El Viceministerio de MIPYMES y sus desafíos de consolidación presupuestaria y de programas

El Viceministerio de MIPYMES desde su creación como parte orgánica del Ministerio de Industria y Comercio (MIC) en julio de 2012, por medio del ^{Decreto Nº 9261 (2012}), ha transitado un camino muchas veces difícil para su consolidación institucional como órgano rector del Sistema Nacional de Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (SINAMIPYMES), y de esta forma cumplir con el rol de coordinar, sistematizar y ejecutar las políticas de apoyo para la creación, promoción, gestión, tecnificación y desarrollo de las MIPYMES, esto principalmente debido al presupuesto, el personal asignado y la infraestructura en general dispuesta para atender a un público potencial sumamente amplio, diverso y disperso en todo el territorio nacional.

Realizando un ejercicio comparativo entre los fondos aprobados para el PGN en el periodo comprendido entre los años 2015 al 2022, lo asignado al MIC; y dentro del mismo a su vez, al VM MIPYMES, el resumen de las asignaciones y ejecuciones presupuestarias se visualizan en el cuadro 3.

Los montos descritos en el cuadro precedente, corresponden a todos los conceptos asignados a las dependencias del VM MIPYMES como ser los pagos a recursos humanos, viáticos, pasajes, útiles de oficina, transferencia a terceros, etc. Los cuales son cubiertos por un presupuesto promedio para el periodo que abarca del 2015 al 2022 de PYG 4.831.417.119 (USD 819.191). Estos fondos asignados al VM MIPYMES alcanzaron a su vez, una ejecución promedio del 92% durante el mismo periodo de tiempo conforme se observa en el cuadro 4.

Conforme se observa en el citado cuadro, se puede inferir que el monto asignado al estamento rector de las políticas públicas enfocadas a las MIPYMES y emprendedores se da en una cuantía muy reducida en cuanto al monto total del presupuesto y su incidencia en el erario público sólo representa, en promedio, el 4,7% del presupuesto del Ministerio del cual depende; además, esta observación se refuerza al realizar una comparación en relación a todo el presupuesto público del periodo analizado, donde la participación porcentual llega en promedio al 0,006% del presupuesto total del Gobierno Nacional.

Con este presupuesto, el VM MIPYMES, ha tenido que desarrollar diversos programas y proyectos en un intento por alcanzar a la mayor cantidad de unidades económicas del sector a nivel país, las cuales representan el 98% de la estructura empresarial formalizada, es decir 272.259 micro, pequeñas y medianas empresas (^{Rivas Martínez, 2022}). Haciendo un comparativo entre la asignación presupuestaria de 2021 con la estructura empresarial formalizada determinada para el mismo año, tenemos que, por cada MIPYME, el estado paraguayo ha asignado PYG 23.689 (USD 3,34) para dar cobertura a todos los Grupos y Sub-Grupos de Gastos presupuestados y requeridos para su funcionamiento y la atención a empresas (^{Ministerio de Industria y Comercio, s.f}).

Fondos para el fortalecimiento empresarial y de emprendedores del VM MIPYMES

Para dar cumplimiento al objetivo misional de asesoramiento técnico, capacitación, información y otros, el VM MIPYMES ha desarrollado a lo largo de los años una serie de iniciativas a través de las dependencias que la componen, en donde el Programa Competitividad de las MIPYMES (PCM) (^{Resolución N° 924, 2019, MIC}), representa la iniciativa de aporte no reembolsable más antigua y vigente (desde el 2014) a través del cual, se asignan fondos para compra de bienes de capital por valor en torno a los PYG 50.000.000 (Resolución N° 924, 2019, MIC) (USD 7.151)² para las MIPYMES beneficiadas mediante un mecanismo de postulación y selección establecido; a esta iniciativa se sumó en el 2021, el Programa de Formalización para Acceso a Mercados (PFAM) (^{Resolución N° 512, 2021, MIC}), el cual asigna fondos para los fines del mismo hasta un valor de PYG 100.000.000 (USD 14.302)³. Ambas iniciativas transfieren sus recursos a través de instituciones definidas en sus reglamentos y presupuestariamente se asignan en el denominado Grupo de Gasto (GG) 800⁴, el cual según sea el ejercicio, ha tomado diversas denominaciones de Sub-Grupo de Gasto (SGG) en el marco del mismo.

Haciendo un análisis de estos datos, se infiere que, en promedio, se ha presupuestado PYG 1.720.738.370 (USD 305.822) para el fortalecimiento empresarial de MIPYMES por medio de fondos transferidos en el periodo 2015 al 2022, monto que representa el 32,8% en promedio, de todos los fondos asignados al VM MIPYMES y 34,3% de lo ejecutado (Cuadro 5).

