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1. INTRODUÇÃO
Em primeiro lugar, a fim de corroborar a importância do tema a ser abordado neste estudo, que diz respeito aos direitos dos povos indígenas nos processos de integração regional do Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e da Comunidade Andina (CAN), faz-se necessária uma contextualização histórica sobre tais povos e um entendimento de fato de quem são esses povos. Assim, conforme explica Bonfil-Batalla:
A categoria de índio designa o setor colonizado e faz uma referência necessária à relação colonial. O índio surge com o estabelecimento da ordem colonial europeia na América; antes não havia índios, mas povos diversos com identidades próprias. O índio é criado pelo europeu, porque toda situação colonial exige a definição global do colonizado como diferente e inferior (de uma perspectiva global: racial, cultural, intelectual, religioso etc.); com base nessa categorização do índio, o colonizador racionaliza e justifica a dominação e a assunção de privilégios (a conquista transforma-se, ideologicamente, em empresa redentora e civilizadora).
Partindo dessa matriz colonial, que marginaliza social, política, econômica e legalmente os povos indígenas, urge o questionamento: em que medida os processos de integração do MERCOSUL e da CAN garantem e promovem os direitos dos povos indígenas?
A hipótese que se formula, para responder ao problema de pesquisa apresentado, é a de que os povos indígenas mercosulinos e dos países andinos possuem direitos que são promovidos pelos respectivos processos de integração, através de iniciativas e de instituições próprias de representação dos povos originários.
A partir do exposto, pretende-se, como objetivo geral, identificar os direitos dos povos indígenas no âmbito do MERCOSUL e da CAN. Para isso, a pesquisa que se apresenta analisa em primeiro lugar, cada bloco, passando pelos direitos de suas cidadãs e de seus cidadãos, até chegar, especificamente, aos direitos garantidos aos povos indígenas. Os métodos de pesquisa são o normativo-descrito e o comparativo, e as técnicas de pesquisa são a bibliográfica e documental.
2. O Mercado comum do sul (MERCOSUL)
O processo de integração regional denominado Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) nasce a partir da criação do Tratado de Assunção, assinado no Paraguai, em 26 março de 1991. A integração do MERCOSUL foi inicialmente estabelecida entre a Argentina, o Brasil, o Paraguai e o Uruguai, sendo que em 2012 ocorreu uma ampliação nos Estados partícipes, quando operacionalizou-se a entrada da Venezuela, que atualmente encontra-se suspensa de todos os direitos e obrigações inerentes à sua condição de Estado Parte do MERCOSUL, por ruptura do compromisso democrático, em cumprimento ao estabelecido no Protocolo de Ushuaia. Igualmente, cabe destacar que desde 2015 a Bolívia, atual Estado Associado ao MERCOSUL, encontra-se em processo de adesão ao bloco, faltando somente a ratificação do respectivo Protocolo de Adesão por parte do Brasil para que se opere o seu ingresso definitivo.
Desde já, faz-se importante mencionar as raízes históricas que antecedem a criação do MERCOSUL, a fim de se possibilitar uma melhor compreensão sobre os alcances e objetivos do bloco. Sendo assim, de acordo com Vieira e Arruda,
A América Latina, contexto em que, contemporaneamente, se desenvolve o MERCOSUL, foi palco de uma história marcada por profundas desigualdades, pela colonização ibérica e por ditaduras militares. Somente após a redemocratização da região, nas últimas décadas do século XX, se revigorou a vontade política voltada à integração, alinhada às perspectivas de benefícios mútuos e de maior inserção na ordem global.
Frente a isso, por mais que o MERCOSUL tenha como objetivo a conformação de um mercado comum, na prática se observa a existência de uma união aduaneira imperfeita, passo anterior à integração econômica buscada, uma vez que não se encontram consolidadas a livre circulação de mercadorias, pessoas, serviços e capitais.
Entretanto, além das quatro liberdades de circulação referidas anteriormente, constituem objetivos do MERCOSUL, presentes no Tratado de Assunção, a adoção de uma política externa comercial comum; a coordenação de políticas macroeconômicas e setoriais entre os Estados Partes, para garantir condições adequadas de concorrência entre os Estados; e, a fim de fortalecer o processo de integração, o compromisso dos Estados Partes em harmonizar suas legislações.
Com relação especificamente à harmonização da legislação dos Estados Partes do MERCOSUL, vez que o processo de integração é estruturado por meio da intergovernamentalidade, cumpre salientar que estes mantêm intactas suas soberanias, e, portanto, a produção normativa do bloco, fruto da aproximação das legislações nacionais, deverá ser posteriormente internalizada em cada Estado Parte, para que possa surtir efeitos.
Ultrapassadas essas questões, pode-se ainda referir que o funcionamento do MERCOSUL se dá através da tomada de decisões por meio da atuação dos seus órgãos com capacidade decisória, a saber: o Conselho do Mercado Comum (CMC), o Grupo Mercado Comum (GMC) e a Comissão de Comércio (CCM), órgãos que criam o direito do bloco. Por outro lado, também existem órgãos permanentes encarregados de implementar as políticas públicas regionais, quais sejam: o Instituto de Políticas Públicas em Direitos Humanos (IPPDH), o Instituto Social do MERCOSUL (ISM) e o Parlamento do MERCOSUL (PARLASUL). Por fim, destaca-se a Secretaria do MERCOSUL (SM), órgão técnico e administrativo do bloco, e o Tribunal Permanente de Revisão (TPR), instância máxima no sistema de resolução de controvérsias.
