarios, se evaluó la proporción de beneficiarios que serían alcanzados según lo programado en los procesos licitatorios versus los estudiantes oficialmente registrados en el RUE de las instituciones educativas incluidas, así como también se analizó el porcentaje de cobertura considerando la totalidad de los estudiantes de cada departamento estudiado durante los años de estudio. Estos datos se presentan en el Gráfico 3, en el cual se observa que ajustando por RUE Paraguarí mostró una cobertura del 90% según lo programado mientras que en el Departamento Central fue de 75%.

Gráfico 3 Comparación de cobertura de estudiantes beneficiados programados en licitaciones y cobertura departamental en porcentajes según RUE. 

En este contexto, al analizar el alcance global del programa en cuanto al porcentaje de la población estudiantil total registrada por RUE, se observó que la cobertura departamental con la merienda escolar fue del 87% en el departamento de Cordillera y del 52% en el departamento Central (Gráfico 3).

DISCUSIÓN

En este estudio se muestra el presupuesto destinado a merienda escolar en cuatro departamentos del Paraguay, así como el alcance en término de cobertura de beneficiarios y de días de provisión del complemento nutricional.

En este trabajo se ha encontrado que, en ninguno de los departamentos evaluados, el PAEP logra la cobertura deseada en cuanto a la provisión de la merienda escolar.

El presupuesto que reciben las Gobernaciones de los departamentos estudiados que utilizan para suministrar tanto la merienda como el almuerzo escolar es insuficiente para cubrir ambas modalidades, por lo cual no suministran ninguna de las dos prestaciones en forma efectiva ni durante todo el año escolar por lo cual no cumplen con el fin para el cual fueron creados, incrementando inequidades por lo que urge la reestructuración programática y presupuestaria. Es importante comprender que la ejecución de cualquier programa debe ser eficiente y eficaz, a fin de demostrar su impacto y justificar su sostenibilidad en el tiempo¹².

Imas y Ávila¹³, señalan que la distribución de los recursos no solo es inequitativa, sino que al mismo tiempo es reproductora de la desigualdad territorial. Las Gobernaciones y Municipalidades no afectadas por las represas hidroeléctricas, reciben en promedio menos recursos por estudiante que los Gobiernos locales afectados, y es entre los territorios no afectados donde se encuentran los departamentos con mayor incidencia de pobreza tanto total como extrema y con mayores necesidades de inversión en infraestructura.

Si bien está estipulado que parte de los alimentos destinados a la alimentación escolar provengan de la agricultura familiar, poco se sabe de la inversión en las compras públicas para tal efecto¹⁴ puesto que, si bien todas las licitaciones evaluadas en este estudio incluyeron la provisión de leche fluida y como complemento sólido, se adquirió principalmente galletitas.

La presente investigación está basada en datos secundarios disponibles en formato digital y en la web de las instituciones descritas en la parte metodológica y la veracidad depende de la información incluida en los documentos a los que las investigadoras pudieron acceder. Por lo expuesto, como limitación, este documento contiene información de declaraciones, pero no de verificación in situ de su llegada al beneficiario final que es el estudiante, ni tampoco evalúa el tiempo y forma de la provisión de insumos del PAEP, etapas extremadamente importantes para poder llevar a nuestros niños alimentos de calidad e inocuos y que complementan los principios universales que rigen al PAEP.

Es fundamental contar con un sistema regular de monitoreo y evaluación a fin de evaluar la calidad de los productos, su aceptabilidad y consumo¹⁵.

En nuestro medio el estudio realizado por Sanabria et al. mostró que sólo a 3 de cada 10 niños les agradan las comidas que les sirven y que la adecuación de energía y proteínas no se ajustan a los requerimientos recomendado¹⁶.

Como limitante por la naturaleza del trabajo, tampoco se pudo analizar, la adecuación en calidad y cantidad del complemento nutricional, lo cual es importante evaluarlo a futuro ya que en la actualidad un efecto negativo de cualquier programa sería contribuir al aumento del exceso de peso¹⁷ por lo tanto a pesar de la perspectiva de derecho a la alimentación, se plantean varios desafíos concernientes a este tipo de políticas públicas¹⁸.

Es posible también que sea tiempo de replantear el modelo de implementación actual del PAEP que implica una actitud pasiva de los estudiantes y sus familia y escalar a modalidades que involucren a cuidadores y al propio niño aún en situación de pobreza¹⁹ tal como se ha visto en otros países en los que mejoran no solo los indicadores nutricionales sino la retención escolar y el sentido de responsabilidad ante la autoalimentación^20,21 además del redireccionamiento del enfoque educativo y participativo para mejoría la calidad de la dieta de esta población^22,23.

Es necesario evaluar la reestructuración del PAEP, mejorar la eficiencia del gasto público en el programa e instalar un sistema de monitoreo y evaluación periódica.

CONCLUSIONES

Según los procesos licitatorios evaluados la mayoría de las instituciones beneficiadas son públicas.

En todos los departamentos hubo descenso de beneficiarios en el 2018 excepto en el departamento de Cordillera.

En promedio se cubre poco más de la mitad del año escolar. Concepción aumentó la proporción de días cubiertos, Cordillera disminuyó, Paraguarí y Central se mantuvieron estables.

La cobertura en cantidad de beneficiarios cubiertos respecto al RUE fue del 2/3 siendo Paraguarí el de mejor alcance.