Comparando la asignación presupuestaria de 2021 del GG 800 del VM MIPYMES con la estructura empresarial formalizada determinada para el mismo año, tenemos que, por cada MIPYME, el estado paraguayo ha asignado PYG 9.763 (USD 1,38) para realizar transferencias para el fortalecimiento y/o formalización de las MIPYMES de todo el país.

Unos años después de la entrada en vigencia de la Ley que crea el FONAMYPE, se puso en vigencia la ^{Ley Nº 5669 (2016}) “De Fomento de la Cultura Emprendedora” que en sus Artículos Nº 19 y 20, establece la creación de un Fondo de Capital Semilla y de un Fondo de Ángeles Inversores pero sin especificar un presupuesto mínimo ni una fuente específica de financiamiento lo cual imposibilita realizar estimaciones con relación a estos fondos que, al momento de este estudio, tampoco han logrado un fondeo efectivo más allá de iniciativas específicas basadas en cooperaciones internacionales⁵ con un horizonte temporal acotado.

El cuadro 5 demuestra que, a pesar de contar con fondos relativamente menores con relación al presupuesto de la institución de la cual forma parte, un importante segmento del presupuesto del estamento rector del sector de las MIPYMES y emprendedores es asignado para el fortalecimiento y/o formalización de MIPYMES en forma de transferencias, el cual se complementa a su vez, con otros servicios de capacitación, asesoramiento y asistencia técnica que presta la institución a través de sus dependencias y que no incluyen compra de bienes de capital y/o aportes no reembolsables.

El FONAMYPE y la deuda pendiente con el sector MIPYMES

El FONAMYPE es el fondo operativo para el financiamiento de las MIPYMES del país establecido y creado en la Ley Nº 4457 (2012) “Para las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (MIPYMES)”, el cual, en su Artículo 37° establece que el “…Presupuesto General de la Nación incluirá partidas presupuestarias básicas y anuales, no inferiores a quince mil salarios mínimos para actividades diversas no especificadas, para atender las necesidades de financiamiento y cooperación técnica de las MIPYMES. Los recursos no ejecutados serán acumulables y pasarán a formar un Fondo Operativo llamado FONAMYPE para el financiamiento de las Mipymes…”

En el Decreto Nº ^{11453 (2013}) del MIC, se reglamenta la Ley Nº 4457 (2012) en donde establece en su Artículo 29° que los fondos previstos para el FONAMYPE serán utilizados preferentemente para la creación de empresas, a través de “…aporte de capital semilla, reembolsable y/o no reembolsables, para empresas en proceso de formación incluyendo a aquellas que reciben asistencia de Incubadoras de Empresas… y para la formalización y/o consolidación de empresas existentes”.

Finalmente, se especifica que también puede usarse como “apoyo financiero - económico para el fomento a la constitución de Incubadoras de Empresas y apoyo financiero para el fortalecimiento de Incubadoras de Empresas ya constituidas”.

Es importante acotar que el fondo previsto para el FONAMYPE se refiere solo a asignaciones para los ítems previamente citados y, tanto en la Ley como en su Decreto reglamentario, no se especifica que dichos fondos puedan aplicarse al funcionamiento burocrático del ente rector de las MIPYMES y emprendedores. Un punto que tampoco es especificado en la Ley y el Decreto, y que sin dudas ha representado uno de sus mayores desafíos, es la fuente específica del financiamiento del FONAMYPE, situación que ha ocasionado en la práctica, su no financiamiento efectivo hasta el momento de realizada esta investigación.

Considerando al 2013 como año base del inicio de una hipotética implementación del FONAMYPE y analizando que ha transcurrido una década desde el momento en la cual debería de haber iniciado su ejecución operativa como instrumento de apoyo para el financiamiento a emprendimientos y negocios constituidos en el país, es factible determinar y proyectar los fondos asignados por Ley, para atender las necesidades de financiamiento y cooperación técnica de las MIPYMES, pero que no fueron efectivamente asignados al momento de realizada esta investigación.

De esta manera, partiendo de los salarios mínimos legales establecidos durante los años 2013 al 2023 y tomando el tipo de cambio previstos para cada periodo del PGN de acuerdo a los Informes de las Finanzas Públicas de cada ejercicio, se estima que el importe que debía ser asignado al FONAMYPE según lo establecido por la Ley N° 4457 (2012) asciende a PYG 334.621.125.000 (USD 57.390.518), este cálculo se presenta de manera detallada en el cuadro 6.