Destarte, para o estudo aqui desenvolvido, daremos destaque para o Instituto de Políticas Públicas em Direitos Humanos (IPPDH), o qual possui um órgão específico que se ocupa dos povos indígenas, como se verá ao longo deste artigo. Não obstante, para iniciarmos a análise a respeito dos direitos dos povos originários resguardados no âmbito integrado do MERCOSUL, começaremos com o estudo da Cartilha da Cidadania do MERCOSUL e do Estatuto da Cidadania, este último aprovado em 26 de março de 2021, por ocasião da celebração dos 30 anos do bloco.
2.1. Os instrumentos promotores da cidadania no MERCOSUL: a Cartilha da Cidadania e o Estatuto da Cidadania
De acordo com o sítio oficial do MERCOSUL, a população do sistema de integração ultrapassa os 295.007.000 (duzentos e noventa e cinco milhões e sete mil) de pessoas, sendo que cada País que integra o bloco possui uma variedade de povos e culturas. No mesmo portal, encontra-se uma seção especial, que disponibiliza a Cartilha da Cidadania do MERCOSUL, que nada mais é do que a compilação de normas vigentes, produzidas pelo bloco, relacionadas com o cidadão e a cidadã do MERCOSUL.
A Cartilha abrange expressamente os direitos de residir, trabalhar, estudar e viajar das cidadãs e dos cidadãos do MERCOSUL, constituindo-se num compêndio de normas sobre circulação de pessoas e bens, trabalho e seguridade social, educação, defesa do consumidor, apoio à produção e ao comércio, correspondência e encomendas, cooperação Consular e jurídica, Direitos Humanos, integração cultural, aspectos sanitários e de saúde, dimensão social e um setor descrito como temas diversos, onde encontra-se inserida a temática da incorporação do Guarani como idioma do MERCOSUL,.
A fim de corroborar os direitos referidos, em 26 de março de 2021, foi publicado o Estatuto da Cidadania do MERCOSUL, em cumprimento ao mandamento contido na Decisão nº 64/2010, que reúne num único instrumento os direitos e garantias das cidadãs e dos cidadãos do MERCOSUL, abordando os temas igualmente previstos na Cartilha. Embora os povos indígenas não possuam uma categoria própria de representação de direitos na Cartilha e tampouco no Estatuto da Cidadania, no sítio oficial do MERCOSUL podemos constatar que os povos indígenas encontram alguma representação quando da promoção e proteção dos Direitos Humanos, em conjunto com o expresso reconhecimento do Guarani, língua indígena, como uma das línguas do MERCOSUL.
2.2. Os direitos dos povos indígenas no MERCOSUL
Com relação aos direitos dos povos indígenas no MERCOSUL, primeiramente cabe trazer uma das diretrizes nas quais se firma o Tratado de Assunção, gênese do MERCOSUL, que afirma ser a integração uma condição fundamental para que os Estados acelerem seus processos de desenvolvimento econômico com justiça social. Dessa forma, sinaliza-se que o desenvolvimento econômico que os Estados Partes do MERCOSUL pretendem buscar alinha-se com as questões sociais, sobretudo com a busca por justiça social.
Para tanto, no intuito de busca da justiça social, a primeira medida que pode ser estabelecida é o reconhecimento expresso dos povos originários habitantes dos países que integram o MERCOSUL. Ao considerar a diversidade de povos indígenas presentes no MERCOSUL, uma das medidas adotadas foi a incorporação do idioma indígena Guarani como uma das línguas do MERCOSUL, através da Decisão nº 35/2006, de 15 de dezembro de 2006.
Não obstante, mesmo que o Guarani seja um dos idiomas oficiais do Paraguai, e que tê-lo como um dos idiomas oficiais do MERCOSUL representaria “[...] um ato de estrita justiça histórica e de equidade social e cultural do bloco”, conforme um dos considerandos presentes na Decisão nº 35/2006, Sanabria esclarece que se trata de um dos idiomas do MERCOSUL, mas que os idiomas oficiais de trabalho do bloco são o português e o espanhol, conforme os arts. 1 e 2 da Decisão em referência.
Sobre o tema, é interessante referir que houve uma iniciativa, em 2014, capitaneada pelo Parlamento do MERCOSUL, de reconhecimento do Guarani como língua oficial de trabalho, conforme relata Raphael Carvalho de Vasconcelos:
Em março de 2014 foi celebrado convênio entre o legislativo regional e a Secretaria de Políticas Linguísticas do Paraguai para a seleção de tradutores de guarani a serem contratados pelo órgão. A seleção ocorreu e os primeiros dois tradutores foram admitidos. Trata-se de iniciativa pontual de um órgão do MERCOSUL, mas essa tem simbologia importante por ter sido adotada pelo braço legislativo da organização.
Pese ao exposto, até os dias atuais, o Guarani não foi elevado à categoria de idioma oficial da organização internacional em referência, mas é necessário registrar que o seu reconhecimento como idioma do MERCOSUL representa não só um avanço para o reconhecimento dos direitos dos povos indígenas, como também a efetivação do direito à língua como um direito humano.
Feitas tais ponderações, e retomando a temática da justiça social, torna-se evidente que medidas de promoção e proteção de Direitos Humanos (e, aqui, dos povos originários) necessitam ser implementadas para gerar eficácia. Sobre essas medidas, no âmbito do MERCOSUL, através da Decisão nº 14/2009, por uma proposta da Reunião de Altas Autoridades em Direitos Humanos (RAADH), na cidade de Assunção, no Paraguai, em 24 de julho de 2009, foi criado o Instituto de Políticas Públicas de Direitos Humanos (IPPDH). Dentre os principais objetivos do Instituto, os quais se relacionam com as questões indígenas, podemos identificar o fortalecimento dos mecanismos e espaços de diálogo e participação para a geração de consensos e acordos para a gestão pública em direitos humanos; e, o impulsionamento da cultura e da promoção de direitos humanos dentro da integração regional.
Destarte, encontra-se também, no âmbito do MERCOSUL, a Reunião de Autoridades sobre Povos Indígenas (RAPIM), a qual foi criada pela Decisão nº 14/2014, em 28 de julho de 2014. Embora a RAPIM tenha sido constituída após aproximadamente 22 (vinte e dois) anos após a assinatura do Tratado de Assunção, tal órgão, que é auxiliar do CMC, nasce da relevância histórica e cultural que os povos indígenas possuem para os Estados Partes do MERCOSUL; na relação de preservação e harmonia que os povos indígenas mantêm com o meio ambiente e natureza; do fato de que temas relacionados aos povos indígenas contribuem para o fortalecimento dos pilares sociais, culturais, econômicos e políticos da integração do MERCOSUL; que uma das estratégias do MERCOSUL é a obrigação de garantir os Direitos Humanos, a assistência humanitária e a igualdade étnica, racial e de gênero. Portanto, a fim de promover a participação dos povos indígenas no MERCOSUL, surge a necessidade de haver uma estrutura institucional para o encontro dos povos originários.
Assim, a RAPIM tem como função a coordenação de discussões, políticas e iniciativas para o benefício dos povos indígenas dos Estados Partes do MERCOSUL, com a promoção da interconexão cultural, social, econômica, política e institucional dentro da integração regional, conforme o art. 2º da Decisão nº 14/2014. Outrossim, o art. 3º da referida Decisão estabelece que o funcionamento da RAPIM é coordenado por representantes governamentais a serem designados por cada um dos Membros do MERCOSUL, sendo que as respectivas Seções Nacionais contarão com a participação dos povos indígenas.
2.2.1. Reunião de Autoridades sobre Povos Indígenas (RAPIM)
Desde 2014, quando foi criada a RAPIM, encontram-se registros de encontros anuais (2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 e 2021), até a presente data, inclusive durante o período pandêmico.
A I Reunião Preparatória da Reunião de Autoridades sobre Povos Indígenas do MERCOSUL foi realizada na Cidade de Buenos Aires, na Argentina, nos dias 4 e 5 de novembro de 2014, a qual contou com autoridades dos cinco países integrantes do MERCOSUL. Durante a I Reunião Preparatória foi apresentada uma proposta de elaboração de Plano de Trabalho de Ação Bianual, para vigorar nos anos de 2015 e 2016/17, o qual contava com os seguintes eixos temáticos: 1) acesso, gozo e exercício pleno dos Direitos Humanos individuais e coletivos (sociais, coletivos econômicos e culturais); 2) participação indígena; 3) construção de consensos regionais perante Foros Internacionais sobre o tema indígena; 4) cultura e saberes ancestrais dos povos indígenas; 5) práticas e produtos tradicionais sustentáveis; e, 6) fortalecimento institucional do MERCOSUL indígena. Reforça-se que cada um dos seis eixos temáticos que foram propostos possuía objetivos e ações de implementação para a elaboração do Plano de Ação.
No mês seguinte, em 5 de dezembro 2014, também em Buenos Aires, foi realizada a I Reunião de Autoridades sobre Povos Indígenas do MERCOSUL. As delegações estabeleceram os seguintes temas prioritários: acesso à terra, saúde, educação, documentação, direitos e comunidades e povos em zonas fronteiriças.
Em 2015, aconteceram quatro reuniões da RAPIM (Atas 1/2015, 2/2015, 3/2015 e 4/2015), as quais abordaram as temáticas do Plano de Ação e ações adicionais, destacando-se a temática do Registro Civil Indígena, a Educação Intercultural e as interações da RAPIM com outros fóruns especializados do MERCOSUL e internacionais sobre os Direitos dos povos indígenas. Já em 2016 ocorreram duas reuniões, em 14 e 15 de junho de 2016, oportunidade em que o Brasil apresentou um projeto para proteção das línguas indígenas ameaçadas.