Teniendo el promedio que debía ser asignado de PYG 30.420.102.273 (USD 5.217.320) según la Ley durante cada periodo versus el promedio del Presupuesto Vigente/Real para el GG 800 del VM MIPYMES de PYG 1.720.738.370 (USD 305.822) especificado en el cuadro 5, se verifica que existe una considerable diferencia entre lo previsto por Ley y lo efectivamente asignado. De haberse logrado esta asignación prevista por la legislación, y haciendo una comparación con la cantidad de empresas formalizadas al 2021, por cada MIPYME el estado paraguayo podría haber asignado en ese mismo ejercicio, PYG 120.814 (USD 17,04) para realizar transferencias para el fortalecimiento y/o formalización de las MIPYMES, la entrega de capital semilla a emprendedores y el fortalecimiento a Incubadoras de Empresas.

El FONAMYPE y su potencial para el desarrollo empresarial del Paraguay

Realizando un ejercicio intelectual de estimación de utilización y asignación de estos recursos a lo largo del periodo analizado (2013 - 2023), en donde se ha tomado como base la distribución basada en las tres principales líneas de acción para el VM MIPYMES establecidas en la Ley Nº 4457 (2012) en lo que respecta al direccionamiento de los fondos del FONAMYPE: formalización y/o consolidación de MIPYMES, capital semilla para emprendedores, constitución y/o fortalecimiento de Incubadoras de Empresas; se logra inferir además, la cantidad de unidades económicas que potencialmente esta dependencia pudo haber cubierto con estos fondos.

Para este ejercicio, se toma para la línea de formalización y consolidación de unidades económicas identificadas como MIPYMES, los montos establecidos por convocatorias del PCM, el cual se ha visto previamente, asigna fondos para bienes de capital por valor de PYG 50.000.000 (USD 7.151) a cada empresa. Para el caso del cálculo del potencial capital semilla para emprendedores que debía ser asignado por este fondo, se toma como base, lo establecido en el marco del proyecto REEMUJERPY que, si bien no se enmarca dentro del presupuesto del MIC, en una de sus convocatorias ha asignado fondos a emprendimientos liderados por mujeres, en concepto de aporte no reembolsable como capital semilla por un valor de USD 1.800⁶ por unidad económica beneficiada, también mediante un mecanismo de postulación y selección establecido por sus organizadores.

En lo relacionado a la línea de constitución y/o fortalecimiento de Incubadoras de Empresas, se toma como base, los fondos asignados por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACYT) a través de Proyectos de Fortalecimiento de Servicios de Incubación en el marco del Programa de Innovación en Empresas Paraguayas - PROINNOVA (^{CONACYT, s.f}).

Para cerrar los cálculos de la estimación, se pasa luego a una asignación hipotética de los fondos del FONAMYPE, considerando un 50% del total de cada ejercicio, para formalización y/o consolidación de MIPYMES, seguido por una asignación enfocada a capital semilla del 45% del total de los fondos y un monto equivalente al 5% para constitución y/o fortalecimiento de Incubadoras de Empresas. Utilizando todos estos supuestos, se tienen los siguientes resultados del cuadro 7.

Estos fondos, no existentes al momento de realizado este análisis, pudieran haber sido asignados a finalidades y conceptos similares a los mismos previstos en el actual presupuesto del VM MIPYMES en la línea del denominado GG 800 lo cual podría haber generado el detalle de alcance a unidades económicas con transferencias (reembolsables y/o no reembolsables) (Cuadro 8).

Con los datos previamente expuestos, finalmente es factible analizar un escenario de “Expectativa versus Realidad” en donde se detallan y comparan las unidades económicas con transferencias recibidas por parte del MIC a través de sus programas PCM y PFAM, los capitales semillas entregados por el proyecto REEMUJERPY (^{International Cooperation and Development Fund, 2022}) , en coordinación con el MIC; versus el alcance potencial que podrían haber tenido estas iniciativas, de haber contado con un FONAMYPE plenamente funcional. El detalle de este análisis se muestra en el cuadro 9.

Los datos expuestos en el Cuadro 9 en términos absolutos nos dicen que de las 2.466 unidades económicas identificadas como MIPYMES que podrían haber recibido fondos para formalización y/o consolidación, solo 180 de ellas han podido recibirlos en tanto que, en el mismo periodo 2015 al 2022, 630 unidades económicas identificadas como emprendedores recibieron capital semilla por parte del proyecto tomado como base, de un potencial alcance de 10.292 unidades económicas identificadas como emprendedores a los que se hubiera logrado llegar con esta asignación estimada del FONAMYPE. En términos relativos, las transferencias a empresas para formalización y/o consolidación solo llegan a un potencial del 7,33% del total de empresas que se podría haber beneficiado con este tipo de operaciones con un FONAMYPE activo. Para el caso del capital semilla para emprendedores, el alcance del apoyo taiwanés en este concepto solo ha logrado llegar a un 7,38% de lo estimado con respecto a los fondos previstos para el efecto, por lo que también se puede considerar que su alcance es escaso.