A V Reunião ordinária da RAPIM ocorreu em 29 de maio de 2017, em Buenos Aires. As delegações abordaram diversos eixos do plano de trabalho 2015-2017, e uma das propostas foi a implementação da Convenção da Organização de Estados Americanos sobre os direitos dos povos indígenas no âmbito do MERCOSUL. No mesmo ano, também ocorreu a VI Reunião da RAPIM, em Brasília, em que: i) a Argentina trouxe as políticas e ações orientadas aos povos indígenas em nível nacional; ii) a Bolívia deu a conhecer o documento “Bolívia y el Proceso de cambio a favor de las 36 Naciones y Pueblos Indígenas Originarios Campesinos del Estado Plurinacional”; iii) o Brasil novamente apresentou o projeto sobre proteção de línguas indígenas ameaçadas e um relatório sobre a Política Nacional de Gestão Ambiental e Territorial em Terras Indígenas (PNGATI); e, por fim, iv) o Chile apresentou a “Consulta Constituyente Indígena y Aplicación del Convenio 169 OIT en Chile”.
Em 14 de junho de 2018, houve a VII Reunião da RAPIM, na qual os Estados Partes e Associados trabalharam no desenvolvimento do grupo de trabalho para o acompanhamento do projeto de declaração sobre registro civil de nascimento de indígenas do MERCOSUL, com destaque para o fortalecimento da participação dos povos indígenas e da sociedade civil. Também se deu ênfase aos procedimentos de consulta prévia e experiências nacionais na busca de reparação de reivindicações indígenas dos Estados Partes do MERCOSUL esforços que foram seguidos na reunião seguinte (VIII Reunião, realizada em Montevidéu, em 18 de outubro de 2018) e nas quatro reuniões realizadas em 2019.
Destaca-se que a X Reunião da RAPIM, realizada em Brasília, aprovou por unanimidade a Declaração sobre Registro Civil de Nascimento Indígena, no intuito de simplificar os procedimentos, protocolos, e documentos necessários à livre circulação dos indígenas que habitam o território dos Estados Partes e Associados do MERCOSUL, na intenção de fomentar o desenvolvimento de políticas públicas e ações nacionais para o acesso universal à documentação por meio da implementação de sistemas seguros e integrados de registro civil. Nesse sentido, a aprovação unânime da referida Declaração esboça um esforço comum em legitimar e garantir o direito à cidadania dos povos indígenas, no âmbito do MERCOSUL.
Em virtude da pandemia de COVID-19, a partir de 2020, na XI Reunião da RAPIM, além das pautas trazidas anteriormente e da construção de uma agenda futura, os Estados Partes trocaram experiências sobre ações de proteção aos povos indígenas na luta contra a pandemia de COVID-19. Na XII Reunião, realizada em 04 de novembro de 2020, foram discutidos os avanços e boas práticas desenvolvidas na área dos direitos dos povos indígenas e se deu sequência à redação de acordos para a elaboração de um plano de trabalho bienal 2021-2022, entre os Estados Partes e Associados do MERCOSUL.
Por fim, cabe destacar que mesmo durante a pandemia, as reuniões da RAPIM não foram interrompidas. Na XIII Reunião, os Estados discutiram o panorama e as perspectivas do impacto diferencial da pandemia de COVID-19 nas comunidades e povos indígenas. Aliado à implementação da Declaração sobre Registro Civil de Nascimento Indígena foram abordadas perspectivas das políticas públicas sobre plurinacionalidade/pluralidade e diversidade étnica, multiculturalismo e interculturalidade e a situação dos povos indígenas que não possuem documentação, com ênfase em políticas voltadas à identificação e registro. Tais pautas seguiram sendo apresentadas, tanto com relação ao impacto sobre as comunidades e os povos indígenas em decorrência da COVID-19 quanto no tocante a informações sobre o acesso à documentação civil básica.
3. COMUNIDADE ANDINA (CAN)
O processo de integração andino nasce com a assinatura do Acordo de Cartagena, em 26 de maio de 1969, denominado Tratado Constitutivo do Pacto Andino. Posteriormente, passou a ser designado Comunidade Andina após as reformas introduzidas pelo Protocolo de Trujillo, assinado em 10 de março de 1996.
Quando da conformação inicial, também faziam parte do processo de integração o Chile e a Venezuela. Entretanto, o Chile, em 1973, com a subida ao poder do General Augusto Pinochet, retirou-se, e a Venezuela, por sua vez, denunciou o tratado constitutivo, em 2006, para tornar-se Estado Parte do MERCOSUL. Atualmente, o processo de integração andino está constituído por quatro Estados Membros: Bolívia, Colômbia, Equador e Peru. Também constam como Estados Associados a Argentina, o Brasil, o Chile, o Paraguai e o Uruguai, bem como, são países observadores a Espanha e o Marrocos.
No que concerne ao sistema institucional da CAN, Bressan e Luciano destacam que, em que pese as mudanças trazidas pelo Protocolo de Trujillo e as influências da integração europeia, o processo de integração, formalmente, adota um modelo de governança supranacional, mas na prática a integração andina se aproxima mais de um modelo intergovernamental, pautado no consenso entre os Estados. Ou seja,
Portanto, embora tenha havido um esforço na criação de instâncias supranacionais dentro da CAN, assumindo a necessidade das mesmas para o sucesso do processo de integração, não houve, por parte dos Estados-membros, um compromisso em compartilhar a capacidade decisória com as instituições andinas criadas, relativizando a soberania estatal.
Por outro lado, os objetivos da CAN consistem na: (i) promoção do desenvolvimento equilibrado e harmonioso dos Países Membros em condições de equidade, por meio da integração e da cooperação econômica e social; (ii) aceleração do crescimento e na geração de empregos produtivos para os habitantes dos Países Membros; (iii) facilitação da participação dos Países Membros no processo de integração regional, com vistas à formação gradativa de um mercado comum latino-americano; (iv) redução da vulnerabilidade externa e melhoria da posição dos Países Membros no contexto econômico internacional; (v) busca do fortalecimento da solidariedade sub-regional e da redução das diferenças de desenvolvimento existentes entre os Países Membros; e, (VI) melhoria persistente no padrão de vida dos habitantes da sub-região andina.
No Acordo de Cartagena e no Protocolo de Trujillo estão estabelecidos os objetivos da integração andina, juntamente com seu sistema institucional e com os mecanismos e políticas que devem ser desenvolvidos pelos órgãos da comunidade. A partir destes instrumentos, a CAN é erigida como sendo uma organização internacional constituída de vários órgãos e instituições que integram o Sistema Andino de Integração (SAI), que, por sua vez, projeta uma integração sul-americana e latino-americana, objetivando atingir um desenvolvimento integral, equilibrado e autônomo. Neste âmbito, as decisões aprovadas pela Comunidade Andina são de aplicação direta, integrando o ordenamento jurídico do bloco, nos termos do que definem o art. 17 do Acordo de Cartagena e o art. 1º do Tratado de Criação do Tribunal de Justiça da Comunidade Andina.
Dessa forma, o SAI está composto por vários órgãos com diferentes funções, desde direção normativa e política à direção judicial, executiva, deliberativa, social, financeira e educacional. As organizações de direção e coordenação são compostas pelo Conselho Presidencial Andino, Conselho Andino de Ministros das Relações Exteriores e Comissão da Comunidade Andina. Já as organizações e instituições comunitárias são o Tribunal de Justiça, o Parlamento Andino, a Secretaria Geral, o Banco de Desenvolvimento da América Latina (CAF), o Fundo Latino-Americano de Reserva, a Organização Andina de Saúde - Convênio Hipólito Unanue, a Universidade Andina Simón Bolívar e o Convênio Sócio-Trabalhista Simón Rodríguez. A terceira divisão diz respeito às instâncias de participação da sociedade civil, quais sejam: Conselho Consultivo Empresarial, Conselho Consultivo Trabalhista, Conselho Consultivo Andino de Autoridades Municipais e Conselho Consultivo dos Povos Indígenas.
Nessa toada, uma vez que o objetivo do presente artigo é a identificação dos direitos dos povos indígenas no MERCOSUL e na CAN, já podemos destacar o Conselho Consultivo dos Povos Indígenas, anteriormente apresentado como um dos órgãos da instância de participação da sociedade civil, sobre o qual haverá uma abordagem mais abrangente a seguir.
3.1. Os direitos das cidadãs e dos cidadãos andinos na CAN
O sistema de integração da CAN prevê que as cidadãs e os cidadãos dos Estados Membros, ou seja, da Bolívia, Colômbia, Equador e Peru, possuem direitos adicionais aos de seu país de nascimento, os quais vigoram em todo o território da Comunidade Andina. Sendo assim, os trabalhadores, os povos indígenas, as comunidades afrodescendentes, os consumidores e usuários, os migrantes, os turistas, os criadores intelectuais, os artistas, os fazendeiros, os empresários e, em geral, todas as cidadãs andinas e todos os cidadãos andinos, com a integração proposta, adquirirem novos direitos de natureza política, econômica e social que podem ser aplicados em todos os momentos, os quais são obrigatórios para os Estados Membros da CAN, cidadãs andinas e cidadãos andinos e empresas que operam na sub-região.
Entre alguns destes direitos destacam-se o de viajar livremente, utilizando somente o documento nacional; o direito de estudar em outro país andino; o direito ao trabalho no território dos demais países andinos em igualdade de condições com os nacionais; o direito de permanência na sub-região para fins de trabalho, bem como a segurança social e a segurança e saúde no trabalho; o direito de compensação pela companhia aérea, em caso de atraso no voo; o direito de assistência no Consulado de qualquer dos Estados Membros da CAN no exterior; o direito de eleger representantes para o Parlamento Andino; o direito de ter acesso a produtos com elevados padrões de qualidade e saúde para a proteção da saúde do consumidor e do meio ambiente; bem como o direito de acesso aos órgãos judiciais nacionais e comunitários, como o Tribunal de Justiça Andino, para a defesa de seus direitos e interesses.
Com relação, especificamente, aos direitos dos povos indígenas andinos, primeiramente faz-se necessário destacar que o espaço integrado procura reconhecer direitos e garantias aos povos indígenas. Nesse sentido, o documento disponibilizado no sítio oficial da CAN, denominado “Derechos del ciudadano andino” traz a categoria própria dos direitos dos povos indígenas e das comunidades afrodescendentes, revelando, também, que estes direitos se encontram no Acordo de Cartagena, na Carta Andina para a Promoção e Proteção dos Direitos Humanos e nas Decisões nº 391, 486 e 674, esta última tratando especificamente do Conselho Consultivo dos Povos Indígenas.
A fim de conhecer quais são estes direitos e através de quais instrumentos os mesmos vêm estabelecidos, a seguir, serão analisadas as iniciativas nesta matéria, existentes no Direito da CAN.
3.2. Os direitos dos povos indígenas na CAN
O Acordo de Cartagena, de 26 de maio de 1969, que inaugura o processo de integração andina, traz em seu art. 129 que os Estados Membros deverão empreender ações conjuntas de cooperação destinadas a contribuir para o desenvolvimento social da população andina. Dentre os objetivos desse desenvolvimento social encontram-se a afirmação da identidade cultural e a formação de valores de cidadania para a integração da área andina, bem como o reconhecimento da participação plena das cidadãs e dos cidadãos do bloco.
Nessa toada, para se atingir os objetivos de desenvolvimento social, o Acordo prevê, no art. 130, alínea “g”, que deverá ser dada atenção às etnias e às comunidades locais. Também encontra-se, no art. 131, a expressa determinação no sentido de que os Estados Membros da integração andina deverão desenvolver ações no campo da comunicação social, assim como ações destinadas a difundir um maior conhecimento sobre o patrimônio cultural, histórico e geográfico da sub-região, abarcando, inclusive, a realidade local no tocante à situação econômica e social.
Nesse cenário, merece especial destaque a Carta Andina para a Proteção e Promoção dos Direitos Humanos, a qual contempla os direitos fundamentais e coletivos dos povos indígenas na CAN. A Carta em referência foi adotada pelo Conselho Presidencial Andino, na cidade equatoriana de Guayaquil, em 26 de julho de 2002, .
A Carta coloca em evidência os principais direitos fundamentais dos povos indígenas, a saber: a expressa menção do direito à diferença, com o direito de manterem e desenvolverem suas identidades e costumes culturais, espirituais, políticos, econômicos e legais; o direito coletivo de propriedade e posse de terras ou territórios que tradicionalmente ocupem, com o resguardo de não ser-lhes retirado tal direito, com previsão de retomada se for necessário; direito à preservação de suas próprias formas de organização social, exercício da autoridade e administração da justiça; direito de desenvolver e manter o patrimônio cultural tangível e intangível; a proteção dos saberes ancestrais coletivos e o exercício das práticas tradicionais; primazia para conservar e promover as práticas tradicionais de conservação e uso sustentável da diversidade biológica.
Sobre o direito coletivo às terras que tradicionalmente ocupem, a Carta prevê que os povos indígenas têm o direito à participação do uso, administração e usufruto sustentável dos recursos naturais que estão localizados em suas terras ou territórios, e em particular a serem consultados nas decisões tomadas sobre a exploração de recursos naturais não renováveis encontrados em suas terras ou territórios e sobre todas as atividades que afetam o meio ambiente e modos de vida; à participação, sempre que possível, dos benefícios das atividades de gestão de recursos naturais em suas terras e territórios; e a receber uma compensação justa por qualquer dano sofrido como resultado dessas atividades.
Ademais, a Carta afirma que os Estados Membros da CAN são países multiétnicos e pluriculturais, os quais devem observar um atendimento intercultural para os povos indígenas, cidadãs e cidadãos de seus Estados, reconhecendo e respeitando os direitos humanos de seus membros como cidadãs e cidadãos individuais, para que possam desfrutá-los como grupos humanos de raízes ancestrais - de acordo com as leis e compromissos nacionais e internacionais. Estes são direitos coletivos, cujo exercício em comum promove sua continuidade histórica, a preservação de sua identidade e seu desenvolvimento futuro.
Ainda, podemos acrescer que há o direito dos povos indígenas de serem consultados e de participarem na formulação, aplicação e avaliação dos planos de desenvolvimento que lhes dizem respeito, a fim de tomarem parte na formulação de seus próprios planos de desenvolvimento sustentável e na administração democrática dos recursos para seu financiamento e cooperação internacional. Essas previsões ganham maior força com a criação do Conselho Consultivo dos Povos Indígenas (CCPICAN), através da Decisão nº 674, do Conselho Andino de Ministros das Relações Exteriores, de 26 de setembro de 2007.
O Conselho Consultivo dos Povos Indígenas na CAN tem o viés de promover a participação ativa dos povos indígenas nos assuntos vinculados à integração andina, no âmbito econômico, social, cultural e político. Para isso, cada Estado Membro tem um representante indígena, o qual é denominado “delegado”. Com isso, os povos indígenas podem emitir parecer, por meio do Conselho Consultivo dos Povos Indígenas, perante o Conselho Andino de Ministros de Relações Exteriores, à Comissão e à Secretaria Geral da CAN, sobre os programas ou atividades do processo de integração sub-regional andino que são de seu interesse. Outrossim, os povos indígenas podem assistir e participar com direito à palavra, por meio do Conselho Consultivo dos Povos Indígenas, nas reuniões dos órgãos políticos e de decisão da Comunidade Andina, bem como de reuniões de especialistas governamentais ou grupos de trabalho.
Também é digno de menção que os direitos dos povos indígenas também são encontrados na legislação andina de proteção da propriedade industrial, contida no Regime Comum da Propriedade Industrial (Decisão nº 486) e no Regime de Acesso aos Recursos Genéticos (Decisão nº 391), os quais incluem entre seus princípios fundamentais a salvaguarda e o respeito aos conhecimentos tradicionais dos povos indígenas, com a menção de que se um produto foi desenvolvido a partir de conhecimentos tradicionais indígenas, a sua licença só poderá ser concedida com a prévia autorização das comunidades tradicionais.
Por fim, cabe referir que os direitos dos povos indígenas referidos anteriormente encontram na Comunidade Andina um âmbito que busca promover a participação de seus titulares no próprio processo de integração regional. Trata-se da Mesa de Trabalho sobre Direitos dos Povos Indígenas, instituída pela Decisão nº 524 do Conselho Andino de Ministros de Relações Exteriores, em 2002. Conforme o disposto no art. 1º da Decisão em comento, a Mesa de Trabalho constitui-se numa “instancia consultiva en el marco del Sistema Andino de Integración, para promover la participación activa de los pueblos indígenas en los asuntos vinculados con la integración sub-regional, en sus ámbitos económico, social, cultural y político.”
3.2.1. Conselho Consultivo dos Povos Indígenas da CAN (CCPICAN)
Em consulta ao sítio oficial da CAN constata-se que o Conselho Consultivo dos Povos Indígenas (CCPICAN), desde sua criação em 2007 até a finalização desse artigo (abril de 2022) promoveu reuniões somente até 2013.
Na primeira reunião ordinária do CCPICAN, ocorrida entre os dias 18 e 19 de dezembro de 2008, em La Paz, na Bolívia, uma das principais pautas debatidas foram as negociações entre a CAN e a União Europeia (UE), em que os membros do CCPICAN deveriam buscar mecanismos para realizar a diplomacia indígena, a fim de que o Conselho passasse a ter um impacto político em todo o processo da CAN, para proporcionar uma integração real dos Povos e para os Povos Já na segunda reunião ordinária, ocorrida em 24 e 25 de março de 2009, em Lima, no Peru, além da retomada da pauta sobre as negociações bilaterais com UE, ficou acordado que haveria a construção de uma agenda estratégica para o Conselho. Tais temáticas foram seguidas na terceira (maio de 2009), quarta (fevereiro de 2010) e quinta (setembro de 2010) reuniões, além de ter sido apresentado um Projeto de Direitos Humanos para Povos Indígenas nos países da CAN.
Na primeira reunião de 2011, ocorrida nos dias 14 e 15 de março (sexta reunião do CCPICAN), estabeleceu-se que haveria a revisão e modificação do regulamento interno do Conselho, bem como que seria criado um plano operacional para o ano de 2011. Entretanto, em 2012, foi realizada a penúltima reunião do CCPICAN registrada no sítio oficial da CAN. Os representantes sinalizaram as dificuldades no desempenho das funções do Conselho, mas firmaram o compromisso, em razão das atividades extrativistas nos territórios dos povos indígenas, de que deveria haver a consulta, livre, prévia e informada aos povos indígenas da região andina.
Destarte, a última ata registrada no sítio oficial da CAN se refere à uma reunião conjunta entre as Autoridades Governamentais sobre Direitos dos Povos Indígenas e o CCPICAN, ocorrida em 13 e 14 de maio de 2013, em Quito, no Equador, oportunidade em que foi apresentada a situação e a perspectiva dos direitos dos Povos Indígenas na Região Andina. Ademais, com base na Decisão nº 674, a qual criou o CCPICAN, em 26 de setembro de 2007, foram discutidos os mecanismos para se garantir a participação institucionalizada dos povos indígenas nas políticas e ações de integração regional. Mesmo diante da evidente baixa efetividade do Conselho, discutiram-se medidas de fortalecimento do CCPICAN, bem como as pautas prioritárias dos povos indígenas andinos, com especial destaque para: i) consulta prévia e participação; ii) políticas de proteção e difusão das línguas originárias; iii) luta contra discriminação étnico-racial; iv) proteção dos povos indígenas em isolamento voluntário e contato inicial; v) ações transversais de enfoque intercultural; e, vi) ações para promover os direitos das mulheres andinas indígenas. Apesar de oficialmente não haver atas de reuniões registradas do CCPICAN desde 2013, em 25 de março de 2022, houve um firme compromisso com o processo de integração, quando os Chanceleres, os Ministros do Comércio e o Secretário Geral da CAN reuniram-se em Quito para coordenar políticas conjuntas. Nesta ocasião, os Estados Membros da CAN - Bolívia, Colômbia, Equador e Peru - aprovaram a Decisão nº 896 do Conselho Andino de Ministros de Relações Exteriores, que cria o Comitê Andino de Autoridades Governamentais sobre os Direitos dos Povos Indígenas, que tem como objetivo institucionalizar uma instância de coordenação de políticas públicas em favor dos 9,8 milhões de indígenas andinos. O objetivo é que o Comitê promova políticas, estratégias e programas para promover a participação, o desenvolvimento e os direitos dos povos indígenas, contribuindo para a implementação e aplicação efetiva das convenções e tratados internacionais, monitorando os compromissos assumidos pelos países. Ainda, ficou estabelecido que estes trabalhos serão coordenados com o CCPICAN, a fim de garantir visibilidade à contribuição da população indígena andina em questões como mudanças climáticas, conhecimentos tradicionais e preservação das línguas originais.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Com relação aos resultados obtidos no processo de integração do MERCOSUL, no que diz respeito aos direitos dos povos indígenas, encontramos o reconhecimento do idioma Guarani, erigido à condição de idioma do MERCOSUL, ainda que não seja empregado como idioma oficial ou de trabalho. Desta forma, o reconhecimento e a sinalização de uma língua indígena representam um verdadeiro avanço diante do processo de negação histórica enfrentada pelos povos originários. Ainda neste âmbito, embora tenha sido tardia a criação da RAPIM, a sua instituição representa uma estrutura de participação e representação dos povos indígenas no MERCOSUL.
Destaca-se que na X Reunião da RAPIM, houve a aprovação por unanimidade da Declaração sobre Registro Civil de Nascimento Indígena, o que representa um grande avanço rumo à construção e fomento da cidadania dos povos indígenas do MERCOSUL, principalmente nas regiões de fronteira entre os Estados Partes e Associados. Muito embora exista pauta sobre políticas públicas vinculadas à plurinacionalidade/pluralidade e diversidade étnica, multiculturalismo e interculturalidade, bem como à situação dos povos indígenas que não possuem documentação, ainda é necessário que estes temas adquiram maior visibilidade para fins de regulamentação, e que o tratamento a ser dispensado leve em consideração a transversalidade da temática, a fim de contemplar a pluriversidade dos povos indígenas, em respeito à autodeterminação e ao direito à diferença destes povos na região mercosulina.
Sobre os resultados encontrados na CAN, pode-se destacar o expresso reconhecimento ao direito de representação e voz dos povos indígenas, através do Conselho Consultivo dos Povos Indígenas (CCPICAN), que também é baseado no direito à diferença, o qual se manifesta em diversas disposições na Carta Andina de Direitos Humanos, que se propõe a manter, proteger e promover as tradições, os costumes e a cultura dos povos indígenas. Tal instrumento também traz o importantíssimo reconhecimento do direito coletivo às terras e territórios que tradicionalmente foram ocupados pelos povos originários.
Não obstante, por mais que haja 9,8 milhões de cidadãs e cidadãos indígenas na região andina, desde a criação, em 2007, do CCPICAN, suas reuniões e atuações estão prejudicadas, uma vez que desde 2013 não se encontram atas de reuniões no sítio oficial da CAN, o que permite constatar que houve um esvaziamento do órgão em destaque. Situação esta que se mostra em descompasso tanto com a legislação quanto com a população e com a própria constituição dos Estados Membros da CAN. Entretanto, tendo em vista a recente reunião entre os Chanceleres, os Ministros do Comércio e o Secretário Geral da CAN, ocorrida em 25 de março de 2022, espera-se que haja a efetiva criação e atuação do Comitê Andino de Autoridades Governamentais sobre os Direitos dos Povos Indígenas, com a concreta coordenação do Conselho Consultivo dos Povos Indígenas, a fim de se garantir a promoção dos Direitos Humanos dos povos indígenas, além de se brindar visibilidade à contribuição da população indígena andina em questões como mudanças climáticas, conhecimentos tradicionais e preservação das línguas.
Ao se comparar a proteção e a evolução dos direitos dos povos indígenas no MERCOSUL e na CAN constata-se que a integração andina se mostra mais avançada, pelo menos teoricamente, em termos de legislação indígena e da própria figura cidadã dos indígenas, muito embora não se tenha encontrado menção ao reconhecimento de idiomas indígenas neste processo de integração, o que sim se observa no MERCOSUL. Entretanto, para que de fato se verifique se na prática há ou não, e, em que medida, essa maior efetivação de direitos aos povos indígenas, novos estudos devem ser realizados, inclusive aguardando o amadurecimento e fomento das novas propostas apresentadas pelos blocos. De qualquer modo, cabe registrar que ambos os processos de integração possuem instituições próprias de representação dos povos indígenas, sendo no MERCOSUL a Reunião de Autoridades sobre Povos Indígenas (RAPIM), e na CAN, o Conselho Consultivo dos Povos Indígenas (CCPICAN).
Para estudos futuros, fica o registro da necessidade de se trabalhar a interrelação de direitos dos povos indígenas e das comunidades afrodescendentes e locais, a fim de se buscar maior efetividade na proteção e promoção desses direitos, tanto na Comunidade Andina quanto no MERCOSUL. Não nos olvidemos que o continente onde esses sistemas regionais de integração encontram-se inseridos é uma América de povos originários escravizados e exterminados pelo colonialismo europeu e pela escravização de povos de origem africana, em que as chagas da colonialidade ainda permanecem e reverberam sob múltiplas faces, corpos, políticas, saberes, ações e inações. Portanto, a integração regional também deve ser um instrumento de reconhecimento de direitos e, especialmente, de efetivação dos mesmos.
